人民调解与民事诉讼程序的衔接问题的理论探讨.docx

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1、人民调解与民事诉讼程序的衔接问题的理论探讨 摘要代替性纠纷解决方式,即英文Alternative Dispute Resolution(缩写为ADR)已成为世界各国司法界共同认可的一个新概念,且随着其在现代社会中被广泛大量地应用,其功能和地位也日益提高,并已逐步被纳入法制轨道,形成了与民事诉讼机制相互连接的多元化纠纷解决机制,而我国的人民调解即是典型的ADR。面对当前我国社会各种冲突突出、多发、困难,利益格局重新调整、利益主体多元化的新背景,深化探讨有关人民调解与诉讼调解的连接机制,寻求畅通人民调解与民事诉讼程序连接的法理依据和现实渠道,具有极为重要的理论和实践意义。 关键词人民调解 民事诉讼

2、 诉讼调解 代替性纠纷解决方式,即英文Alternative Dispute Resolution(缩写为ADR)的意译。这一概念既可以依据字面意义译为“代替性(或替代性、选择性)纠纷解决方式”,亦可依据其实质意义译为“审判外(诉讼外)纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”、“法院外纠纷解决方式”等。ADR概念源于美国,原来是本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称,现在已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的称谓。 对于大多数中国人、甚至法学界来说,“代替性纠纷解决方式”或ADR都还是一个较为生疏的概念;但假如提及调解,则几乎人尽皆知。这种在中国源

3、远流长的制度,进入近现代社会以来,在民间和法院的纠纷解决中仍旧富有强大的生命力,至今仍发挥着其特有的、不行替代的作用。2002年9月,最高人民法院通过了关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定(以下简称若干规定),通过司法说明的形式把人民调解协议作为“合同”看待,给予法律效力,为这一传统制度注入簇新血液,使人民调解在新的历史时期获得了新生。2004年9月,最高人民法院又公布了关于人民法院民事调解工作若干问题的规定(以下简称新规定),为法院正确调解民事案件供应新的指引,学者们认为,这是ADR概念中“法院附设ADR”在我国的新发展。 面对当前我国社会各种冲突突出、多发、困难,利益格局重新调整、

4、利益主体多元化的新背景,如何更好地开展人民调解工作,真正发挥调解平纷止息的效用?这就关系到人民调解与法院民事诉讼程序的连接问题,关系到诉讼调解与人民调解的良性互动的问题。本文试就此做初步探讨,不当之处尚请各位同仁指责指正。 一、人民调解协议的效力 1.人民调解制度的发展 人民调解是我国的一项社会主义法律制度,西方学者习惯于将我国20世纪80年头以前的调解称为“时代的调解”,认为其体现着纠纷解决的政治化功能,全面担当着社会调整的重要职能,并且几乎不存在与之相比照的法律体系。而将80年头后的调解,称为“邓小平常代的调解”,其特点是法制与调解并存与共同发展。目前,传统的家长权威性的调解在绝大多数乡村

5、已不复存在,党政领导等领袖人物的影响力在多数地区也日趋没落,而过多地注意“依法调解”更使民间调解的作用难以发挥;更重要的是,由于人民调解委员会主持下达成的人民调解协议书没有法律约束力,其能否顺当履行完全取决于当事人双方的自律,一旦一方反悔,调解协议书即沦变为一纸空文,如此既造成了社会调解资源的巨大奢侈,致使守约方迫于无奈诉诸法院,从而又极大地加重法院的诉讼压力;另一方面,这对另一当事人也是极不公允的,因为这种制度设计对违约方不仅没有制裁,反而加以激励,违约方可随时放弃协议诉至法院,甚至最终能得到诉讼支持。长此以往,人民群众渐渐丢失对人民调解的信念,人民调解的市场在渐渐缩小,其作用难以真正发挥。

6、法制的发展和人民的选择呼喊国家从立法上敬重当事人的意思自治原则,在此背景下,最高人民法院出台若干规定,给予人民调解协议书以法律效力,从而也为人民调解与民事诉讼程序相连接打下重要的基础。 2.人民调解协议的制定 最高人民法院以司法说明的形式明确了人民调解协议的性质和效力,司法部制定了人民调解工作若干规定,对人民调解委员会的工作范围、组织形式等做出了详细的规定,之后,最高人民法院和司法部联合制定了关于进一步加强新时期人民调解工作的看法,这一系列规定都表明白人民调解已进入一种现代化的转型,人民调解委员会被给予新的历史使命。目前,在人民调解工作中,指引基层人民调解委员会根据规定程序,主持制定敬重事实、

