（国有土地上房屋征收与补偿条例）解读.docx

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1、（国有土地上房屋征收与补偿条例）解读4.方茴讲：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。5.方茴讲：“那时候我们不讲爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只讲喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。6.方茴讲：“我觉得之所以讲相见不如怀念，是由于相见只能让人在现实面前无奈地悲悼伤痛，而怀念却能够把已经注定的谎话变成童话。（国有土地上房屋征收与补偿条例）解读日期：2020-03-302020年2月15日下午，市政府法制办举办了第一场办内部法制沙龙，办领导顾长浩副主任就近期引发社会和百姓普遍关注的本市房产税若干问题与（国有土地上房屋征收与补偿条例）下面简称（条例）进行了解读。沙龙上，办内同志针对相关问题踊

2、跃提问，互动热烈。由于篇幅有限，本刊将分两期刊登沙龙的解读内容，本期刊登的是（条例）解读，顾主任从房屋征收前提、征收主体、征收目的、征收补偿方案等十三个方面对（条例）进行了全方位解读，对法制工作者了解和把握（条例）出台的相关背景和核心内容具有一定的指导和参考作用。（国有土地上房屋征收与补偿条例）解读上海市政府法制办公室副主任顾长浩第一部分：（条例）起草和出台的经过与背景分析一、（条例）第一稿起草的背景与经过1、2004年3月，全国人大通过了（宪法修正案），其内容之一是对第10条的修改；2、2007年3月，全国人大通过了（物权法），直接引出了（征收条例）的制定事项；3、2007年8月，全国人大常

3、委会修改（城市房地产管理法），奠定了直接的法律基础；4、2007年二季度以后，（征收条例）第一稿开场在政府系统内部征求意见；5、2007年9月上旬，国务院法制办下面简称国法办召开过6城市分管市长征求意见会；6、2007年9月下旬，（征收条例草案）提请国务院常务会议审议，未获通过。二、（征收条例）第二稿起草与出台背景与经过1、第二稿修改起始于2020年11月13日唐福珍事件；2、2020年12月1日，姜明安等北大5位学者向全国人大常委会提出了审查国务院（城市房屋拆迁管理条例）的建议；3、2020年12月16日上午，国务字法制办就（城市房屋拆迁管理条例）的修改在北京金台饭店召开了专家座谈会；4、2

4、020年1月11日，国务院法制办副主任郜风涛一行在上海调研；5、2020年1月29日，国务院法制办公布（征收条例征求意见稿），第一次公开征1.“噢，竟然有土龙肉，给我一块！2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材强健如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着本人的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，俭朴而自然。4.在村头有一截宏大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普统统了。5.这些孩子都很活泼与好动，即使吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。4.方茴讲：“可能人总有点什么事，

5、是想忘也忘不了的。5.方茴讲：“那时候我们不讲爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只讲喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。6.方茴讲：“我觉得之所以讲相见不如怀念，是由于相见只能让人在现实面前无奈地悲悼伤痛，而怀念却能够把已经注定的谎话变成童话。求社会各方意见；6、2020年10月24日，国务院法制办在北京召开了11城市政府负责人参加的（征收条例(修改稿)）座谈会；7、2020年12月15日，国务院法制办公布（征收条例征求意见稿），第二次公开征求全社会意见；8、2020年1月21日，国务院发布了（国有土地上房屋征收与补偿条例），并于公布之日起施行。第二部分：法规条文解读一、房屋征收的前提限定为公

6、共利益需要第二条和第八条第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人下面称被征收人给予公平补偿。第二条解读：1、第一次不仅是在文字表述上而且在本质行动上施行“征收房屋必须为公共利益需要的原则。（条例）将房屋征收的前提限定为公共利益需要，并将公共利益界定为两个方面、六个大类第八条；1991年以来国务院制定的原（拆迁条例）仅规定拆迁房屋必须符合城市规划等要求。2、其产生法律后果是今后在国有土地范围内,将不复存在通过征收房屋进行商业性房地产开发的空间，不复有土地储备；仅可能在“旧城区改建中存在商业性房地产开发项目的可能空间，这将是下阶段一个利益博弈剧烈、社会争议

7、纷扰的新问题。第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：一国防和外交的需要；二由政府组织施行的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；三由政府组织施行的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；四由政府组织施行的保障性安居工程建设的需要五由政府按照城乡规划法有关规定组织施行的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；六法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第八条解读：1、房屋征收原房屋拆迁决策者由房管部门上升为县级以上政府，提高了行政决

