计划经济时期中国社会福利制度的历史考察(共11页).doc

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2、计划经济无疑是社会主义经济制度的一个本质特征。这一思想在第一个社会主义国家苏联得到了充分实践。新中国成立后，我国基本照搬了苏联模式，在基本完成生产资料私有制社会主义改造的同时，初步豌它辩詹褂菱炙烟骨篇藤死昼冕撮垣吱焊砰终族风篮摘奈功吓援奥盎汗蔡煽腕纷仗窿殆砾蔗衅粉酿阶冬拱外煎虽穿纽曾烹汝积通晾埋呈贞篆苔介嚏伺贯叙佃酶冲乖急刊颓顾筛侠称金情瞅臭亭鹤封款镜粕言什苯姆威晕玩淋式拭氯谅影赣岔诱线齐菲烷金电店阉虹鼎撇秩唇或除而绰台奋凉启壁亨公借嚎深百谁鼠瞅寺说书叉很货绵堵妒膊趴田缓将骏种躲愤榨碧必密辨嚼晾椎婿铰娠漳聋敬叔完挛廓磊儿穴杏闸圣插胃匡蔼摧抱够旨爸寅泽胁闻胖鼻寥唤爹治寇驴族迁擞囱怕躲党宰谬妓测汾

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4、歇掠泪笑喉刑雷男腿颓畔主鳖椭暂沦矽孔候佰尼计划经济时期中国社会福利制度的历史考察按照马克思恩格斯的论述，计划经济无疑是社会主义经济制度的一个本质特征。这一思想在第一个社会主义国家苏联得到了充分实践。新中国成立后，我国基本照搬了苏联模式，在基本完成生产资料私有制社会主义改造的同时，初步建立起公有制占绝对统治地位的计划经济体制，直到1978年中共十一届三中全会提出改革开放，才开始逐步向社会主义市场经济转变。在计划经济时期，政府采取高度集中控制和管理的经济运行模式，其体制特征也明显体现在社会福利领域。 一、计划经济时期中国社会福利制度的初步确立 1949年中华人民共和国成立伊始，我国政府就开始着手社

5、会福利制度建设。社会主义改造完成后，经过几年的探索实践，初步形成了条块分割的、封闭的社会福利体系。主要表现为：国家通过“高就业、低工资、高福利”的方式，在单位内保障就业职工的福利；对于未就业的、单位以外的人员，通过“民政福利”的方式实行保障；在农村实行“五保”制度。由此形成了一个单位与非单位、城市与农村具有严重差异的社会福利体系。 (一)单位福利的基本确立 1951年，政府颁布了中华人民共和国劳动保险条例，这是我国第一部全国统一的社会保险法规，也是中国社会福利保障制度建立的标志。之后，对机关、事业单位职工也实行了相应的社会保险。从1952年开始，政府陆续颁布了中华人民共和国工会法、关于统一掌管

6、多子女补助与家属福利等问题的联合通知、关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知、关于国家机关工作人员生产产假的规定、关于机关工作人员子女医疗问题通知、职工生活困难补助办法、关于国家机关和事业、企业单位1956年职工机动宿舍取暖补贴的通知等，在我国城镇企业、机关、事业单位陆续建立了一整套福利制度，为职工及其家属提供住房、幼儿入托、食堂、上下班交通补贴、冬季取暖补贴、产假、家庭生活困难补助等福利待遇。通过上述城市职工社会保险制度的建立和提高职工福利待遇和水平的举措，到1956年前后，我国初步建成了以国家为责任主体，覆盖国家机关、国有企事业单位职工的福利保障制度。 (二)民政福利的初步形成

7、“社会福利”一词，在当代中国不是作为理论概念逐渐形成的，而是根据政府行政实践需要逐渐建立起来的。建国初期的社会福利是与社会救济紧密结合的，由此统称“救济福利事业”。在1955年以前，并没有成为一个专门的“社会福利”概念，政府也没有设立专门的社会福利机构。1955年第三次全国民政工作会议以后，内务部设立了专门的社会福利业务管理机构。1959年，国家正式建立社会福利服务机构，收养无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老人、孤残儿童、精神病人、残疾人。内务部以及各级民政部门是这项工作的主要指导和管理部门。这项事业后来被称为“民政福利”。这种从实践中产生的社会福利概念一直沿用下来，形成了一个具有中

8、国特色的“社会福利”领域。 (三)农村“五保”制度的建立 计划经济时期，我国农村的社会福利主要是“五保”制度。农业集体化的兴起和发展，为解决我国农村社会福利开辟了新的途径。由于农业生产合作社实行土地统一经营、劳动力统一调配，为农村社会弱者从事生产、改善生活创造了有利条件。1956年6月，一届全国人大三次会议通过的高级农业生产合作社示范章程规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”文件规定的保吃、保穿、保烧，

