湖南新型城镇化背景下特色集镇建设研究.doc

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1、湖南新型城镇化背景下特色集镇建设研究一、农村集镇的定义与特色集镇建设的意义农村集镇是城市、县城规划建设用地范围以外，承担农村一定区域经济、政治、文化、公共服务、居民聚居中心以及发展非农产业等职能的小城镇，一般为镇、乡人民政府所在地。这些农村集镇是服务“三农”、实现城乡发展一体化的前沿支点。随着新型城镇化的推进和科学发展观的实践，农村集镇应当成为环境优美、宜居宜业、城镇化的基层网络、服务广大农村的小城镇。推进农村集镇建设，对统筹城乡协调发展，推动新型城镇化发展和城乡有序建设、构建统一和谐的城乡聚落体系具有十分深远的重要意义和作用。推进农村集镇建设，有利于城乡空间聚落体系的优化组合和集约发展；有利

2、于城乡空间资源的节约利用和优化配置；有利于城乡生态文明的建设和历史文化的传承；有利于新型城镇化的健康发展和城乡一体化推进。我省农村集镇发展面临农村集镇建设管理与农村集镇发展水平的矛盾，新型城镇化水平不断提高与农村集镇空间需求持续扩大的矛盾，基础设施发展滞后与建设规模持续扩大的矛盾，“四化两型”要求不断提高与农村集镇资源环境承载能力有限的矛盾。在新型城镇化背景下，为推动我省农村集镇健康发展，明确我省农村集镇建设发展的定位及在新型城镇化中的作用；提升农村集镇综合承载能力，改善人居环境质量，引导农村人口进入农村集镇居住生活，改善农村人居环境；服务“三农”，促进现代农业发展；提高农村集镇基础设施和公共

3、服务设施水平；健全完善农村集镇规划建设管理机制；规划期内有必要大力加强和推动一批特色集镇优先发展建设，为全省农村集镇建设起到示范作用。二、我省农村集镇发展现状及趋势（一）农村集镇发展现状2013年湖南省城镇化率为47.96%。农村集镇建成区常住人口950万人，占全省城镇常住人口的29.6%，建成区超过1500人的集镇约3000多个，其中超过1万人的281个，超过3万人的21个，超过5万人的3个。近年来，我省农村集镇建设成效明显，农村集镇人居环境得到有效改善。2013年全省农村集镇建成区人均用地面积211平方米；人均公用设施建设投资494元；新增供水管道2045公里，供水管道总长度增加到2086

4、1公里，综合供水能力达到412万立方米/日，供水普及率达到65%；新增排水管道855公里，排水管道总长度增加到7150公里，污水处理厂个数达到41个，污水处理装置95个，污水处理能力达到143万立方米/日，污水处理率达到26%；新增铺装道路长度1519公里，道路总长度达到13282公里；垃圾清运量达到331万吨，处理量235万吨，生活垃圾中转站1777个，收集处理率达40%，无害化处理率13%；燃气普及率30%；建成区新增绿地708公顷，绿地率11%。全省共有村镇建设管理人员6942人，1447个农村集镇已编制了总体规划。（二）面临的问题1、农村集镇数量多，规模小，分布与发展不平衡我省农村集镇

5、建设发展迅速，但以数量扩张为主，镇区规模和人口规模普遍偏小，导致农村集镇的经济、文化、社会等职能无法充分发挥。同时我省农村集镇发展极不平衡。各市州集镇密度一览表市州名称全省长沙株洲湘潭衡阳邵阳岳阳常德土地面积（万km）21.181.181.120.51.532.081.491.82集镇数量（个）3337150168120336365335292集镇密度（个/万km）157.6127.1150240219.6175.5224.8160.4市州名称张家界益阳郴州永州怀化娄底湘西自治州土地面积（万km）0.951.231.932.222.760.811.55集镇数量（个）11917824937533

6、3226160集镇密度（个/万km）125.3144.7129168.9120.7279103.22、农村集镇基础设施落后,投入不足我省的农村集镇绝大多数是20世纪80年代后发展起来的，镇区建设起点低，道路、供电、供水、排水等基础设施落后。中部六省与全国集镇建设情况一览表名称镇数量（个）乡数量（个）乡镇总数（个）乡镇镇区平均面积（公顷）乡镇镇区平均人口（人）乡镇平均管理人员（人）乡镇平均市政公用设施财政性投入（万元）全国171871268729874150.970.603.59351.09湖南9989261924165.450.573.60229.99湖北740188928294.451.12

