环境公益诉讼的理论解读与制度创新.docx

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1、环境公益诉讼的理论解读与制度创新【摘要】环境公益诉讼是当环境作为一种公共利益遭受损害或有被损害的危险时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼包括民事、行政、刑事三种类型，环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，它不要求原告与本案有直接利害关系。环境公益诉讼制度的内涵包括环境公益诉讼的制度化、原告资格的适当放宽、环境公益诉讼的受理范围、举证责任的分配、诉讼费用的分担、建立原告奖励制度、发展环保团体和防止诉讼滥用。【关键词】环境；公益诉讼；理论基础；制度创新一、环境公益诉讼及其理论基础公益诉讼出现于20世纪60年代，它通常被理解为以个人、组织或者国家机构为原告，以

2、损害国家、社会或者不特定多数人利益公益的行为为对象，以预防、制止损害公益行为并追查公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。那么当环境作为一种公共利益公益遭受损害或有被损害的危险时，例如污染环境或者毁坏生态等，针对这类行为所提起的诉讼就是环境公益诉讼。环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权利机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受损害或有损害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。1这种诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。如被诉的对

3、象是对环境公益造成损害或有损害之虞的行政机关或其它公共权利机构，即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼；如被诉对象是公司、企业、其它组织或个人，即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。美国、英同、日本等一些国家已在立法上确认了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼的出现并非偶尔，它是社会发展和政治法律思想革新的产物，有其深厚的法理基础。随着经济社会的发展，人们之间的社会关系日益复杂，每个人的利益与整个社会的公共利益联络愈加严密，随着权利的社会化，公益和私益互相浸透，公益诉讼典型的以私护公的性质便符合这种趋势。由于环境损害的原因行为往往具有社会有用性、价值正当性、合法性和不可避免性，这使得相关的实体法

4、与程序法也难免打伤浓郁的社会性色彩。因而，论及环境侵权救济的法理学基础，须从社会法理着眼，而不是传统的个人主义法理。2从社会法理的视角看，由于环境法较多涉及社会公益，环境法是一种社会法。环境公益诉讼以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。3传统的诉权理论以实体法上的权利为诉讼前提，只要当实体法上的权利遭到损害或威胁时，才能有效行使诉权。随着诉权理论的新发展，诉权的内涵和外延得到拓展，诉权发展成为基于诉讼程序法而产生的独立权利。其基本理论根据是诉的利益，即假如起诉人提起诉讼能够产生其主张的利益联络，则以为其享有诉权据此，我们能够得出，即便被诉行为并未侵犯其权利，但为了维护与己相关的公益则可提起诉讼

5、，环境公益诉讼中的诉权正是基于与己有关的环境公益。4因而，在环境公益诉讼中，只要与原告相关的利益遭到损害，原告就能够行使其诉权，以得到相应的司法救济。环境权作为一项新兴权利的提出，也为环境公益诉讼提供了诉权基础。环境权是指环境法律关系的主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。环境权是一种对世权、基本人权，它涵盖了个人、单位、国家及全人类所享有的环境权利。环境权一旦被剥夺和丧失，环境法律关系主体就不能继续生存和健康发展。环境权既然作为一项权利被公众所享有，即便根据传统的诉权理论，环境公益诉讼可以以从环境权的角度找到行使诉权的根据。二、建立我国环境公益诉讼制度的必要性我国行政及民事诉讼制度对

6、原告起诉资格有较为严格的限制。现行（民事诉讼法）第108条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。起诉资格必须与本案有直接利害关系，也就是讲，提起的环境民事诉讼必须是那些人身或财产权益直接遭到别人民事不法行为损害的人。这显然对环境民事损害的受害人特别不利。由于他们所遭受的环境损害大多是间接的和无形的。现行（行政诉讼法）第2条规定：公民、法人或者其他组织以为行政机关和行政机关1二作人员的详细行政行为侵犯其合法权益，有权按照本法向人民法院提起诉讼。从规定本身来看，其起诉资格要件比起提起民事诉讼的资格相对要宽松些，只要原告以为详细行政行为侵犯了其合法权益，即具备了起诉资格的要件。然而

7、，根据行政法的理论，作为（行政诉讼法）第二章规定的受案范围的原告，应当是该列举受案范围内的行政管理相对人。也就是讲，有资格提起行政诉讼的人，应当是行政管理相对人，即详细行政法律关系中的非行政机关的当事人。在这种情形下，假如在一个环境管理活动中，该详细行政行为并不对环境管理相对人的权益造成危害，却对其他的公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损害。那么，根据上述行政法律理论或规定，这些遭到损害的居民、法人或者其他组织由于不是行政管理的相对人，因此就不具备起诉的资格。近几年来，公民关于环境问题的行政公益诉讼逐步增加，但均被法院以不具备诉讼主体资格为由而驳回，这方面有很多典型案例。由此可见，在我国，