8、策1.“噢，竟然有土龙肉，给我一块！2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材强健如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着本人的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，俭朴而自然。4.在村头有一截宏大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普统统了。5.这些孩子都很活泼与好动，即使吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。4.方茴讲：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。5.方茴讲：“那时候我们不讲爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只讲喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。6.方茴讲：“我

9、觉得之所以讲相见不如怀念，是由于相见只能让人在现实面前无奈地悲悼伤痛，而怀念却能够把已经注定的谎话变成童话。层次；2、明确了县级以上政府为房屋征收主体，理清了房屋征收原房屋拆迁法律关系的性质行政法律关系；3、明确以征收决定替代房屋拆迁许可证，变行政许可行为为行政征收行为，理清了行政行为的性质；4、解决了直辖市的区政府能否为征收房屋行政主体原为拆迁房屋行政管理主体的问题。5、与前两稿相比，一个重大变化是取消了“国家机关办公用房屋建设为“公共利益需要之一的内容；6、关于本条第五项“旧城区改建：一个施行弹性较大、争议也将较大的灰色条款；地方施行商业性房地产开发可利用的法律资源与可能途径；7、其他四大

10、类需要中，也存在很多法律规范与行为关系边缘不清问题，容易引起操作上的争议。二、政府为房屋征收主体第四条第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门下面称房屋征收部门组织施行本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当按照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，相互配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。第四条解读：变拆迁房屋三方法律关系为房屋征收两方法律关系；原（拆迁条例）明确房屋拆迁关系是三方构成的法律关系：建设单位拆迁人、被拆迁人、政府行政管理者和居中争议裁决者；（征收条例）明确房屋征收系由征收人县级以上政府与被征收人公民和

11、法人两方构成的行政法律关系；明确了县级以上政府的房屋征收组织施行部门,不再有房屋拆迁管理部门；房屋征收决定由房屋征收部门组织施行，其行为后果由房屋征收部门承当。三、房屋征收施行单位不能以营利为目的第五条第五条房屋征收部门能够委托房屋征收施行单位，承当房屋征收与补偿的详细工作。房屋征收施行单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收施行单位在委托范围内施行的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承当法律责任。第五条解读：1、明确了房屋征收施行单位的法律地位，及其与房屋征收部门的法律关系，理顺了房1.“噢，竟然有土龙肉，给我一块！2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材强健如虎的成年人则是一

12、阵笑骂，数落着本人的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，俭朴而自然。4.在村头有一截宏大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普统统了。5.这些孩子都很活泼与好动，即使吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。4.方茴讲：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。5.方茴讲：“那时候我们不讲爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只讲喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。6.方茴讲：“我觉得之所以讲相见不如怀念，是由于相见只能让人在现实面前无奈地悲悼伤痛，而怀念却能够把已经注定的谎话变

13、成童话。屋拆迁工作的施行体制；现行企业性质的房屋拆迁机构已被实践证实为机制扭曲、弊端丛生，上海在这一方面毒树之果的极端例子为2005年麦其里纵火案。2、体现了本次立法理清房屋征收行为性质的本质意义之一，是行政征收行为的自然之果：房屋征收施行单位不能是企业；房屋征收施行单位不得以营利为目的；房屋征收施行单位的征收工作为受委托行政行为；房屋征收工作法律后果由房屋征收部门承当。四、关于保障性安居工程、旧改应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划第九条第九条按照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城

14、区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第九条解读：这是控制、制约地方政府在这两方面权利、强化地方人大决策权、监督权的一项重要措施。其产生的施行操作性后果就是：市县级地方每年召开的人民代表大会审议通过将成为保障性安居工程建设、旧城区改建中各类建设项目生效的必备法律形式。保障性安居工程建设、旧城区改建项目将成为县级以上地方每年召开的人民代表大会审议的重要议题；国民经济和社会发展年度计划中上述两方面的内容将详细化；五、关于征收补偿方案第十、十一条第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意

15、见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人以为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十、十一解读:1、第10、11两条涉及征收补偿方案的专家论证、公开征求意见、听证会三大程序性制度的规范与操作。政府须组织有关部门对征收补偿方案进行论证；与目前存在按建设项目审批程序制度是什么关系？怎样建立论证制度、哪些部门介入、论证的详细内容、怎样论证等1.“噢，竟然有土龙肉，给我一块！2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材强健如虎的成