7、6.97470.35安徽8403241164208.180.933.40488.33江西6835941277120.370.533.81216.31山西479631111071.390.321.35168.60河南8288701698166.470.876.47239.17资料来源：中国城乡建设统计年鉴2012年湖南在中部六省对比中，乡镇数量排在第1位，乡镇镇区平均面积、乡镇镇区平均人口规模、乡镇平均管理人员数、乡镇平均市政公用设施财政性投入均排在第4位。总的来看由于投入不足（仅为全国平均的65.5%），我省乡镇建设在中部六省是中下水平。3、农村集镇建设用地利用集约化程度不高我省集镇土地利用粗

8、放，人均达211平方米。据推算,全省现有集镇土地尚有40%左右的容纳能力。4、农村集镇产业支撑不够5、特色缺乏，人居环境质量不高（三）发展趋势规划期内，是湖南全面建设小康社会、实现富民强省的重要时期，是加快转变发展方式、建设两型社会的攻坚时期，也是加快推进社会主义现代化建设的关键时期，我省城镇化水平即将达到50%，正处在推进新型城镇化的关键时期，未来我省农村集镇人口数量将随着城镇化水平提高而稳步增加，但占城镇总人口的比重逐步下降。农村集镇建设用地更加集约高效，人平建设用地控制在140平方米以内。农村集镇污水、给水、道路、环卫等设施配套齐全，公共服务实现均等化，人居环境得到有效改善，服务辐射农村

9、地区能力不断提升。历史文化遗产和传统建筑得到有效保护，农村集镇成为传承文化的重要场所。农村集镇建设发展将由粗放走向集约，由封闭向开放，由同质走向差异；农村集镇产业发展逐步向专业化、服务化转变；农村集镇建设向宜居化、特色化转变；集镇管理向社区化、规范化转变。三、指导思想和发展目标（一）指导思想以科学发展观为统领，以改善人居环境为核心，以城乡一体化为方向，大力提升新型城镇化水平和发展质量。坚持以人为本和改善民生，着力创造宜居宜业环境；坚持资源节约和环境友好，着力构建绿色低碳集镇；坚持城乡统筹和区域协调，着力提高农村集镇建设发展水平；坚持提升农村集镇综合承载能力和辐射带动能力，着力完善农村集镇功能；

10、坚持特色发展，实施差异化指导；坚持重点发展，突出引领作用；坚持全面发展和可持续发展，着力创新体制机制。（二）基本原则以建设“美丽乡村、宜居小镇”为总体要求，坚持“因地制宜、分类指导，符合规律、规划统筹，保护耕地、节约用地，集约发展、保护生态，尊重群众、示范带动”的原则，推动城市、农村集镇和乡村协调发展。（三）发展目标2020年：全省农村集镇常住人口1000万人左右，集镇建成区常住人口超过1万人的集镇超过300个，其中超过3万人的超过50个，1000个左右集镇达到湖南省集镇建设标准的要求，超过300个农村集镇形成鲜明的特色，有效服务周边农村；农村集镇建设发展的合理机制基本建立，布局合理、功能完善

11、、特色鲜明、美丽宜居的农村集镇建设格局基本形成。四、农村集镇总体布局（一）农村集镇布局原则科学把握农村集镇布局和规模，每个乡镇原则上布局1个农村集镇，最多不得超过2个农村集镇，集镇常住人口规模一般应达到2000人以上。坚持分类引导、择优培育的原则，引导重点农村集镇走特色化、集约化、现代化的发展道路。所有规划布局的农村集镇应能够实现公共交通直达。已纳入或者将要纳入城市、县城规划建设用地范围的，不再确定作为农村集镇发展。在全力推进新型城镇化的背景下，有序推进人口就地转移，壮大优化重点农村集镇发展，引导一批有特色的农村集镇优先发展，在全省重点确定一批优先发展的特色农村集镇布局。（二）农村集镇分类在对

12、全省农村集镇进行综合评价的基础上，以是否重点或如何分类发展不同类型的农村集镇为基准，以乡（镇）行政区为基本单元，将全省乡（镇）国土空间划分为以下不同类型农村集镇：按规模等级划分，分为小型集镇（2000人5000人）、中型集镇（5000人10000人）、大型集镇（10000人30000人）、特大型集镇型（50000人以上）和型（30000人50000人）两种。其中常住人口50000人以上的年农村集镇宜按城市标准进行规划建设管理。按不同职能分，分为综合型集镇、生活型集镇、集贸型集镇、工矿型集镇、旅游型集镇。（三）农村集镇规模等级划分特大型集镇型（人口5万以上）：共32个特大型集镇型（3万人5万人）

