作业案例分析_1.docx

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1、作业案例分析一个“户外广告牌是拆是建问题引发的考虑(2007-05-1020:59:25)转载户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告。户外广告发布单位包括为别人发布户外广告的单位，以及发布户外广告进行自我宣传的单位和个人。户外广告由发布地县级以上工商行政管理机关登记管理。户外广告发布单位申请户外广告发布登记时，广告形式、场所、设施等用于户外广告发布，根据国家或者地方政府规定需经政府有关部门批准的，应当提交有关部门的批准文件。工商行政管理机关对户外广告发布单位提交的申请材料应当依法进行书面审查。对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人须补正的全部内容；对

2、申请材料齐全、符合法定形式的，应当出具受理通知书，并在受理之日起七个工作日内做出决定，对符合规定的予以核准登记，核发（户外广告登记证），对不符合规定的不予核准登记，书面讲明理由。以上内容出自（户外广告登记管理规定）2006年7月1日起施行国家工商行政管理总局令相关行政许可的问题行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别施行的，本级人民政府能够确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理或者组织有关部门联合办理、集中办理。（行政许可法）第二十六条期限的问题除能够当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能做出决定的，经本

3、行政机关负责人批准，能够延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，按照其规定。按照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五天；四十五天内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，能够延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。（行政许可法）第四十二条1块广告牌引出9场连环官司奉化市一起“民告官案,前后历时两年至今仍无结果奉化市2005年2月出台11号文件规定，对所有的户外广告一律收取空间资源费。宁波海王星装饰园林广告有限公司下面简称海王星公司为此将奉化市的城管局、规划局、工商局和市政府告上法庭。尽管海王星公司已经用

4、两年时间先后打了9场官司，但仍无最终结果。此事引起了全国媒体的高度关注，继（南方周末）等媒体对此进行了大篇幅报道后，中央电视台（今日讲法）栏目也在前不久分两集对此事进行了报道。缘起一份红头文件掀翻广告牌办理审批手续时工商规划两部门互踢皮球海王星公司是宁波1500多家广告公司中唯一的宁波市级文明单位，也是奉化广告业数一数二的企业。2003年，童海啸经营的海王星公司迅速发展，准备在奉化市周边的高速公路两侧投资建设户外广告牌。他想在同三线高速公路两侧建造4座大型T型广告牌，在征得当地街道办的同意后，海王星公司和农村的土地承包户、村委会签订了租地协议，随后去奉化市工商局办理审批手续并去规划局备案。20

5、04年9月23日，童先生到工商局办手续，但工商局以为，建广告牌的地点在奉化市城市规划范围内，需要规划局审批，于是批复“同意受理，请到规划局签署意见。童先生于是来到了规划局，但规划局以为，广告牌的位置并不在城市规划的50平方公里控制区内，超出了市规划局的管理权限，他们无权对此进行审批。童先生只好拿着审批表又回到工商局，等待工商局办理广告登记许可证。但工商局却表示，规划局不办手续他们也不会办。从此以后，“两个部门之间就把我的审批手续当成了皮球踢来踢去。童海啸对记者讲。手续拖了几个月公司却等来了缴费文件2004年底，海王星公司的广告登记许可仍然没有办下来，童海啸以为这么拖下去，企业不但没有收入，也会

6、影响100多名员工的工资发放。不仅如此，公司和客户之间订下的合同也将过期，这会严重影响企业的形象。既然工商局已经作出了“同意受理的答复，也就意味着工商局已经受理了此事，批复是早晚的事情，便开场建造广告牌。2005年6月，奉化市城管局向海王星公司发出通知，要求该公司缴纳每座广告牌每年8000元的费用，否则将把广告牌作为违法广告强行拆除。城管为何要对海王星公司发出“通牒？它的根据是2005年2月23日奉化市人民政府出台的一份“红头文件，该文件中规定，奉化市内所有政府管理的公共设施和非政府管理的设施和场地的广告设置设施权均有偿使用，并由城管局组织施行。但这份文件引起了包括海王星公司在内的奉化30余家