7、内容合法、形式有效的人民调解协议已显得尤为重要。协议制定中应当把握以下二点: 一是调解要坚持当事人自愿原则。人民调解协议确定的是当事人之间的民事权利义务关系,属私法范畴,而私法是以当事人同等和自治为基本理念的。人民调解委员会在主持调解时,肯定要充分敬重双方当事人的自主选择,坚持当事人自愿和意思表示真实原则,绝不能外加行政强制,或将同意调解作为处理其他工作的砝码而逼迫当事人妥协。 二是调解不能拘泥于严格依法。纠纷必定是在利益冲突下发生的,为避开当事人动辄诉讼,调解主持者要在不与现行法律、政策相悖的基础上引导当事人在调解中做出适当让步,促成纠纷的解决。正如一位专家所言:“依法调解的方案可能不是最合

8、理的”,但人民调解终归区分于诉讼裁决,其既要查清事实,又可在解决方法上敏捷处理,这是ADR的特殊之处。调解人在公正立场上要擅长帮助当事人详细问题详细分析,而不要过分追从“法律准绳”。 二、人民调解与诉讼调解的关系 1.定义及作用 人民调解通常称为民间调解或诉讼外调解,是人民调解委员会主持下,依据法律、政策和社会主义道德,对民间纠纷进行规劝疏导,促使当事人互谅互让、解决纠纷的群众自治活动。这是我国长期以来诉讼外解决民间纠纷的主要方式,它在消退社会担心定因素,维护全民安定团结以及削减纠纷进入诉讼程序,缓解法院审判工作的压力等方面都发挥着重要的作用,堪称化解冲突、稳定社会的第一道防线,被西方一些学者

9、称之为“东方阅历”、“东方一枝花”。 诉讼调解即法院调解,是引发诉讼之后,在人民法院审判组织的主持下,双方当事人自愿同等协商,达成协议,经人民法院认可后,终结司法程序的活动,是审判功能对民间调解功能的汲取。多年来,人民法院用调解的方法化解大量的人民内部冲突,这是我国人民司法工作的优良传统,也是司法实践的胜利阅历。 2.两者的联系与区分 我国现行的调解制度,包括了人民调解、诉讼调解、行政调解和仲裁调解,相对于诉讼判决而言,人民调解和诉讼调解的共同点在于:一是削减诉讼程序的对抗性;二是最大限度地提高纠纷解决的效率;三是有利于当事人充分行使处分权;四是调解协议建立在当事人合意基础上,更有利于协议的履

10、行。 人民调解和诉讼调解的区分主要在于:一是人民调解在程序上具有非正式性、敏捷性和简便性;二是人民调解不收费,相对于高额的诉讼成本可节约大量成本;三是人民调解的主持者多来源于基层,具有丰富的调解阅历,而诉讼调解的主持者是法官,具有较强的运用法律学问开展调解工作的技巧;四是人民调解协议非经公证机关或法院确认,没有强制执行力,而民事调解书则可由当事人干脆提交法院申请强制执行。 总体而言,可以说人民调解是调处民间纠纷的“第一道防线”,而诉讼调解则是“后道防线”,两者是“前线”与“后防”的关系。现代社会的纠纷解决机制应当是代替性纠纷解决方式与民事诉讼机制相连接的多元化纠纷解决机制。发挥人民调解的作用,

11、把大量的冲突化解在第一线,安定“前线”,才能稳固“后防”,而“后防”的稳固,又能更好地促进“前线”的安定。 三、人民调解与诉讼调解的连接 新规定的出台,为做好人民调解和诉讼调解的连接作了很好地指引。详细连接中应包括以下五方面的内容: 1.帮助调解制度 新规定第三条第一款规定:“依据民事诉讼法第八十七条的规定,人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有肯定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织,和具有特地学问、特定社会阅历、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人帮助调解工作。” 在我国,人民调解组织广泛存在于各村、居民委员会及较大的企事业单位和社会团体中,近年来,各地还主动建立乡镇、街道人

