ppp项目实施建议方案（优秀）.docx

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1、ppp项目实施建议方案（优秀） PPP（公私合作关系）项目实施建议方案 一、什么是PPP （一）基本概念、核心理念 PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为供应公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来供应公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，根据私人部门的参加程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。 PPP的核心理念是追求资金最佳运用价值,通过引

2、进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。 （二）PPP的比较优势 相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下 比较优势： 1、提高公共财政运用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，供应公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的状况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。 同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避开项目成本超支。在风险管理上的合理安排和良好的合作机制也

3、使得项目失败的概率大大降低，避开了公共资源的奢侈。 2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并供应公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调实力。 另外，许多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理阅历，有利于提高公共服务的质量。 3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险安排上遵循“最优担当”原则，即将风险安排给最有实力担当的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的敏捷空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满意私人资本的诉求

4、。 （三）PPP实施背景 十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生渐渐成 为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰难。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预料2022年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年须要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府干脆债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的状况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。 要变更这种逆境，最关键的是创新投融资体制，变更传统政 府投资模式。PPP模式主动引入社会私人资本，参加城镇化

5、建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理阅历、保证项目和公共服务质量上有较大优势。 （四）PPP法律依据 PPP模式在本质上是激励社会非公有资本参加社会基础设施 建设和基础服务供应，我国早在2005年就出台国务院激励支持非公有制经济发展的若干看法，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。 2022年，国务院下发国务院关于激励和引导民间投资健康发展的若干看法，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确激励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。 在党的十八届三中全会上，“允

6、许社会资本通过特许经营等方式参加城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。 （五）PPP适用领域 PPP项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经营期，由其自主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，全部能满意这个特点的政府投资项目都具备采纳PPP模式的可能。 在经济基础设施中，有马路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施（如海南地区）可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧

7、院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府依据流量付费进行补充。 在详细实施中，相应PPP项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体，成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查，维护公共利益。 二、PPP实施路径 （一）项目发起 1、明确需求 拟建项目相应级别的行业主管部门，如市级项目由交通局、环卫局、教化局等依据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化，尤其对于拟用PPP模式开发的项目，量化的需求是在支付环节供应绩效标准的重要依据，比如，每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方

8、式的前提。 也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求，并报政府立项。 2、评估方案 在需求分析基础上，上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于PPP开发模式前期工作较长、过程困难、专业性强、总投资大，因此不是全部的项目都适用PPP模式。有些可能更适合传统选购方式，如BT或代建。对于确需进行PPP模式开发的，也要为该项目确立一个参考标准，即假如根据传统政府选购模式（PSC）开发，须要的总投资和产生的效益，以便为引入PPP模式供应充分的依据。 3、可行性探讨 项目可行性探讨应由以上相关部门组织专家独立进行，或通过权威中介机构供应分析报告。 在可行性

9、探讨中，商业预料较为关键，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所相识，且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理底标有意义。 PPP项目涉及私人资本的引入。较为肃穆的项目可行性探讨对于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预料，从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。 国际上一些失败的PPP案例大多源于对市场风险预料不足，导致收支难以平衡，最终破产，由政府接管供应公共服务,无形中也增加了公共资源的奢侈。 4、征询看法 就拟建PPP项目征询监管方、专家、终端用户等的看法有助于发觉潜在问题，并在完善后发布切实可行的招商文件。 5、

10、确定决策文件 在项目发起的最终阶段，通过分析需求及初步的可行性探讨之后，应形成相关确定性文件，比如绩效标准，风险管理方式，项目公司运营模式，招商程序，融资支配以及监管方案等。 这是开展项目招商工作的前提，也是政府在PPP项目中须要做的基础工作。 （二）项目招商 1、成立招商小组 招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。招商主体可以进一步托付专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理，并与其组成招商工作小组。 为完成招商工作，招商工作小组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在胜利招商后，顾问团队可以进入项目公司接着供应询问服务，顾问费用由项目公司支付。 2、发布招

11、商文件 招商前期打算工作包括与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行询问等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。 3、确定短名单 招商文件发布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在供应必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。 招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也简单增加谈判工作难度。由于PPP项目的特别性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收

12、益等无法确定最合适的合作伙伴。 以往一些PPP案例中不乏为中标而有意压低条件，但最终却无法维持，转而由政府接手的现象。 4、谈判及评审 专家和顾问团队应依据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理阅历等各方面予以分析比对，尽量以举荐而非打分的方式出具看法。当前PPP项目的行业阅历不足以用过于精细的方式进行评比。 评审工作应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点。对投资者的阅历、技术、实力以及创新实力应予以重视，前者甚至比价格更为重要。 5、签约 最终由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予PPP项目肯定年限的特许经营权，并签订合同，由其负责投资、设计、建设、运营和维护；如