7、广告公司的强烈反对。这些广告企业以为，政府对属于政府管理的公共设施的广告设施权进行有偿出让无可厚非，但将非公权管理的设施也纳入有偿出让的范围，并用计划经济管理手段强行干涉的行为不妥。同时，他们对城管局的执法资格也提出疑问，（广告法）和（宁波市户外广告管理条例）规定：“市、县工商行政机关是本行政区域内广告监督管理机关，在市区内需要统一规划设置户外广告的，市工商行政管理局会同规划、市政公用、公安等部门制定户外广告详细设置方案，报人民政府批准以后，由工商行政管理局负责监督施行。广告企业由此以为，奉化市城管局的权限范围是“市区设置户外广告的“会同部门之一，对于“市区以外设置广告的，城管部门无权参与。刚

8、开工时无人管即将完工却突遭“强拆海王星公司此时已把客户的广告张贴在了T型广告架上，考虑到企业的商业信誉，也只好向城管局缴纳了4座T型广告的3.2万元费用。据童海啸介绍，公司缴费的第二天，他们就拿到了工商部门的（户外广告登记证），4座T型广告牌的身份因而变成了合法。在收取了海王星公司的3.2万元后，2005年6月30日，奉化市城管局拟定了一份（奉化户外广告设施设置权有偿出让书），打算将这个3.2万元的收费以民事合同的方式合法化，但童海啸拒绝在这份（出让书）上签字。童海啸拿着城管局盖章的收费发票向有关部门反映了城管局的违法收费行为。此事为海王星公司和政府有关部门的冲突埋下了伏笔。2005年6月，海

9、王星公司又在36省道江拨线的公路旁设置新的T型户外广告，开工后近两个月时间一直没人来过问，但到同年8月25日工程即将完工时，奉化市城管局忽然出动了10多辆汽车，并带上了59名城管人员，对海王星公司设置在此处的广告牌进行强行拆除，并扣压了部分工具和材料。此次执法行动的负责人之一、奉化城管局法制科方宇平科长告诉记者，他们是接到了群众举报，讲海王星广告公司在高速旁违章搭建广告牌，在查证该公司没有经过审批后，责令停工，但该公司继续搭建后他们才“强拆的。方宇平讲，他们此次执法是多部门联合执法，手续、程序都完全合法。城管局有正式文件要求广告公司停工，为何广告公司还继续施工？童海啸讲：“这个地方根本不是城管

10、部门的范围，要处罚也是由规划局处罚。他讲，他们收到的（行政强迫拆除通知书）盖的也是规划局的公章。无执法主体资格城管局执法用规划局公章为何城管局执法却要用规划局的公章？原来，奉化市城管局不是一个拥有执法主体资格的行政机关，而是一个事业性质的法人单位。为了使没有执法主体资格的奉化市城管局具有执法资格，2003年8月奉化市规划局与奉化市城管局签订了一份（城市管理行政执法委托书），委托城管局在奉化市区50平方公里范围内进行涉及规划行政管理方面的行政执法工作，城管局能够代表规划局在委托范围内对户外广告的合法性作出认定和处罚。规划局还刻制了专门的公章供城管局使用。正是这份委托书和这枚公章，让本来没有执法资

11、格的城管局有了执法“资格。但海王星广告牌的位置不在城管局管理区，当初海王星公司去规划局审批时，规划局也表示广告牌的位置不在他们的管理权限内。为何开场不管，如今却要管？采访时，奉化市规划局办公室主任王裕君就此表示，他对此事不了解，详细的事情是由详细分管同志在执行的。当记者表示可否帮助联络时，他表示不行，并谢绝了记者的采访。诉讼9场官司没完没了地打告城管局乱收费海王星一审二审均败诉由于广告牌被强拆，2005年9月3日，海王星公司将奉化市城管局告上法庭，从此开场了漫长的9场官司。第一场官司中，海王星公司以为城管局既非户外广告制作发布的管理与监督机关，又非广告设置地的产权所有人，无权收取相关任何费用，