12、民调解委员会,提倡组建行业性、区域性的自律性人民调解组织,人民调解组织形式多样、不断完善,为人民法院在寻求帮助调解人时供应了选择空间;同时,这些调解组织中有部分成员经过特地的培训,具备肯定法律学问,具有独到的调解阅历,肯定程度上有助于将人民调解的传统优点汲取到诉讼中来,形成优势互补,便于帮助法院开展调解工作。 帮助调解制度在实践中要把握两点:一是帮助调解,顾名思义是以法官调解为主,在法官主导、指导下进行调解。法官和帮助调解人之间应有肯定的分工,分清主次,相互协作,人民调解工作者参加诉讼调解工作时,应尽力为协作案件审理及促成调解供应看法,帮助做好当事人的思想工作,切忌越俎代庖。二是人民调解组织参

13、加帮助调解活动时,要摆正与人民陪审员、法院协助工作人员之间的关系。人民调解员帮助调解,不同于陪审员参与法院审判工作,不行能成为合议庭成员,也不同于法院协助工作人员,是参加案件调解而不是做文书笔录等协助性工作。 2.托付调解制度 新规定第三条其次款规定,“经各方当事人同意,人民法院可以托付前款规定的单位或者个人对案件进行调解,达成调解协议后,人民法院应当依法予以确认。”这一规定在帮助调解基础上更进了一步,可称为托付调解或独立调解。主要内容与帮助调解制度相同。依据该规定,人民调解组织可应邀担当独立调解人的角色,而在参加法院的调解活动中,独立调解具有很大的自主权,可以自行确定调解工作方法,自主调解案

14、情,学术界称为“法院附设ADR”。 托付调解制度在实践中应留意:一是人民法院托付独立调解须经双方当事人同意,此处“同意”是指当事人同意将案件交由法院以外的第三方调解,新规定中并没有明确规定详细交由某一特定的调解人须由双方当事人详细指定,即可由人民法院依据实际自主指定。当然,为了避开当事人对法院的不信任,防止个别法官权力滥用,实践中应尽可能满意双方当事人的要求或征得他们的同意。二是调解协议达成之后,人民法院应依法予以确认,而不须要经由当事人的申请,因为独立调解并非独立于法院调解。三是人民调解委员会对人民法院托付其调解的民商事案件,在人民法院指定的期限内应刚好指派人民调解员组织当事人进行调解,并将

15、调解状况刚好反馈法院,不得无故推托。确因特别缘由不便接受托付的以及无法在法院指定的期限内完成调解工作的,应将有关状况刚好通报法院,由法院作出相应确定。 3.和解协调制度 新规定第四条其次款规定,当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的,人民法院可以委派审判协助人员或者邀请、托付有关单位和个人从事协调活动。”这一规定同样给予人民调解组织可应邀参加和解协调。但要留意,新规定中所指的和解工作必定发生于诉讼过程中,但并非由法院主持,其是独立于诉讼调解之外由当事人自行进行的和解,一般不须要第三方的参加。因此,当事人达成和解协议,和解协调人不须要在协议上签名,且未经申请,法院不予以依法确认并制作

16、调解书。 4.人民调解协议的司法确认制度 若干规定中已确认了人民调解协议具有民事合同的性质,并在第一条规定,“当事人应当根据约定履行自己的义乌,不得擅自变更或者解除调解协议。”其次条第一款规定,“当事人一方向人民法院起诉,恳求对方当事人履行调解协议的,人民法院应当受理。”可见,法院审理此类案件时首先要对调解协议的效力作司法确认,而这一过程,事实上相当于把当事人在调解协议中所达成的合意又重新通过一般民事诉讼程序予以确认,假如没有经过这道程序,人民调解协议依旧没有法律上的强制执行力,一方当事人违约,另一方当事人仍不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说既是一种新的奢侈,亦不利于树立人民调

17、解的威信,更势必增加法院的诉累。 我国民事诉讼法第九十条和其次一百零一一十六条已明确规定,人民法院制作的调解书和不须要制作调解书而记录在案的调解协议,一方拒绝履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。因此,如将人民调解协议与法院调解书连接起来,即由人民法院应当事人的申请,根据肯定的法律程序,依据人民调解协议书的内容制作调解书,使该调解书具有民事调解书同等法律效力,当事人可据此申请强制执行。如此连接,既可以解决调解协议书存在的现实瓶颈问题,也具有法理上的可行性。 新规定中第四条第一款规定,“当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的,人民法院可以依据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书。”第十三