13、：共53个大型集镇（1万人3万人）：共324个中型集镇（5000人10000人）：约400个。小型集镇（2000人5000人）：约1200个。（四）优先发展特色农村集镇规划布局对湖南省14个市（州）所有县（市）的农村集镇进行统一遴选，提出307个特色农村集镇在规划期内优先发展，其中长沙市27个，株洲市17个，湘潭市14个，衡阳市29个，邵阳市27个，岳阳市31个，常德市28个，张家界市9个，益阳市15个，郴州市29个，永州市23个，怀化市21个，娄底市19个，湘西土家族苗族自治州17个。在优先发展的特色农村集镇中综合型集镇105个，生活型集镇48个，集贸型集镇38个，工矿型集镇50个，旅游型集

14、镇66个（五）加强重点特色农村集镇建设中心城市周边有条件的重点农村集镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城镇。加强省际边界口子镇的布局。规划期内，建立边界口子镇名录，重点打造10个具有较大区域影响力的省际边界口子镇。加强特色品牌镇建设。规划期内我省建设全国重点镇170个、省示范镇34个、省级中心镇100个、省特色镇151个、绿色低碳小城镇50个、特色景观旅游名镇30个、美丽宜居小镇20个。五、特色农村集镇规划（一）规划编制原则加快推进特色农村集镇规划编制，提升特色农村集镇规划质量。特色农村集镇规划由镇、乡人民政府负责组织编制，报上一级人民政府批准后依法组织实施。集镇规划的

15、编制和修改，应当依法定程序进行。特色农村集镇规划应当依据国民经济和社会发展规划以及上位规划，并与乡镇土地利用总体规划和土地整理规划相衔接，与环保、交通运输、农业、水利、电力和林业等部门的相关规划相协调，制定特色农村集镇规划应当与城市、县城总体规划确定的城市战略发展空间相协调，减少和避免重复建设，应按湖南省集镇建设标准配套各类设施。规划人口超过5万人的集镇，可参照或者部分参照城市标准进行规划建设。规划编制应当坚持以人为本，科学合理，依法管治，尊重群众意愿，促进城乡协调和可持续发展，并遵循下列原则：1、因地制宜，集约节约。2、有利生产，改善生活。3、统筹兼顾，协调发展。4、保护生态，传承文化。5、

16、量力而行，循序渐进。（二）规划编制特色农村集镇要加强镇（乡）域村镇布局规划，集镇总体规划、控制性详细规划，集镇给排水专项规划、供气、环境卫生、公共租赁房、棚户区改造、镇区环境整治等专项规划的编制。在特色农村集镇应优先安排“三规合一”试点六、特色农村集镇设施建设农村集镇基础设施是指为特色农村集镇社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证社会经济活动正常进行的公共服务系统。包括给水、排水、环卫、交通、教育、防灾设施等，是各项事业发展的基础。加强特色农村集镇基础设施建设，并向广大乡村地区延伸。（一）加强特色农村集镇污水处理设施及配套管网建设特色农村集镇全面推行雨污分流排水体制，完善化粪

17、池初级处理系统，合理选择运行经济、操作简便的污水处理技术路线。加强集镇污水处理设施规范运营的监督检查，严肃追究“建而不用、处理不足”的相关责任。（二）加快特色农村集镇集中供水设施建设提质加强饮用水源地保护，提高饮用水质量，制定湖南省特色农村集镇集中供水提质改造技术导引。加快推进特色农村集镇集中供水设施建设与提质改造。支持有条件的村镇地区实施区域集中供水，尽可能覆盖周边农村。城市、县城的集中供水设施应当覆盖周边村镇地区。到2020年，特色农村集镇集中供水率达到80%；逐步完善大型以上集镇镇区管网的环网建设，提高供水的安全可靠性。（三）加强特色农村集镇生活垃圾收集转运设施建设因地制宜、分类指导，加

