侦查监督工作的机制创新.docx

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1、侦查监督工作的机制创新侦查监督工作的机制创新结合深圳市福田区人民检察院侦查监督前移的实践探索邓象伟贾济舟杨娟一、侦查监督机制创新的实践需求及价值目的检察院侦查监督部门是由审查逮捕部门更名而来，名称的改变也意味着职责的变化。更名后，2000年9月召开了全国检察机关第一次侦查监督会议，会议中明确指出侦查监督工作总方向及职能就是“全面履行职责，加强配合，强化监督，引导侦查。但是要实现上述职能的转变，仅仅依靠审查逮捕部门的原有工作形式，往往显得力不从心，常有“欲渡无舟楫之惑。一传统侦查监督工作方式的缺陷决定了必须进行创新探索现有工作形式下侦查活动监督主要依靠在审查逮捕等办案活动中发现问题，存在严重的局

2、限性，实践中往往陷入“监督线索少来源、监督效果常滞后、引导侦查欠根据、指导监督缺手段的窘境，难以真正实现工作职能向强化监督、引导侦查方向的转变。1.监督工作的局限与窘境“侦查权利的独立性使侦查活动成为一种相对封闭的活动。在传统工作形式下，检察人员难以主动参与侦查活动，一般是通过书面阅卷的方式来审查案件，被动发现侦查监督线索。这种审查是一种静态审查，具有片面性，即只能看到案件材料反映出的侦查活动情况，往往难以具体把握案件的真实情况，这也就使得检察机关在审查批捕时只能把重点放在嫌疑人的行为能否涉嫌犯罪上，而难以有效地进行侦查监督。而且，通过办案发现线索、进行纠正，是一种事后的监督。檀卷移送到检察机

3、关时，侦查活动已经完成，此时即便发现了侦查活动中有违法行为，也不可能及时进行纠正，甚至是无法纠正，无法真正保障公民的合法权益。2引导侦查职能的现实窘境应该讲，“引导侦查职能的提出不仅仅是对原有单纯办案方式提出的新要求，而且体现出检察机关对强化侦查监督及在新庭审形式下提升案件质量的新思路。即“要从重职权的行使向重监督效果发展。要实现这一转变，就必须改良工作方式。不仅要坚持事后监督，更要注重引导侦查。通过及时参与公安机关的侦查活动，介入对于重大案件的讨论，积极提出侦查建议制作具体详细的补充侦查提纲，引导侦查机关及时全面地采集、固定和补充证据。新庭审形式对检察机关提出了更高的要求，而且能够预见随着法

4、治的进程，对承当控诉职能的检察机关的要求会越来越高，新近如新律师法的施行，非法证据排除规则的制定等均体现了这一点。1检警双方诉讼地位、权责、执法理念客观上存在差异，引导侦查活动有必要提早。从权责方面看，“侦查机关仅负责侦查活动，侦查的后果能否顺利控诉完全由没有介入侦查活动的检察机关负责，进而造成权责失衡，侦查机关权利大于责任，检察机关责任大于权利。这种权责的失衡使得“侦查机关的重心在于对刑事案件的侦破，尽快缉拿犯罪嫌疑人；而检察机关的着重点在于案件事实能否清楚，证据能否充分，侦查机关证据采集及侦查程序能否合法。固然侦查机关也已逐步转变观念，对证据的采集、固定予以重视，但由于职能分工不同，侦查人

5、员对审讯活动缺乏亲身体会，“至于批捕、起诉的证据要求，他们并不完全了解，造成侦查缺乏明确的目的。因而，侦查环节采集的证据往往难以知足检察机关控诉的需要，有必要改革目前的工作形式，将开展侦查监督的时间前移到批捕之前的侦查阶段。2追诉活动是主动性的司法活动，需要一定的即时性和亲历性，因而应与一线部门建立直接的联络与沟通渠道。传统工作形式下，检察机关与公安机关在刑事诉讼活动的桥梁是预审部门，发现案件质量存在问题、需要采集什么证据一般均是通过预审部门“二传给一线办案干警。检察机关的办案人员与侦查一线民警基本没有工作联络，缺乏直接的联络与沟通，更别讲指引侦查。此外，新律师法施行后,检察官了解案件情况一般