18、条规定,“当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效,经人民法院审查确认后,即具有法律效力。当事人恳求制作调解书的,人民法院应当制作调解书交由当事人。一方不履行调解协议的,另一方可以持调解书向人民法院申请执行。”而和解协议与人民调解协议的主要区分公在于协议达成的期间与诉讼的关系问题,前者发生在诉讼过程中,后者发生在诉讼前,但两者在性质、基础效力上并没有本质的区分。因此,完全可以参照新规定的规定,把人民调解协议视为“和解协议”,而通过“诉的提起”引入法院调解活动中,真正畅通人民调解与民事诉讼程序的连接渠道。 司法确认的详细步骤如下: (1)诉的提起。一个民事诉讼法律关系的产生前提是一个“诉”的

19、提起,而人民调解当事人向人民法院申请确认调解协议的法律效力,符合“诉”的三要素:达成人民调解协议的当事人即为诉讼当事人,确认调解协议规定的当事人之间的权利义务关系为诉讼标的,从前达成的人民调解协议即为诉讼理由。因此,只须有一方当事人提起确认之诉,并由法院依法受理就可进入民事诉讼程序了。 (2)法院的审理。人民法院对人民调解协议的审理,在遵循民事诉讼的基本制度前提下,可干脆适用诉讼调解程序的详细规定,一般应当适用简易程序,并由法院干脆从人民调解委员会调取案件材料和有关证据,审理时建议以书面审理为主,必要时通知当事人或者证人到庭询问,核查事实。同时,若干规定第六十七条有关“在诉讼中,当事人为达成调

20、解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可,不得在其后的诉讼中作出对其不利的证据”的规定也应适用于人民调解协议,人民法院审查时,只要协议的双方具有完全民事行为实力,意思表示真实,内容不违反法律、行政法规的强制性规定或社会公共利益,且不具有法律规定的协议无效和可撤销事由的,应依法确认其法律效力,而不拘泥于事实方面当事人为达成调解协议所作的某些妥协。 (3)结案。一旦人民法院依法确认了人民调解协议的效力,即意味着结案,可参照新规定第十三条的规定记入笔录或者将协议附卷,或应当事人要求制作调解书。如人民法院经过审查,确认协议无效,则可依当事人的详细诉由通知当事人进入一般民事诉讼程序审理。 5

21、.降低诉讼成本 真正做好人民调解与诉讼调解的连接,不仅有利于使这一“东方阅历”接着发扬光大,重塑人民调解的公信力,充分体现中国ADR的社会价值,也有助于人民法院从大量可通过人民调解解决的纷争的诉累中解放出来,通过在诉讼调解中适用帮助调解制度、托付调解制度、和解协调制度,通过建立新的调解协议司法确认制度,简化程序,削减人力、物力和时间,把有效的法院资源投入更急等解决的案件中动。但是,要使上述制度真正发挥效用,还有一个关键因素经济和费用问题。假如现行诉讼收费标准和方法不加以改革,不降低诉讼成本,就不能使当事人从上述制度中获得经济上的好处,也不能使调解人、协调人获得相应的回报,以调动其主动性,最终上

22、述制度将难以发挥作用。因此,建议人民法院在实施帮助调解制度、托付调解制度、和解协调制度时,应赐予调解参加者肯定的补助和酬劳;在实施司法确认制度时,降低诉讼费的收费标准,激励当事人主动运用这种方式去解决纠纷。 参考文献: 1范愉.代替性纠纷解决方式(ADR)探讨兼论多元化纠纷解决机制.法大民商法律网. 2蒋惠岭.法院附设ADR对我国司法制度的新发展.人民法院报,2022年1月10日. 3陆思礼.与调解:共产主义中国的政治和纠纷解决.载强世功.调解、法制与现代性中国调解制度探讨.中国法制出版社,2001.117-203. 4傅华伶.后时代中国的人民调解制度.强世功.调解、法制与现代性:中国调解制度探讨.中国法制出版社,2001.310311. 第13页 共13页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页