18、强特色农村集镇生活垃圾收集处理系统建设，促进生活垃圾的减量化、资源化，经济相对落后和山区丘陵县（市）推行源头分类减量、适度集中处理模式，经济发达和湖区平原县（市）全面推进城乡垃圾一体化处理，采取“户分类、村收集、镇转运、县（市）处理”的模式。加快推进特色农村集镇生活垃圾收集转运设施建设。（四）加强特色农村集镇基础设施建设。主要包括道路交通设施、供电设施、电讯设施、能源设施和安全保障体系建设（五）加强特色农村集镇公共服务设施建设按照实际服务范围和人口规模，加快完善教育、医疗卫生、文化体育、社会福利、商贸市场、就业促进、消防、公安派出所和警务室等公共服务设施建设，服务能力覆盖周边农村。健全依托特色

19、农村集镇、布局合理、城乡衔接的城乡公共服务网络，实现公共服务城乡全覆盖；提高特色农村集镇服务“三农”，引导农村居民进入镇区居住生活，发展特色产业以及承接产业转移的能力。（六）特色农村集镇住房建设统筹特色农村集镇住房建设规划布局，积极推行国有、集体混合建设用地模式。旧区改造与新区建设相结合，积极引导周边村民到特色农村集镇集中居住。结合“四改”推进特色农村集镇危房与棚户区改造，坚持政策引导，自改为主的原则，逐步改造完现有危房和棚户区。大型以上集镇结合居住小区建设，按小区住宅面积的10-15%配套建设以公租房为主的保障性住房，或依托乡镇中心医院、学校建设公租房，公租房每套面积控制在60平方米左右。七

20、、特色农村集镇规划建设管理（一）健全规划建设管理体制强化乡（镇）人民政府对特色农村集镇规划建设的管理权限与责任，健全完善乡镇规划建设管理机制，实施乡（镇）规划建设管理执证上岗制度。实施全省乡镇规划建设管理干部3年培训计划。（二）加强集镇管理以精细化管理为抓手，全面改善特色农村集镇人居环境。推进依法行政，健全依法决策机制，规范特色农村集镇房屋与设施建设审批程序，严格执行规划建设许可制度；加强特色农村集镇房屋与设施建设特别是集中连片建房的质量安全监管，推行执证从业制度，成片推进农村危房改造。（三）加强集镇特色风貌和历史文化资源保护因地制宜、彰显地域民族特色，加强传统民居的建档管理，合理选择房屋、街

21、巷设计建造风格，延续原有城镇肌理，实施集镇整体风貌整治改造，加快特色风貌建设，打造一批特色风貌集镇、街区。加强山水资源和古树名木的保护，划定生态保护红线，古树名木要建档、挂牌、重点保护。到2020年，集镇建成区绿地率达到30%以上，其中国家重点镇、特色景观旅游名镇、绿色低碳镇、美丽乡镇镇区绿地率应达到35%以上。保护好重要的历史文化街区和传统民居，凸显特色农村集镇的景观风貌特色。重点建设龙山县里耶镇、平江县加义镇、双峰县荷叶镇、湘乡市壶天镇、城步县南山镇、汝城县热水镇、资兴市黄草镇、宁乡县花明楼镇、浏阳市大围山镇等特色景观旅游名镇。八、特色农村集镇发展机制（一）产业转型与特色农村集镇联动发展加

22、快推进新型城镇化，提供必要的产业支撑，才能为特色农村集镇的不断发展提供动力。做大做强农产品加工产业。积极引导各类生产要素向县级及以上工业园区（工业集聚区）集聚，推进优势产业高端化和特色产业集群化。有条件有基础发展特色产业和商贸旅游或者承接产业转移的集镇，要发挥优势，向专业特色集镇发展，促进就地就近非农就业。其他特色农村集镇主要定位为服务“三农”、吸纳居住生活、发展乡村旅游。（二）加快农业人口就地转移，推进特色农村集镇人口集聚调整农村农业产业结构，加快土地流转，加大农村人口就地向特色农村集镇转移，壮大特色农村集镇规模和城镇空间，拓展特色农村集镇功能。增强对农村人口的吸纳能力；强化特色产业推动，为

23、农村人口转移创造更多的就业机会；加大特色农村集镇基础设施投入，优化特色农村集镇人居环境，促进农村人口有序转移；深化农村土地流转制度和产权制度改革，解除转移人口的后顾之忧；建立完善的社会保障制度体系，激发农村人口自觉转移的内在动力。（三）简政放权，扩大乡（镇）管理权限在依法依规、能放即放、高效便民的前提下，在规划建设、产业发展、财税支配、社会治安、户籍管理、民生事业等方面扩大乡（镇）管理权限，增强特色农村集镇发展的内生动力。（四）建立多元化的投融资体制机制健全公共财政投入机制，赋予乡（镇）人民政府整合各级政府所投特色农村集镇建设资金的权限，发挥资金最大效益。鼓励社会资本通过PPP模式参与特色农村