6、远在律师参与后，难以适应新诉讼形式的要求。3“提早参与并非常态工作形式，需要深化和超越。（刑事诉讼法）第66条规定：“必要的时候，人民检察院能够派人参加公安机关对于重大案件的讨论。据此，人民检察院在案件提请批捕前能够介入案件，即“提早参与。但“提早参与针对的只是个案，并非常态的指引与监督。即便个别案件通过公安预审部门提早参与，也由于没有和派出所等侦查一线部门建立直接联络而不能真正实现对侦查一线的指引和监督。有必要深化和超越，使参与形式常态化，这样才能“使参与范围和途径扩展，并且协助侦查机关侦破案件与对侦查行为进行法律监督结合，最终使惩罚犯罪与保护人权，公正与效率得到有机统一。二侦查监督机制创新

7、的价值目的侦查监督机制的创新目的，是在职能转变要求下，对原有工作形式反思的基础上，以现行法律为根据进行可操作性的改进。侦查监督的机制创新应围绕监督与指引两大制度要务实现价值目的。1强化监督规制侦查权利、保障公民权利“当代刑事诉讼贯穿正当程序理念，侦查程序不仅要达致采集证据、查明犯罪、为公诉作准备的目的，而且要担当起规范和控制侦查权利的行使、实现诉讼民主、保障公民人权的重要职责。但显然，侦查人员基于其立场的关系难以主动、自觉规范其侦查权利，这就需要有客观公正的第三方对侦查活动进行规制，以“控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。基于此，“堪称德国检察官制度创始者的法学大儒萨维尼在讨论引入检察官

8、制时尝言警察官署的行动自始蕴含损害民权的危险，而经历告诉我们，警察人员经常不利关系人，犯下此类损害民权的产物。检察官的根本任务，应为杜绝此等流弊并在警察一行动时就赋予其法的基础，如此一来，此项创新检察官才能在人们眼中获得最好的支持。?所以，侦查监督的首要价值应是规制侦查权利，“检察官作为法律的守护人使客观的法意旨贯穿整个刑事诉讼，而所谓的客观法意旨，除了追诉犯罪之外，更重要的是要抱着民权。即检察官不是、也不该是片面追求打击罪犯的追诉狂，而是依法言法，客观公正的守护人，有利不利一律注意。2指引侦查有效连接起诉，保障顺利控诉“证据是科学认定案件事实的基础。但是,由于侦查和控诉的角度有所不同,对于案

9、件事实、证据的认识和把握难免会出现分歧或偏差。“假如双方在办理案件经过中,各行其是,缺乏必要的沟通、协调及合作,则可能会对证据的采集和固定,造成消极的影响。由于从最终效果上讲“侦查程序是在为检察机关关于决定能否应提起公诉时所作的准备工作因而，侦查工作要有为控诉服务的意识，检警关系应能有利于追诉职能充分的发挥，有利于国家追诉权的正确有效行使。这就需要适应新庭审形式下的检察引导侦查证据采集制度。通过“加大检察对侦查的引导、监督力度，创立最新的工作机制，对司法资源进行更为科学的调整和配置。引导侦查的核心就是提高办案效率、构成打击合力，确保案件质量。二、侦查监督机制创新的原则针对上述现有工作形式的弊端

10、，不少学者纷纷提出改革创新的应对方案，这些方案一般从检警关系入手，以期实现监督与指引并重的目的。如有相当部分学者提倡借鉴检警一体化形式，并在相关立法的学者建议稿中提出了检警一体化的立法设计。检警一体化形式在强调检察官指引侦查方面确有相当的积极意义，但该形式也有背离当代检察制度创设意义、不利于侦查专业化和效能、违现行司法体制格局、现实操作会损害司法合理性与效率等理论与现实弊端。所以，我们能够借鉴该形式的一些合理思路进行机制创新，但不能简单照搬。在实务工作中进行侦查监督机制创新应遵循下面原则：一在现有检警关系既有体制下进行探索的原则侦查监督体制创新不能脱离法律的明确规定。“检警关系具有法定性、强迫

11、性的特点。我国公检法三机关“分工负责、相互配合、相互制约的刑事司法体制已经基本定格,不仅在刑事诉讼法而且在宪法层面作出了明确规定。侦查监督机制创新其实践探索不能突破现有法律的规定。“在中国检察机关法律监督定位的情况下，我们不主张检警一体化的机制，监督的话要有一定的距离。检察机关并不仅是侦查机关的配合者，还是一个客观的监督者。检察官只应对案件提供法律适用和证据采集方面的指导，在合法履行侦查监督职能的同时不构成对侦查机关独立侦查权的干预，否则将有悖于我国刑事诉讼法“分工负责、相互配合、相互制约原则。二有利于实现侦查监督机制价值目的的原则从检察官制度的构成历史看，“检察官制皆属革命风潮与启蒙时代的产