12、收取广告设置权出让金是滥用行政职权。奉化市人民法院一审讯决以为，被告奉化市城管局非行政机关，而是事业性质的事业法人，因而，并无行政执法权，收取的3.2万元的行为是受奉化市人民政府的委托而施行的行政行为。海王星公司不服奉化人民法院判决，继续上诉。宁波市中级人民法院二审讯决驳回上诉，维持原判。法院以为，奉化市城管局并不是本案的适宜被告。告规划局委托执法海王星公司终于赢了告城管局被认定主体不符，海王星公司又开场状告奉化市规划局，由于广告牌不在规划局管理范围内，所以规划局没有权利委托城管局执法。但2005年11月8日，奉化市人民法院一审还是判决海王星公司败诉，法院以为，2005年奉化刚制定的城市总体规

13、划有319平方公里，海王星公司的广告牌正好在范围之内，海王星公司在规划控制区内未经批准擅自搭建广告牌，应予以拆除。海王星公司又向宁波市中级法院提起上诉。宁波市中级人民法院审理后确认，奉化市规划局认定海王星公司在城市规划区内构筑广告牌证据缺乏。根据如今生效的奉化市城市总体规划1998-2020，奉化市城市规划区仅为105平方公里，海王星公司的广告牌不属于城市规划区范围内，被告规划局向法院提供的319平方公里的规划经过了省政府的批准，但尚未生效。所以宁波市中级人民法院于2006年4月20日最后作出判决，撤销奉化市法院行政判决书，确认奉化市规划局作出的（行政处罚决定书）违法，海王星公司胜诉。根据市中

14、级人民法院的判决，奉化城管局的执法是违法行为，城管局应该退还扣压物品并对海王星公司进行一定的赔偿和道歉。打赢官司难获赔偿“海王星告奉化市政府宁波市中级人民法院判决以后，奉化市城管局、奉化市政府法制办对这一违法行为一直不作改正，海王星公司打赢了官司却得不到赔偿，合法权益仍得不到保障。于是，民企“海王星开场状告奉化市政府。2006年7月6日，海王星公司向宁波市中级人民法院提起对奉化市政府乱收费的行政诉讼，请求法院确认被告奉化市政府委托奉化市城管局乱收费属于在现有法律之外私设行政许可的违法行政行为。童海啸讲：“我们是在走投无路的情况下才和政府对簿公堂的。宁波市中级人民法院受理了此案，2007年4月1

15、2日，法院作出了驳回起诉的行政裁定，理由是“不属于行政诉讼的受案范围。这个裁定让童海啸特别困惑，由于收取“广告设施设置权出让金是奉化市政府11号文件规定的，是政府委托城管局施行的详细行政行为，况且海王星公司二告城管局时，宁波市中级人民法院2005甬行综字第164号裁定书也以为奉化市城市管理局不是适宜被告，应该告组建该机构的行政机关，也就是奉化市政府。童海啸不服判决，向浙江省高级人民法院提起上诉。记者周阳文/摄意外遭遇“30号令“海王星再次败诉不管怎么讲，海王星公司状告奉化市规划局的官司最后还是赢了，童海啸为此也该松口气了。宁波市中级人民法院2006年4月20日下发的判决书认定，海王星广告公司设

16、立广告牌的地点不在奉化市规划范围之内。海王星公司由此以为，既然法院的判决已经作出上述结论，公司以后的工作只要工商局审批就能够了。海王星公司于是拿着法院下发的判决书到奉化市工商局催办审批手续，却被工商局退了回来，理由是广告设置违背了奉化市政府30号令。政府下发的30号令“海王星以为有蹊跷奉化市人民政府（关于印发甬金高速公路奉化段沿线T型高架广告设置规划的通知）下面简称30号令规定，甬金高速上的广告牌要离开道路60米，而海王星公司的广告牌离高速公路只要49米，违犯了30号令的要求。但童海啸却对记者讲：“这里面很蹊跷。一是时间问题，二是法规问题。童海啸告诉记者，海王星公司审批日期是2006年6月12

17、日，而30号令是2006年6月14日出台的，有点为此事“量体裁衣的感觉。童海啸以为，即便这样，本人的申请在前，工商局不予审批的做法仍然是行政不作为。奉化市工商局局长谢烈君就此以为，他们在2004年9月23日做出“同意受理，请规划局签署意见的决定，已经履行了职责，是一种行政作为，2006年6月20日（退回申请通知书）也完全依法进行，不存在程序违法。工商局对海王星公司提出的两次户外广告的申请处理正确合法。30号令与法规冲突“海王星起诉又败诉“30号令与之前的（浙江省路政管理条例）的相关规定有冲突。童海啸讲，（条例）要求广告牌与“高速的距离至少是30米，与30号令的60米相冲突。到底是应该用（浙江省