24、集镇公共服务和市政公用设施投资建设和运营，拓宽特色农村集镇建设投融资渠道。鼓励在有条件有基础的特色农村集镇设立集镇发展基金、村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司，支持设施建设和产业发展。（五）推进土地管理制度改革建立特色农村集镇落户人口增量与建设用地规模增量相挂钩的激励机制，促进特色农村集镇人口规模与用地规模相协调。规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，整治空心村、老宅基地及土地整理复垦等途径产生的周转指标，优先用于特色农村集镇建设，增值收益应全部用于特色农村集镇建设。开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，开展特色农村集镇居民宅基地、住房财产权抵押、担保、转让。（六）健全特色农村集镇住房制度特色农

25、村集镇住房可以采取多形式、多渠道进行融资、建设和管理。试行国有集体混合建设用地模式。旧区改造与新区建设相结合，可以根据实际需要开展公租房建设。推行社会化物业管理。（七）实行差异化的调控机制鉴于全省特色农村集镇地区差异性大的客观实际，不可能采取单一战略模式去解决各个地方的特色农村集镇发展问题。因此，应从实际出发，因地制宜地进行差异化调控。（八）合乡（镇）并村扩大特色农村集镇腹地通过开展合乡（镇）并村工作，扩大乡镇腹地，增加特色农村集镇的集聚功能。特色农村集镇发展体现做优做特，在减少特色农村集镇数量的同时，扩大特色农村集镇规模，增加特色农村集镇的集聚功能和提高特色农村集镇的辐射能力。九、实施保障（

26、一）加强组织领导省委、省政府把农村集镇建设列入省重点工作，省新型城镇化领导小组负责农村集镇建设的统筹协调，研究解决农村集镇建设中的重大问题；省新型城镇化领导小组办公室负责农村集镇建设的具体工作。省直有关部门要按照各自职能职责抓好工作落实。各级人民政府一定要从推进新型城镇化与城乡发展一体化、全面建成小康社会的高度，深化认识，落实措施，加大投入，勇于创新，大力推进特色农村集镇建设。（二）加大财政投入各级财政要加大对特色农村集镇建设的投入，探索建立合理的特色农村集镇建设投入分担及转移支付机制。省财政厅会同省住房和城乡建设厅及其他部门研究制定对特色农村集镇建设的财政投入和投融资政策。（三）强化宣传引导

27、各级政府要充分利用各种舆论宣传途径，各种培训方式，加大对特色农村集镇建设的宣传和引导，营造良好的氛围，提升特色农村集镇规划建设管理能力和水平，提高群众自觉参与特色农村集镇建设的积极性和主动性，增强各级干部群众投身、关注特色农村集镇建设的热情。（四）开展特色农村集镇示范工作积极创建国家美丽宜居小镇，推进韶山市清溪镇国家美丽宜居小镇建设示范，美丽宜居小镇是风景美、街区美、功能美、生态美、生活美的特色农村集镇，核心是宜居宜业，特征是美丽、特色和绿色。建设美丽宜居小镇是建设美丽中国的重要行动和途径。制定我省“美丽乡镇”标准，从2015年起开展“美丽乡镇”评选和示范工作。遴选30个规模较大、经济较发达、

28、功能较完善、特色较明显的特色农村集镇开展全省特色农村集镇建设示范工作，示范重点内容是完善排水、给水、环卫、交通等设施配套，加强危房改造、传统民居保护、街道景观整治、镇容镇貌管理，改善人居环境、增加特色农村集镇的综合承载力和提升特色农村集镇的辐射带动能力。各地要结合本地区实际，选择有明显优势的特色农村集镇开展市、县级特色农村集镇建设示范工作。建立示范特色农村集镇动态管理机制。（五）健全监测评估加强特色农村集镇统计工作，顺应城镇化发展态势，建立健全统计监测指标体系和统计综合评价指标体系，规范统计口径、统计标准和统计制度方法。加快制定特色农村集镇发展监测评估体系，实施动态监测与跟踪分析，加强农村集镇建设信息化工作，建立全省农村集镇建设信息库，开展规划阶段评估和专项监测，推动特色集镇建设顺利实施。从2015年开始，按湖南省集镇建设标准每年发布一次全省村集镇建设报告，统计评估当年特色农村集镇建设进展情况，提出下年度发展要求。19 / 19