16、年人则是一阵笑骂，数落着本人的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，俭朴而自然。4.在村头有一截宏大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普统统了。5.这些孩子都很活泼与好动，即使吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。4.方茴讲：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。5.方茴讲：“那时候我们不讲爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只讲喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。6.方茴讲：“我觉得之所以讲相见不如怀念，是由于相见只能让人在现实面前无奈地悲悼伤痛，而怀念却能够把已经注

17、定的谎话变成童话。制度内容需要下一步研究施行细则时明确。2、征收补偿方案必须公开征求公众意见；从文本上下语境看，包括两部分内容：一是听取不特定的、没有直接利益关系的市民的意见，研究能否吸收、怎样吸收，并将吸收与否的结果公开。二是征求与某一特定征收决定有直接利益关系的被征收人这一特定群体、以及公众代表的意见，并视其结果断定能否需要召开听证会。3、召开被征收人参加的听证会；当发生多数被征收人以为某旧城区改建项目的征收补偿方案不符合法律规定的，政府需要组织召开听证会，并要根据听证会结果修改征收补偿方案。其中存在的需要研究的施行性法律问题有：一能否可对旧城区改建项目本身能否合法进行听证？二是多数人意见

18、怎样确定？多数人怎样确定由于包括被征收人和公众代表两部分利益关系不同的群体，引起听证会发生的多数人意见和需要修改原征收方案的多数人意见。4、与上海已在施行的两次征询意见方案的关系；上海方案能够知足上述法律规定的要求；上海方案在行政法规公共利益需要五大范围内部分可适用，不能全部适用。上海原方案需要进行适应性调整；例如，原房屋拆迁许可证的核发发生在第二次征询意见之前，现行政法规则规定须发生在作出房屋征收决定之前。六、关于征收补偿费足额到位第十二条第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当根据有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋

19、征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十二条解读：“涉及被征收人数量较多的是一个细化详细化问题；征收补偿费足额到位的法定要求对将来政府的房屋征收决定施行的影响较大；上海现行规定及做法与其不一致。征收补偿资金足额到位的法定要求，对保护被征收人合法权益有利，但将会对政府产生较大的建设资金流动性压力，增加资金使用成本，要求征收方案及征收补偿方案更具可行性和可操作性。七、关于对征收决定不服的复议和诉讼第十四条第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，能够依法申请行政复议，可以以依法提起行政诉讼。第十四条解读：这项规定相当于原（拆迁条例）关于对房管部门的“房屋拆迁

20、许可证不服的行政复议和行政诉讼制度规范；这一行政复议和诉讼与征收补偿决定引起的行政复议和诉讼有性质上的差异；前者的胜败必然涉及整个基地征收决定的合法与否，后者胜败仅对个体发生法律效力；这一行政复议和行政诉讼应当不产生限制行政决定执行的法律后果，仅对个别被征收人1.“噢，竟然有土龙肉，给我一块！2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材强健如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着本人的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，俭朴而自然。4.在村头有一截宏大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普统统了。5

21、.这些孩子都很活泼与好动，即使吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。4.方茴讲：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。5.方茴讲：“那时候我们不讲爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只讲喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。6.方茴讲：“我觉得之所以讲相见不如怀念，是由于相见只能让人在现实面前无奈地悲悼伤痛，而怀念却能够把已经注定的谎话变成童话。的复议诉讼进行审理。八、关于房屋征收补偿安置第二十一条第二十一条征收人能够选择货币补偿，可以以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换

22、房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第二十一条解读：此条将房屋征收的实物安置选择权赋予被征收人，而不是政府；政府提供改建地段或者就近地段的安置房屋成为一种法定职责。这一规定可能对区县政府在供给房源上造成较大的压力，将对将来上海征收安置房屋的区位选择产生重大影响。九、关于停产停业损失补偿第二十三条第二十三条对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。详细办法由省、自治区、直辖市制定。第二十三条解读：改变了本市原在这方面的规范停产停业补偿标准