18、路政管理条例）还是根据当地政府出台的30号令？中国政法大学教授马怀德以为，奉化市作为一个县级市，市政府发布的30号令显然不是法律，连法规规章都算不上，不能与法律法规规章相抵触，去设置一些法律法规不禁止的行为，更不应该作为工商局执法的根据。据此，2006年11月29日，海王星公司又将奉化市工商分局告上法庭，要求确认工商分局不履行广告登记审批职责行为违法。2007年1月23日，奉化市人民法院一审讯决海王星公司败诉。海王星公司上诉后。宁波市中级人民法院二审讯决维持原判。“海王星再诉规划局要求行政赔偿1300万2007年2月27日，海王星公司再次将奉化市规划局告上法庭，要求规划局行政赔偿1300万余元

19、，海王星公司以为是规划局制造了一系列侵权行为，导致公司的户外广告经营业务由于政府部门推诿被拖延4年之久，公司因而向客户赔偿违约金，业务无法正常开展被迫中断，企业商誉严重毁损，造成重大经济损失。目前此案在进一步审理当中。感慨我们碰到了不可抗力在常人眼睛里，他是奉化的一个风云人物。采访中记者了解到，海王星公司负责人童海啸先后获得过浙江省文化系统先进工作者、奉化市劳动模范等诸多荣誉称号，他还是奉化市第六届、第七届政协委员。这种“不可抗力让企业主倍感焦虑据童海啸介绍，奉化市的广告业以前比拟发达，海王星公司也曾经是个发展势头很好的企业，但近期奉化市的广告业不太景气，海王星公司更是觉得困难重重，企业的主营

20、业务户外广告一落千丈。他感慨讲：“我们做企业的不怕市场竞争，就怕碰到这样的问题，由于这些问题对企业而言是一种不可抗力。童海啸表示，“这种不可抗力让他和他的海王星公司倍感焦虑。而有这种对“不可抗力存有焦虑的绝不是仅仅他本人。他讲，企业和政府部门在市场经济的条件下都要严格依法办事，否则就会出现谁都不愿意看到的结果。“在这一点上，政府部门更应该有强烈的意识，由于企业出问题只是一个点，政府部门假如出问题影响的将是一个面。省里来的一份回复让童海啸希望不灭童海啸屈指一算，两年来，他和他的公司已经和政府部门连续打了9场官司，而官司的最终结果，他目前仍无法预测。但让童海啸感到欣慰的是，5月14日，浙江省财政厅

21、与浙江省建设厅就户外广告资源有偿使用问题给了他一个正式的回复。这份回复明确表示，将暂停执行非公有资源广告费用收取的规定。2006年11月24日，浙江省财政厅、建设厅、工商行政管理局三部门曾经联合下发（关于加强户外广告资源有偿使用收入征收管理的通知）浙财综字2006121号文件，下面简称121号文件。文件规定，户外广告设置不管是公共场地、公用设施等具有公共产权性质的空间，还是非公共产权性质的建筑物、场地等设施，都要全额或按一定比例上缴财政非税收入。121号文件出台以后，立即引起了浙江省广告界的强烈反响，海王星公司牵头联合浙江省169家广告公司一致要求取消或纠正文件有关内容。他们以为，121号文件

22、没有上位法根据，没有法律效力。浙江省户外广告企业代表就此先后两次与省财政厅等三部门直接对话。浙江省财政厅会同建设厅、工商行政管理部门的同志专程前往宁波、临安等地进行调研，并将在最近联合发文，暂停执行原三部门文件中关于在非公有产权性质的建筑物、场地以及业主单位在自有建筑物等设施设置户外广告要收取费用的规定。这件事让不少企业看到了政府部门的开通作风。童海啸就此感慨讲，浙江省财政厅等部门对企业反映的问题态度诚恳、处理及时，使他们深受感动，让他希望不灭。“与此相比，一个县级市的政府部门，对一个没有法律根据的文件却一直执行不肯改变，这种比照实在太鲜明了。“这险些让我终止这里的所有业务。宁波海王星装饰园林