8、无论是民事诉讼法，还是行政诉讼法，对于环境诉讼的起诉资格得规定过于严格，公民或团体提起环境公益诉讼的门槛被设置得过高。而代表环境公共利益的环保机关并不注重通过诉讼手段保护环境公益，因此环境公益诉讼制度并未真正建立。从我国环境问题的严重性、现行制度对环境权保护之缺乏、公众介入及预防原则的客观要求等多维度考察，建立环境公益诉讼制度已经成为保护公民环境权和环境公共利益的现实要求。51行政权利保护环境公益之缺乏与环境问题的日益严重。我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义和法律形式，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会环境保护进行预测和决策

9、。在这种体制下，政府环境管理行政部门及其工作人员往往由于出于某种私利、诱惑、偏见、地方保护主义或屈服于某种压力，不愿或不能施行保护环境权的行政行为。这时公民假如没有环境诉讼权，侵犯环境权的违法行为就很可能畅通无阻。如今诸多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修建会造成河流两岸的大规律的生态毁坏，核电站的建设会造成不可意料的环境影响。由于这类环境方面的影响由全社会来承当而并不直接对任何单个公民的利益，根据传统的行政诉讼理论，便没有人有资格对这类影响环境行为提起诉讼。这样对这些最具危险性的政府来讲但根本没有监督的途径。这种单凭行政管理而排挤公民介

10、入的单轨运行机制使我国的环境问题呈愈演愈烈之态势。我国目前的环境污染与生态毁坏已到了非常严峻的地步。由于不合理的开发利用资源或进行大型工程建设，使自然环境和资源遭到毁坏，引起一系列生态环境与自然资源的毁坏；大量的环境污染使环境质量下降，以致危害人体健康，损害生物资源，影响工农业生产。如此严重的环境危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受严重损害，而且已成为制约中国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。2公众介入原则与预防为主原则的客观要求。环境污染和毁坏造成的损害具有广泛性和社会性，单靠政府的气力缺乏以保护环境，必须借用民主观念和公众介入环境行政和环境司法经过来实现。1992年联合国环境与发展大

11、会上通过的（里约宣言）明确提出：环境问题最好是在全体有关市民的介入下，在有关级别上加以处理应当让人人都能有效地使用司法和行政程序。我国宪法第二条第三款的规定人民按照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务也确立了公众介入这一原则。环境公众介入包括环境立法介入、行政介入、司法介入。环境公益诉讼则是公众参加环境管理、介入公害解决经过的一种重要制度，而不仅仅是一种单纯的诉讼手段。公众运用司法手段解决环境公害，必将加强其保护环境的意识和维护本身环境权的信念，这一加强同时也为环境公益诉讼的建立创造了良好的民众基础。因而，建立能够吸收公众介入环境管理运作的环境公益诉讼机制

12、已成为现实的迫切需要。环境公益诉讼是我国环境法另一重要原则预防为主原则的重要保障手段。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判定有社会公益损害的潜在可能，亦可提起诉讼由违法行为人承当相应的法律责任。这样能够有效地保护国家利益和社会秩序不受违法损害行为的损害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，由于环境一旦遭受毁坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境损害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，进而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。3国外环境公益诉讼制度之考察。当代国家的环境公益诉讼

13、制度以英美等国家最为发达，尤其是美同。美国对行政诉讼的原告资格规定得特别广泛。它将原告资格限定为所拥有的权益是法律保护的以及政府行政行为对或将对原告造成事实上的损害。而且这种损害不仅仅局限于经济或物质上的损害，还包括美学、自然保护和娱乐等价值的丧失或减损；不仅如此，只要存在损害就能够，损害程度无关紧要。美国（清洁空气法）还首创了著名的公民诉讼条款，规定任何人都能够本人的名义依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，这里的公民诉讼兼备民事诉讼和行政诉讼的特点。公民诉讼权在美国被视为一项禁止权即禁止非法排污权或强迫措施，公民被视为私人检察官，与政府的执法职能相对应而存在，在施行环境

14、法规中发挥着重要作用。英国的环境公益诉讼制度也比拟发达。与美国直接将原告资格赋予公民个人不同的是，在英国，只要检察官才能作为公益诉讼的代表提起诉讼，他能够依法律赋予的职权或依当事人的申请而提起环境的行政公益诉讼。当事人假如要以本人的名义提起，需要征得其同意。而法国的越权之诉规定只要起诉人本人的精神或物质直接遭到详细行政行为的损害，就能够提起越权之诉。与环境行政公益诉讼一样，公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格在各国也普通呈现放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现，这种状况被学者以为是民事诉讼今后最主要的发展方向。传统的本人直接受损害的诉讼资格限制，已无法知足涉及扩散利益、集团利益的环境损害民事诉讼的需要，公民针对环境公益损害而起诉的原告资格日益得到成认。美国联邦环境法规和部分法规中的公民诉讼条款确认了公民以个人身份对构成公益妨害的污染行为，提起环境公益诉讼的资格。而英国在认识到传统法律缺乏以阻止环境损害之后，也修改了相关的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官均可提起诉讼。英国的（污染控制法）就有对于公害，任何人均可起诉，的规定。