12、物，因此有革命之子?及启蒙的遗产?的雅号。“检察官作为法律之守护人，自创始以来，自始具有处于警察、法官两种国家权利的中介性质。这种定位，就要求检察官在工作机制中必须担负起监督侦查，连接控诉的价值目的。所以侦查监督机制改革应针对原有形式下的弊端，在监督“同步性、“全面性、“动态性要求下，以求探索创新之路。三、侦查监督机制创新的实践探索在实践中，较早探索侦查监督机制创新的是河南省周口市人民检察院，后北京东城区人民检察院等单位立足于检警关系对侦查监督机制创新也进行了有益的探索。深圳市福田区人民检察院自2006年起，在现行法律框架下，结合本区司法活动实践及地域特点辖区面积小，案件数量多，新型疑难案件逐

13、年增加，逐步探索侦查监督前移案发一线的创新工作形式。一以指引侦查为切入点，提高对侦查活动的介入程度1.会签侦查指导工作文件，建立检察官前移侦查一线工作机制。变事后监督为同步监督、加强侦查指引的前提条件是检察机关必须有对侦查活动的介入知情权，这里的介入并否指直接介入详细侦查活动，而是指对侦查活动的知情权。只要知情，才可能及时发现侦查活动中存在的不当或违法之处。“检察机关对侦查活动的介入权是实现侦查监督权的辅助性权利，也是实现检察引导侦查的必不可少的权利。没有这种介入权，侦查监督就可能落空，侦查行为的违法状态就可能难以修复，灾难性的违法侦查就可能难以避免。因而，强化侦查监督的第一步就是要提高对侦查

14、活动的介入程度。然而，刑事诉讼法对检察机关介入侦查活动没有明确的规定，检察机关要介入侦查活动，必须得到侦查机关的理解和配合。在实践中假如一开场就以加强监督为由要求介入侦查活动，恐怕会引起侦查机关的抵触和反感，难以顺利施行。福田区检察院在开展侦查监督前移机制的创新探索中，正是以指引侦查为切入点，提出了由侦查监督部门派驻检察官到案发一线的基层派出所挂点开展提早参与和侦查指引，提高案件质量的工作思路，得到了公安机关的认同，建立了“驻所检察官制度，即派出检察官驻派出所开展侦查指引活动。“驻所检察官被命名为侦查联络检察员，简称联络员。2.派驻业务骨干担任驻所联络员，履行培训、咨询、指引职责。选派业务能力

15、强、综合素质高的业务骨干挂点1至2个派出所，由各派出所为联络员提供了办公场所和必要的办公设备。联络员的详细工作有：以专题讲座、专案分析、参加法制例会等多种形式开展系列业务培训活动，提高侦查人员的证据意识和诉讼意识；应派出所要求，就一些疑难案件的定性和证据问题向派出所提供咨询和指导，注重解决案件的细节问题，从案件管辖、定性、取证证据方面提供详尽的法律指引；深化到案发的第一现场，对案件的定性和侦查方向提出指导意见，并对案发现场证据采集提供详细指引，提高证据采集的及时性和完备性，避免因证据灭失导致对犯罪嫌疑人无法批捕、起诉。二以加强监督为突破口，不断调整联络员工作形式检察官前移侦查一线工作机制根本目

16、的是要加强侦查监督，充分发挥检察机关的法律监督职能，通过驻所工作，把握第一手的真实信息，进而保证侦查监督活动的实效。1.结合办案，进行侦查监督光指引不办案，侦查建议的落实得不到跟进，办案中进行的侦查监督就缺乏必要的认知资源，产生前期参与成本的浪费。因而，联络员除对提早参与案件进行跟踪监督外，还在审查批捕阶段办理已提早参与的案件，进行重点监督。假如发现已提早参与的案件在犯罪嫌疑人刑拘时间届满后仍未提请批准逮捕，则能够对该案进行监督，审查公安机关有无违法撤案，以罚代刑的情况；在审查案件经过中，还可根据前期提早参与把握的情况有针对性地对能否存在违法取证等情况进行监督。2.开展对立案活动的监督，扩展监

17、督新途径对一些犯罪嫌疑人不构成犯罪，不应当立案的案件，检察院能够通过不批准逮捕或不起诉的方式对案件把关，促使公安机关撤案。但是刑事立案程序一旦启动，就不可避免的要侵犯当事人的权益。与其在批捕、起诉阶段再进行纠正，不如在前期就进行纠正，尽量减少对当事人权益的损害，保证法律的正确施行。侦查联络检察员在派出所一线了解到案件情况后，对“不应当立案而立案的案件进行了法律适用指引及监督，促使侦查机关对一些不应当作为犯罪处理的案件及时处理，有效避免司法资源的浪费，保护了当事人的合法权益。三以深化监督为落脚点，突出重点，探索专业化、常态化的指导监督机制。通过侦查监督机制创新，检察官前移案发一线，使检察机关及时