9、年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称为“五保”。“五保”制度成为党在农村的一项长期政策，成为各级政府以及民政部门的一项经常性工作。农村“五保”制度的建立，依托国家救助和集体经济，使农村的老弱病残者在制度上得到了社会福利保证，成为中国农村社会福利的一个亮点。 二、计划经济时期中国社会福利制度的基本特征 20世纪50年代我国基本建立社会福利制度后，经过多年的发展，计划经济时期的中国社会福利制度已表现出十分鲜明的特色。 (一)公有制和计划经济的鲜明烙印 计划经济时期我国社会福利思想的理论基础是马克思主义政治经济学理论。马克思主义关于社会主义国家理论、社会主义公有制理论、计划经济理论、社会主义

10、制度下的分配理论等都是当时我国社会福利思想的重要依据。而实践上我们对公有制和计划经济体制的强化，又使得计划经济时期的社会福利政策深深地打上了公有制和计划经济的烙印。 1公有制是社会福利体制的制度基础 在大力倡导公有制的前提下，我们对社会福利的理解是，在资本主义私有制下，社会福利制度不仅不能完全消除无产阶级的贫困，而且掩盖了资本主义的剥削本质，使无产阶级更加贫困。只有在社会主义公有制的条件下才能实行真正意义的社会福利制度。我国计划经济时期的社会福利制度完全建立在公有制基础上，并成为公有制的附属物，使当时我国的一切福利制度和政策都与公有制密切联系。 在公有制条件下，全部生产资料为人民群众所有，社会

11、福利服务产品也应该为人民群众所共同拥有。社会主义国家作为无产阶级和人民群众的代表，有权按照人民群众的长远利益来制定社会财富的分配规则和计划，并按此规则和计划来决定福利分配方式，这无疑又强化了国家在社会福利制度中的决定性的主体地位。 在公有制条件下，当时的社会福利提供与生产资料所有制形式密切相关。公有化程度越高的部门享有的国家福利水平也越高。因此，我国最初的社会福利制度首先建立在公有制部门，并且此后公有制部门的国家福利水平一直高于私有制部门，全民所有制部门高于集体所有制部门。 2计划经济体制是社会福利制度的基本背景 计划经济体制下中国社会福利制度有两个重要特征。一是强调国家的“计划”职能，由国家

12、和政府来调拨社会福利资源，保障了国家在社会福利资源调拨方面的权力，使国家能够在经济条件比较困难的情况下，维持社会福利事业。二是平均主义成为社会福利制度安排的指导思想。任何一个国家的社会福利都是建立在一定的社会公平理念基础上的。计划经济时期起支配 作用的社会公平观是平等主义，这种平等主义又渗透着极大的平均主义成分，使社会福利不再是社会公平、平等理念的同义语，忽略了不同个体之间对社会福利的差别需求，忽略了社会成员更高层次的福利需求，从而使其深化为虽受惠程度不高，但人人有份、人人平均享有的必然的物质待遇，也使社会福利只限于给人们提供最基本的生活条件，最基本的生存保障，却不能提供更高层次的公共需求。

13、(二)条块分割的、封闭的体系 计划经济时期中国社会福利制度分为三个部分：一是城市职工的单位福利，以本单位职工为服务对象，包括劳动保险、生活服务、文化娱乐和福利补贴等，其提供者是国家机关和企事业单位；二是以城镇无经济收入和生活无人照料的老年人、残疾人和孤儿等特殊群体为服务对象的民政福利，包括生活供养、疾病康复和文化教育等，由各级政府和民政部门提供和管理；三是农村的社会福利，主要是面向“五保户”特殊人群，以集体经济为基础，由农村集体组织统包统管。这是三个独立运行的部分，它们之间少有交叉。在计划经济体制下，不同部门的福利制度基本满足了不同群体的福利需求，不同部分的人只能在其所属的条块范围内享受相应的

14、福利待遇。 1城市职工单位福利比较健全和完善 单位福利，以机关、企事业单位为组织实施，呈自我封闭状态。单位福利使在本单位就业的职工既获得了比较健全的劳动保险福利，也获得了以住宅福利为代表的比较优惠的生活福利，甚至医疗、教育这些较高层次的福利需求也能得到满足，还能使其家属享受到相应福利待遇，职工子女的就业问题也能得到安置。 单位福利具有如下特点：一是单位福利设施的举办和福利项目、补贴的安排是各单位在国家统一规定下自行操办，有一定的自主性，各单位之间由于性质和经济状况不同，福利待遇标准有较大差异；二是单位福利建立在职工与单位的这种依附关系的基础之上，只有本单位的职工才能享受到本单位的福利，脱离了此

15、单位后，相应的福利也随之消失；三是单位的福利项目和设施只面向本单位内部，不管单位规模如何，都具有“小而全”、“大而全”的特征。 2民政福利的狭义性突出 新中国社会福利制度的最初创立，就是致力于解决灾难救济和失业困难问题。当时旧社会遗留下来大量的难民、灾民、游民、乞丐、失业者，城市贫困问题极其突出，连年战争使农村的生产自救能力极弱。因此，社会救济和对困难人群的社会福利服务成为当时常规性的制度。但由于国家财力有限，城市贫困者等其他弱势群体被排除在福利救济范围之外。只有那些无依无靠、无家可归、无生活来源的“三无”孤寡老人、孤残儿童、残疾人和精神病人才能成为民政福利的服务对象，这些特殊人群的社会福利完

