地方政府债务债券化.docx

《地方政府债务债券化.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《地方政府债务债券化.docx（8页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、地方政府债务债券化 一、问题的提出：地方债务压力及其缓解 改革开放以来，随着市场导向经济体制改革的不断深化以及“安排放权、财政让利”这一创新体制(吕炜2002，p.102)的推行实施，各级地方政府获得了较大的对内改革、对外开放的经济自主权，促进了地方经济的持续、快速发展。与此同时，渐进式改革中所积累和新生的各类冲突与风险，也在20世纪90年头中后期日益显化，并呈加速态势。在诸多冲突和风险中，地方政府因推动经济发展、防范与解决金融风险、完善社会保障体系所形成的现实债务压力和潜在财政风险，及其与社会经济稳定之间的冲突，显得尤为突出。 地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。改革以来，各级地方政府始

2、终担当着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国企亏损的责任，加之浩大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，地方财政支出负担沉重。而财政增收相对滞后，财政收支缺口较大。同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推动经济发展，各级地方政府或干脆或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，财政压力因此渐渐加大。 地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方债务压力。11016年来，各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险，如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产，以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时，基本上实行了财政化的风险转移模

3、式。这一模式与波兰等经济转型国家在化解金融风险中的胜利举措(海尔，11019)不约而同，有利于有效转移金融风险，维持地方金融和经济的稳定，但其“转嫁”性质，却使地方政府在短期内面临集中的债务承接压力。 此外，近年来各地渐渐进入外债还本付息的高峰期，而外债偿还基金等打算又严峻不足，各地外债偿还压力较大。浩大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。全部这些因素形成的债务压力，如不能有效缓解，将影响地方经济、社会的稳定。 减缓地方债务压力的措施，除接着保持经济增长、扩大税基、开拓税源并厉行节支外，在中期内还需找寻替代性的稳定缓和机制。依托不断发展的金融市场，发行地方政府债券，将债务债券化，建立地方财

4、政债务资金的流转机制，不失为一种值得探讨和推行的举措之一。 二、现状的剖析：地方政府债务债券化的可行性 地方政府债券，又称地方债、市政债券，是发达市场经济国家普遍采纳的债务管理方式，它具有双重创新特性：既是财政管理与债务管理制度的创新，也是金融市场与金融工具的创新。地方政府通过制度创新，逐步完善债务管理方法和债务流转机制，形成宽口径的地方财政债务管理制度，有利于规范运作地方政府债务，深化财政管理制度改革。同时，中国金融市场内在的结构缺陷是资本市场相对发达，而货币市场不发达；资本市场中，股票市场发展迅猛，而债券市场相对滞后。在发达国家作为重要金融工具的地方债，在国内尚属空白。因此，地方债务的债券

5、化，是地方政府完善对地方经济管理与服务职能的必定要求，也是财税体制改革深化和金融市场发展的客观趋势。目前在中国进行地方债的发行与流通试点，既有必要也有可能。 首先，地方政府发债动机剧烈，债券的内在品质较高，这是地方债发行的有利条件。地方政府供应地方债的动因主要有二，一是缓解燃眉之急的债务压力。通过发行地方债实现行债务“掉期”，不失为一种现实明智的选择。发达国家的阅历表明，地方债偿还的长期性(最长可达2040年)和敏捷的提前赎回实力(FrankJ.Fabozzi等19101，p.351)，能充分缓解地方债务压力，有利于地方财政敏捷支配与调度财力安排。二是基于降低成本的考虑。较之其他债务压力缓解方

6、式，地方债务债券化的显性与隐性成本较低。以地方金融风险的财政化转移模式(即向中心银行借款)为例，中心银行再贷款年利率为3.24%(2002年2月21日调整后)，而同期进出口金融债券的发行利率仅为2.11%，中长期国债利率也不到3%。地方债因风险高于国债，其发行利率可能略高于国债，但仍低于再贷款利率。因此，地方债发行成本低于中心银行借款的资金成本。地方债较高的内在品质，主要源于趋于成熟的税收担保条件。 其次，中国发行地方政府债券的市场条件正渐渐具备。日趋市场化的多样化的国债、金融债和企业债发行制度，以及日渐规范完善的债券交易流通市场，为地方政府债券发行和交易供应了良好的市场环境和制度基础。经过2

7、0余年的培育和初步发展，中国债券发行渠道不断拓宽，品种日益增多，除柜台和交易所发行外，银行间市场异军突起，成为债券发行的主战场；债券现货、回购等交易日益活跃，流淌性增加。同时，一批熟识国际惯例和中国国情、实力雄厚、资信良好的债券发行中介机构也快速崛起。现有债券发行和流通市场的规范拓展，为地方债券发行和交易供应了胜利“先例”和较为宽松的政策环境。 第三，地方债的市场需求巨大。这种市场需求主要来自金融机构、机构和个人投资者。目前，国内金融机构(尤其是商业银行)资金充足，证券投资需求稳步上升。据统计，到2001年底，各商业银行的存差高达两万余亿；证券类资产(主要是国债和金融债)在总资产中的占比，已由