23、广告有限公司总经理童海啸讲。作为奉化最大的广告公司，海王星此前享有着多种政治荣誉曾获宁波和奉化两级政府确认的“非公有制企业思想-工作示范单位等。但如今，它却由于无法认可当地城管的一项户外广告政策，与政府对簿公堂。年来，童海啸几乎将所有的精神投入到维权中。海王星公司先后把奉化市城管局、规划局、工商分局及市政府告上了法院。投诉和诉讼的材料，堆满了童海啸硕大的办公台，几与人齐。祸起广告牌争议最先从座型户外广告牌开场，它们均位于奉化境内的高速公路两侧。“以前，只要有土地租用协议、有街道的许可手续，符合（浙江省公路路政管理条例）规定的控制距离?，就能到工商局办理审批手续。童海啸讲。年初，海王星公司如常提

24、交了广告牌的设置申请资料。但奉化工商分局批示，“同意受理，请规划局签署意见。“不在规划区，怎么要找规划局签署意见呢？童海啸讲。但他按要求找了规划局。规划局又拒绝签署意见广告设置地点本来就不在他们管控的范围内。最终，两家单位讲出了实情：他们的广告管理权已经委托给了城管局。“再找城管局，城管局只讲广告正在规划，一直拖着不批。童海啸讲。海王星公司陷入了窘境。童海啸请教了律师。这位律师称，“请规划局签署意见?是政府部门擅自增设的行政许可门槛?，你不必理睬，能够动工建设。最先开工的是“同三线高速奉化段两侧的座广告牌。海王星公司的施工人员刚进驻工地，城管就出现了。“他们讲我们在规划区内未批先建，是违法行为

25、。童海啸讲。年月，经奉化市政协领导协调，城管局要求交钱了事。海王星公司最后同意向城管局缴纳座广告牌的费用，每座每年元。其名目为“广告设施设置权出让金。接下来，海王星公司开场建设另一座广告牌。施工不久，海王星公司就遭到了城管局的警告。但这次，他们拒绝停工。年月日，城管人员忽然赶到现场。当时的多位目睹者称：大约有四五十名城管队员，十几辆车。他们把广告牌拆掉了，施工的设备材料也被没收了。奉化市城管局拍摄的现场录像证明了这些内容。录像显示：拆除经过中，海王星公司员工和城管人员发生了剧烈的争吵。项目经理袁康建被七八个城管人员推搡着一路磕磕碰碰，中途，他弯腰捡起一根铁棍，刚站直身体，就被数人控制。天后，他

26、被警方处以治安拘留天。城管局：没有行政主体资格明星企业海王星公司“抗法的新闻，很快上了当地电视台和报纸。袁康建则成了电视名人，在镜头中垂头沮丧地“悔过。“我们只能选择行政诉讼。童海啸讲。第一个被告的是奉化市城管局，但法院的裁定却让大家吃了一惊奉化市城管局是非政府序列编制的事业单位，没有行政主体资格，不能成为行政诉讼主体。成立于年的奉化市城管局，目前在编人员人。成立初期的城管局，“只要人、没有权、没有钱。为了保证正常运转，它很快被奉化市政府授予了“委托执法的权利。年月和月，奉化工商分局和规划局先后将涉及工商和规划行政管理方面的部分行政执法工作，全权委托给城管局。本报记者拿到的委托书显示，委托的范

27、围，是规划施行区平方公里范围内。委托书还十分规定，“罚没款须进受托方城管局的专项账户。但城管的罚款没能持续多久。年月日行政许可法施行后，奉化市物价局取消了城管局有关收费的文件，城管局陷入运转窘境。于是，“空间资源费、“出让金、“人行道经营权等纷纷推出。作为奉化的解决措施，“户外广告设施设置权有偿使用很快被作为解决措施推荐给了当地政府。对此，奉化市家户外广告公司中的家，曾联名向当地政府人大、政协反映情况，童海啸也屡次以政协委员的身份分别向“两会提交提案。但奉政发号文件（奉化市户外广告设施设置权有偿使用管理试行办法）下面简称“号文件，仍然出台。童海啸讲：“不管你设置在公共场地上的广告，还是设置在私