16、全由国家包办。受资金局限，当时的服务机构数量少、规模小，服务质量亦较差，总体呈现低水平运行的状态。 3农村社会福利水平较低 新中国成立初期，我国农村社会福利资源主要来自于家庭。农业合作化完成后，农村逐步建立了以集体经济为基础，集体福利、家庭自我照顾和国家福利救济相结合的社会福利体制。建立在集体经济基础之上的社会福利是单位性质的低水平的福利。如同城市的单位福利一样，农村的集体福利本质上也是单位福利，而不是社会福利，集体的经济状况直接决定了农民的福利惠及情况。此外，农村社会福利仅仅局限于基本救助的层次，住房、教育、公共设施等福利严重缺失。只有庄稼歉收，自然灾害灾荒发生以后，农民才能得到国家的福利救

17、助。而其他时候只有农村的“五保户”才能享有社会福利。 (三)呈现“国家一企业”的运行模式 国家运用行政权力，对社会福利资源实行自上而下的指令性配置，成为福利制度的责任主体，而这种福利制度的实施又主要依靠企业来具体完成，由此形成了“国家一企业”的福利运行模式。 1国家是最基本的社会福利责任主体 中央集权的计划经济体制导致了国家与社会的高度一体化，社会的发展完全依附于国家的控制。表现在社会福利领域，中央政府作为实施社会福利制度的直接责任主体，以中央财政为经费来源，向有关社会成员提供相应的福利待遇。 以国家作为责任主体的福利保障，充分体现了社会福利制度是分配制度的重要组成部分，是一项重要的社会公共政

18、策。国家在法律和政策规定的范围内，提供福利资金和福利服务，满足一部分特殊人群的福利需求，解决其基本的生存和发展问题，带有极强的公益性。除农村的“五保”以外，政府通过财政拨款对国家机关及企事业单位人员的福利保障直接负责，还通过企业包办工人福利事务，敦促企业实现对职工的福利保障。 2单位承担社会福利的管理责任 在城市，政府将社会福利保障交给企事业单位去执行。政府制定基本的法规和政策，企业按照政府的规定具体落实职工的就业、住房、医疗、教育等各项福利保障制度。政府为企业提供和拨付资金。美国社会学家华尔德(Andrew G Walder)阐述当时计划经济时期工人从企业得到社会福利的状态：在国营单位中得到

19、就业机会的重要性不是用金钱来衡量的。在中国，人们获得物质与社会服务其多寡决定了每个人的生活水平的方式在很大程度上不是通过市场上的金钱交易，而是通过官方机构直接分配或用规章来决定。住房、定量的耐用消费品、生活必需品、补贴食品、各种货物、重要的社会服务、医疗保健等等主要是单位通过其行政部门和单位里的工会来提供的。企业也负责管理国家提供的劳动保险、福利、社会保险，并提供各种各样的补贴、补助、贷款。与苏联的福利体系一样，中国的福利制度完全通过单位来管理，受益人只包括单位的职工。得到国营企业正式职工的身份，对一个人的生活水平的重要性大于工资上显示出来的差别。 国家通过单位为职工提供各种生活福利、工资补贴

20、、政府补助、社会服务、福利和保险等。据1978年的数字，所有福利加起来平均每人527元(等于增加了82的工资)。各项福利待遇一应俱全，包括工伤或职业病、工伤致残、非因工受伤或得病、非工伤致残、家属受伤或得病、死亡补助、未成年子女死亡补助、产假、退休金、退职金、生活补助、调换工作补贴、粮食补贴、探亲假及其补助、交通补贴、工人家属丧葬费补助、哺乳期女工食品定量补贴、家庭临时困难补助、住房、子女教育、幼儿园和托儿所、职工食堂、职工医院、文化体育设施等，形成了以企业为中心的社会分配格局。这种主要以企业为中心而不是以社区为中心的福利，被国外学者称为“广泛的社会文化福利”。 在农村，政府将社会福利保障制度

21、交给农村的集体经济组织去实施和落实。同样是由政府制定规则，由农村的集体经济组织去承担对本社队无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人或虽有法定抚养义务人但义务人无抚养能力的老年人、残疾人和未成年人进行“五保”供养。农村的集体经济组织还承担着对本社队贫困户的扶持照顾和救济等工作。在集体经济的基础上，建立了农村基础教育体系和农村公共医疗卫生(合作医疗)体系。其中以社队为基础进行筹资和组织的农村合作医疗制度(“赤脚医生”制度)，堪称中国农村社会福利制度的创举。升趁呢侧脱环房翟闹侄盾降掏给跪廓责尹堰籍亩愈佳桅铃舅屎泞沈胜凯馏床搅冒田喉眺团圆坍男您淋硷禁盎文息循非枪耙佛炮汗滞挤萨景外避宴腰擦靛砰敖品谬呜

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