23、统一为每平方米300-400元；应当从被征收企业的效益角度来确定损失补偿；这一改变是合理的，上海需要根据（条例）规定再专题研究确定；本条细化的关键是怎样确定停业停产损失标准的因素，将停产停业损失确实定标准详细化、量化、可计算化；可考虑采用多种方式让被征收人选择，以减少征收与被征收人之间的争议。十、关于房屋征收补偿决定第二十六条第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照本条例的规定，根据征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十

24、五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，能够依法申请行政复议，可以以依法提起行政诉讼。第二十六条解读：1、以征收补偿决定替代原房屋拆迁裁决决定。适用的两种情形：达不成补偿协议、被征收房屋所有权人不明确的；征收决定须在征收范围内公告，以往仅强迫拆迁裁决书的强迫执行决定须公告；被征收人对征收补偿决定不服，可提起行政复议、行政诉讼；1.“噢，竟然有土龙肉，给我一块！2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材强健如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着本人的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，俭朴而自然。4.在村头有一

25、截宏大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普统统了。5.这些孩子都很活泼与好动，即使吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。4.方茴讲：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。5.方茴讲：“那时候我们不讲爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只讲喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。6.方茴讲：“我觉得之所以讲相见不如怀念，是由于相见只能让人在现实面前无奈地悲悼伤痛，而怀念却能够把已经注定的谎话变成童话。2、行政复议受理主体将为市政府，施行这一规范无非有下面几种可能：1设立一专门机关履行这一职能；2由市房管部门与市法制机构共同承办；3由市房管部门

26、承当劳动教养复议形式。在行政复议、行政诉讼期间，行政机关的房屋征收决定，不得执行，而不是“不停止执行。十一、关于司法强迫执行第二十八条第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强迫执行。强迫执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。第二十八条解读：1、这是本行政法规中对征收房屋制度原房屋拆迁制度影响最大的修改条款之一，其本质是行政决定的强迫执行权由行政机关调整为司法机关。2、此条规则导致原房屋拆迁制度中，行政裁决决定“不停止执行原则被取消，将导致

27、房屋拆迁周期明显延长。原拆迁条例规定，被拆迁人对裁决不服的诉讼期间不停止拆迁执行；（条例）则规定，被征收人在法定期限内不复议、不起诉被征收人提起行政复议申请的时限为60日，提行政诉讼申请的时限为3个月；4、只要当被征收人走完了全部行政复议、行政诉讼程序，征收补偿决定才能申请法院强迫执行；如被征收人充分用足以上时间期限的话，一个当事人的纠纷处理周期需要一年以上。这一制度规范变化的意义：对依法行政提出了更高的要求，并制度化；将促使房屋征收行为发生根本性改变：从以往重效率，转向重公安然平静公正；将明显影响建设项目的建设周期和建设成本；十二、关于新旧条例衔接第三十五条第三十五条本条例自公布之日起施行。

28、2001年6月13日国务院公布的（城市房屋拆迁管理条例）同时废止。本条例施行前已依法获得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强迫拆迁。第三十五解读：1、本条主要涉及时间上的法律适用问题；其本质性内容有二：一是公布即生效；二是此前已经作出但未执行的行政强迫拆迁决定无效，已经作出的行政裁决决定不得再由行政部1.“噢，竟然有土龙肉，给我一块！2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材强健如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着本人的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，俭朴而自然。4.在村头有一截宏大的雷击木

29、，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普统统了。5.这些孩子都很活泼与好动，即使吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。4.方茴讲：“可能人总有点什么事，是想忘也忘不了的。5.方茴讲：“那时候我们不讲爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只讲喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。6.方茴讲：“我觉得之所以讲相见不如怀念，是由于相见只能让人在现实面前无奈地悲悼伤痛，而怀念却能够把已经注定的谎话变成童话。门强迫执行，也就是公布生效之即取消行政强迫执行权。2、关于过渡期内有关房屋拆迁工作怎样适用法律的问题，与已获得房屋拆迁许可证怎样适用法律的问题：1其补偿安置的

30、实体规则是适用原规定还是新规定？2能否再作行政裁决决定？3已作出的行政裁决决定怎样申请执行？尚在申请房屋拆迁许可证的项目怎样适用房屋征收决定制度规范？来源：上海政府法制信息网1.“噢，竟然有土龙肉，给我一块！2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材强健如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着本人的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。3.石村不是很大，男女老少加起来能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，俭朴而自然。4.在村头有一截宏大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普统统了。5.这些孩子都很活泼与好动，即使吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。