28、有物业的广告，不管你在他受委托?的平方公里的规划区范围内，还是在几百平方公里外的农村土地上，不管你早已向广告场地业主交了多少租赁费，广告版面有无内容，都得向城管缴费。“即便是商家在本人店面上贴几个招牌字，也得按占道费?每年一缴。当地一家广告公司的负责人讲。而很多公司曾经在附近其他县、市设置同样的户外广告媒体，并不需向政府部门支付行政许可的任何费用。市场化运作？恶性循环？“我们一开场不明白市里为何这么做。多位广告公司业主讲，直到年月，大家才恍然大悟。这天，奉化城管局在（奉化日报）发布公告称：经请示后，（在甬金高速奉化段型高架广告规划设置方案）已在市府召开的第次常务会议上讨论通过。根据“号文件的详

29、细规定，根据“公平、自愿、有偿的原则，对该标段的户外广告设施设置权实行市场化运作。这份文件显示，除了只留作公益所用，其余只型高架广告均被设置了“广告设施设置权。一类的广告牌共只，每只每年元；二类只，每只每年万元；三类只，每只每年元；四类只，每只每年元。奉化市行政审批中心的一份广告审批程序表则表明：要做广告，需要城管局先“审批、广告企业向其交钱，才能凭城管局开出的“非税收据到工商分局领证。童海啸以为，海王星公司的只广告牌由于迟迟未能获批，只能先行动工，最后被迫向城管局缴纳的那笔元费用，也是例证。此前，奉化市曾是宁波乃至浙江省广告业最发达的城市之一。但如今，有些公司已开场撤离奉化，剩下的则无一例外

30、向城管局缴纳了“设置权出让金。但“设置权出让金，并不包括土地租赁费，更无法理解的是，“收多少钱、多长时间能批下来，都没个准，全由城管局讲了算。“以前只交元就够了。如今凭空多了元。一名广告公司的经理讲，他的公司在向城管局缴纳了费用后，才拿到了工商局的户外广告登记证。仍在继续的诉讼对于先要向城管缴纳费用、签订合同的做法，奉化相关单位拒绝成认那是行政许可，只成认这是“自愿、平等的民事行为。但在年月日，宁波市中级人民法院终审讯决：确认奉化市城管局以规划局名义作出的行政处罚决定书违法。此后，奉化市公安局纠正了错误。当年月日公安局公告称：他们已与被错误行政拘留的袁康建达成谅解并给予经济赔偿，“我们对给袁康

31、建本人、家属以及海王星公司所造成的不良影响，表示深深的歉意。随后，奉化市政府还专门邀请了宁波中院行政庭的法官到奉化讲课，向全体政府部门领导提出“推进政府法治建设、“健全行政执法责任制，严格错案追查等要求。童海啸讲，打赢官司，看到政府的一系列开通举动，他松了口气。“当时想，恢复被强拆的广告牌应该顺理成章，可没想到还是落了空。年月日，海王星公司向奉化市工商分局提交了要求恢复因城管局强拆被耽误的广告设置催办资料。奉化市工商分局当日受理，但在一周后发回了（退回申请通知书）。“提出的申请不符合奉政发【】号文件（关于印发甬金高速公路奉化段沿线型高架广告设置规划的通知）的规定。“号文件就是在我们提交催办资料的第三天推出的。童海啸讲。海王星公司随后向宁波市工商局申请行政复议，但被维持。为表示抗议，海王星公司开场了大规模的行政诉讼此前宁波中院终审确定城管局没有行政诉讼资格，让海王星告委托的行政机关奉化市政府。年月，他们将奉化市政府告上法院，要求确认城管局收取“设施权出让金的行为违法；年月，再以行政不作为为由，将奉化工商分局告上了法院；年月，将规划局告上法院，要求行政赔偿多万元。但年月日，宁波市中院一审仍裁定不受理海王星公司对奉化市政府的诉讼。童海啸讲，他已向浙江省高级人民法院提起上诉。