8、19101年的不到4%，上升至2001年的18%。保险公司在投资渠道偏窄和存款利率降低的不利格局下，也急于为高达2000亿元的保险基金找寻证券投资途径。由于法规限制，也基于稳健经营的须要，银行、保险公司等金融机构在谋求稳定的高收益证券投资组合中，对债券与基金情有独钟。但现有的债券、基金品种和发行规模，远不能满意其须要。其他机构投资者与个人投资者也迫切须要新的债券品种，以解决债券投资面狭窄的现状。 三、方案的设计：尝试性的分析 国内地方政府债券的制度设计，可以借鉴国际上的相关阅历。地方政府债券分为一般责任债券和收入债券两大类型。前者以税收权与税收收入为担保，而后者则主要依靠债务资金项目的收益来支

9、付债务本息，以市政公司债券(也称“岁入债券”)为典型代表(FrankJ.Fabozzi等19101，pp.348349)。本文的探究，以一般责任债券为主。 (一)地方政府债券的发行 1.发债主体、方式与中介。结合国际惯例和中国国情，国内地方政府债券的发行主体应当限定于省、自治区、直辖市一级政府。省级财政部门制定地方债的发行安排和预算方案，管理债券资金的周转和安排，驾驭还本付息的总体状况；省级以下的各级政府不作为发债主体，其债务资金纳入省级财政预算进行统一管理。地方债应实行公募发行方式，以体现透亮度原则，接受纳税人群体的公开监督。为便利于批量交易和托管，地方债应以记账式债券为主，以培育机构投资主

10、体，增加市场的稳定性。在肯定条件下，可以发行面对个人的凭证式债券。 地方债的发行中介，可由人行各地大区分行组织承销团，承销团成员可以全国范围内符合条件的金融机构，但以商业银行和证券公司为主比较合适，并由发债主体确定最终承销商。对发行规模较小的地方债，则可在经人民银行和证管机关许可后，由地方政府选择区域性金融中介如地方证券公司、城市商业银行等承购包销。 2.发债审批与评级。国内地方债的发行审批工作应由财政部、中国证监会和中国人民银行三个部门共同管理：证监会制定全国统一的地方债管理方法，授权各地证管办进行详细的监督管理；财政部负责债券的发行规模和各地的指标安排，监督各地财政部门对债务资金的管理；中

11、国人民银行则负责地方债的发行组织工作。鉴于地方政府债券可采纳区域化发行，人总行可授权各大区分行进行发行的操作，对于竞价发行的地方债，人民银行还需组织招投标工作，负责招标的全程管理与监督。 同其他债券一样，地方债也是建立在信用基础之上，因而存在信用等级差异以及信用风险。国内地方债的评级，可以参照国际胜利阅历，从地方政府的地方经济的发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水同等五个方面，进行量化分析与定性界定；由证监会依照评级结果，赐予审核，批准符合信用等级的地方债发行。 (二)地方债的流通与市场监管 发达、活跃的流通市场是债券发行市场的有利条件之一。要实现地方债有序的流

12、通交易，就必需建立严格的债券登记结算管理制度。依据现在的制度规范和已有的市场条件，可以将该类债券纳入中心债券统一登记结算管理系统，由中心国债登记结算公司管理。同时，建立、完善地方债的二级托管制度，由信用度高，经营管理规范，债券交易与管理阅历丰富的商业银行担当二级托管人，供应地方债的托管服务和债券清算业务，为债券流通供应基础条件。地方债的流通，可以借助于多种形式的交易方式。目前可以商业银行的柜台交易为主，面对个人与机构，发展柜台市场。对资质好、信用等级高的记账式地方债，应允许其在沪、深证券交易所上市流通，也可在银行间债券市场进行现券与回购交易。 西方国家对地方债的市场监管，主要从地方债的信息披露

13、制度、市场参加主体行为等方面进行。将来中国地方债的潜在风险，可能主要源于两个方面：地方政府的风险限制实力较弱，以及地方性债券市场的管理缺陷。后者属于技术性问题，通过完善信息技术条件、规范发行秩序、增加监管阅历和手段等途径，比较简单克服；而前者则会在债券发行与清偿、债务资金预决算与执行等环节减弱风险自控实力。因此，须要建立财政部对债券资金预决算的管理制度，证管部门和人民银行对其发行和偿付行为的监督制度，以及面对社会公众和投资者的债券信息披露制度。在地方政府的债券资金预决算管理上，可供考虑的思路如下：首先由地方财政在年度财政预算中支配年度内偿债资金，然后由中心财政等部门核定各地债券存量的上限，供地方政府确定年度内债券存量余额水平，以确定年度内债券规模和债务收入的增量；在财政年度决算时，总结、调整当期债券资金预算的执行状况，在年度财政收支节余较多时，可将上一年度的财政节余资金，适当地进入下一年度的债务偿还预算。 第8页 共8页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页