18、了解最新治安动态，进一步提高了对整体刑事犯罪活动和规律进行动态监控和分析的能力，为突出重点，延伸监督领域，深化监督奠定了基础。1.加强对新型案件侦查的指导和监督。“检察官系刑事程序进程中决定性的过滤器。因而，检察官应不断寻找不同社会时期严厉打击与宽大处理的平衡点，到达既最大限度的保护法益又最大限度的保障自由。实践中对专业性较强的新型案件，基层办案部门往往存在畏难情绪，存在消极对待的现象，一定程度上放纵了犯罪。对此，检察机关在对基层治安状况动态整体把握的基础上，有必要及时引导侦查机关将应受刑罚处罚的行为及时纳入侦查范围，这是法律监督的题中之义。2020年，联络员在办案一线了解到华强北出现大量利用

19、POS机帮助别人套现，扰乱市场经济秩序的新问题后，在深化调研的基础上，以为该行为属于（刑法修正案七）中涉嫌非法经营罪的“非法从事资金支付结算业务，据此建议侦查机关予以打击。后福田区检察院以涉嫌非法经营罪批准逮捕涉案犯罪嫌疑人，并顺利起诉，在相关司法解释出台前即成功办理了该类案件，实现了“三个效果的统一。2实现个人指导和专业化办案组指导相结合。办案一线情况复杂，突发事件频发，面对办案民警的咨询，回复时间要求紧，疑难复杂案件凭联络员的个人能力难于在短时间内妥善处理。怎样解决这一难题，医院的运作形式给了我们启发。一般病人就诊时都是先到门诊，门诊不能即时诊疗的病人会转到各专科住院，由专科医生诊疗。借鉴

20、此形式，可将办案检察官分为几个专业小组，办理不同类型的案件。如此一来，侦查联络检察员就好比是办案门诊，在侦查一线提供侦查指引，而专业小组就是办案专科，当出现侦查联络检察员解决不了的疑难复杂案件时，就由专业小组以专业知识来共同指引。这样各位检察官既各司其职又互相协作，彻底改变之前各检察官“单打独斗的局面，构成提高检察业务水平的合力。自成立专业组以来，侦查联络检察员和专业小组成员联手成功参与了多起案件，起到了良好的引导侦查效果。3完善指引侦查的常态机制重大敏感事项全面通报联络员的提早参与，有效地加强了侦检合作，提高了侦查效率，对妥善解决案件起到了重要的作用。但传统提早参与机制仍存在缺陷，十分是对立

21、案前侦查活动指导、监督缺乏，一些重大、敏感事项事发后、立案前处理不当，对往后的侦查、诉讼造成宏大障碍。十分是近几年来随着信息传播速度的加快和网络舆情影响力的加强，重大、敏感事项发生后一旦处理不当，则可能激化社会矛盾，造成严重后果。因而，为了妥善处理突发事件，确保案件质量，进一步共同维护辖区稳定，福田区人民检察院和区公安分局在联络员制度基础上于2020年6月进一步建立了重大敏感事项通报机制，明确了通报范围、通报时间和通报程序。和重大案件提早参与机制相比，重大敏感事项的通报时间从立案后提早到了立案前，即在事件发生后，不管能否已立案，均要在短时间内通报给侦查联络检察员。重大敏感事项通报机制是对侦查监

22、督前移机制的进一步深化和扩展，有利于侦检双方就辖区内重大、敏感事项的处理进行及时、充分的沟通和沟通，完善了对构成刑事犯罪事项的侦查活动全程监督的链条，切实保障侦查活动的合法性，对提高检察机关对侦查活动的指引、监督效果具有重要的实践意义。四、结语三年来，深圳市福田区人民检察院的侦查监督机制创新已由最初的大胆设想发展成有一套较完好的运作机制的工作制度，并获得了一定的成效。但在机制创新经过中还存在一些问题和困难需要解决：如联络员梯队建设有待加强，驻所联络中对侦查机关办案信息的获取渠道有待扩展等等。尤其是现有的机制创新由于缺少自上而下的规范支持，机制运作更多地依靠与公安机关的协调，和侦查机关“达成共鸣，更多的类似于“行政合同，而没有强行法的效力。要真正实现全国范围内侦查监督部门职能的真正转变，还有待于由上而下具有法律效力的创新举措，对此，希望福田区检察院的创新探索能为此提供一些有益的素材与营养。