13、有外资参加，还须要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等其它合同。 胜利的招商工作是PPP项目达成预期的前提，必需审慎、周全，一般历时约半年至一年。 （三）组建项目公司 1、股东构成 由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特别目的项目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司，参加董事会及日常经营管理。 2、融资来源 项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行或非银行金融机构供应。为丰富融资结构，满意融资要求，也可以汲取一些次级债和优先股。 国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，一般不足20%。国内一些P

14、PP案例中，这一比例稍高，但一般不超过1/3，大部分开发资金应通过项目本身的融资实力实现。 3、管理层 由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面供应保障。 4、协调委员会 由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。 对于冲突的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最终才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。 （四）风险管控 1、风险安排 PPP项目的风险类

15、型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不行抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。 各类风险安排遵循“最优担当”原则，即由最有实力处理的一方来担当。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳运用价值。 技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司担当，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求改变、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。 法规政治风险、不行抗力风险等应依据双方的权责进行分担，一般政府公共部门担当较多此类风险。 另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风

16、险，如某些不行抗力事务导致的项目重大损失。 风险安排在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。 在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，刚好识别、转移、化解相应风险。 2、多级监管 项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。 常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查，协调委员会依据须要可以定期也可以随机抽查，项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。 3、收益共享、风险共担 PPP项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一起先就预见全部可能的状况。这就须要公私双方本着合作伙伴的

17、精神，对项目将来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。 假如项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理安排超额收益进行协商。在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。 反之，假如项目自投入运营后，因非主观缘由长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或赐予补贴等方式予以调整。如闻名PPP项目英法海底隧道因市场缘由，客流受影响，经营恶化，政府遂将特许经营期延长至99年，但因财务状况恶化，最终破产。如能更早地对风险进行分担，或许这个项目结果会更乐观。 （五）项目移交 1、完整移交 特许经营期到期后，

18、项目公司应依据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。 完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性，项目公司应缴纳肯定的修理保障资金或者签署附加协议，在肯定周期内，比如一年，资产运作和服务供应基本不受移交带来的负面影响。 2、后续管理 政府部门作为PPP项目的最终接收方，在特许经营协议到期后，一般有三种后续管理思路。 一是与原资产经营团队续约，依据实际状况，签订新的特许经营协议。 二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管，供应公共服务。 三是对该项目重新进行招投标，聘请更为优秀的经营管理团队。 三种方式各有利弊，应依据资金价值最大化、维护共用利益的原则进

19、行选择。 三、国内外PPP实施案例 （一）胜利案例 1、上海老港垃圾处理厂四期项目（PPP） （1）项目实施过程： 由市容环卫局和上海城投组成招商主体，安排通过国际招商，引进拥有一流垃圾处理技术和丰富运营管理阅历的国际投资者。 市容环卫局、城投托付上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限公司组成的联合体为招商代理，并供应财务顾问服务。 2002年12月起先招商前期打算，由市容环卫局、城投及招商代理组成招商工作小组，并聘请天达律师事务所为法律顾问、城市建设探讨院为技术顾问。 2003年4月9日4月30日，招商代理发布招商文件。 8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理

20、递交了投资建议书。2003年8月经过投资建议书的评审、竞争性谈判、确定候选投资人和签约性谈判，最终ONIX与中信泰富组成的联合体胜出。 2003年12月23日，市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权协议及相关附件，环卫局、城投和项目公司签订了垃圾供应与结算协议。 ONIX与中信泰富组成的联合体与上海市城投环境组成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护，特许期20年，是我国首个垃圾处理特许经营项目。特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府。市 容环卫局、上海城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议，并托付上海城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用。 （2

21、）项目结果及评价 上海老港生活垃圾填埋场四期项目于2005年2月21日进入试运行，主体工程于12月12日正式投入运营。施工建设进度比较快，工程质量明显高于老港三期。 该项目总体较为胜利，有以下几点可以借鉴： 招商目标清楚，招商程序合理，有明确的项目小组工作模式，合理的风险分担机制，建立了有效的沟通协调和争端解决机制，同时政府监管也到位。唯一不足的是政府层面缺乏一个统一调度的部门。作为行业主管部门，市容环卫局明显无法使项目在各部门协调上更为顺畅。如实惠政策的落实，相关部门的批复等。 （二）不胜利案例 1、国家体育场（鸟巢）PPP项目 国家体育场工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项

22、目2003年12月24日开工建设，2008年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。 2003年8月9日，中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了特许权协议、国家体育场协议和合作经营合同三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司国家体育场有限责任公司。 项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中

23、信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。 项目结果： 奥运会过后，由于缺乏足够的商业效益支撑，鸟巢运营陷入逆境，并与2009年8月29日，通过签署关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议，对鸟巢进行股份制改革，由政府接手运营。 问题总结： 由于项目的特别性，政府在项目中干涉较多，无论从设计、施工还是运营，使得项目公司特别被动，最终因商业预期无法实现，而被迫由政府接手。 2、墨西哥收费马路工程项目 为弥补政府交通投资的不足，墨西哥政府在1989-1994年间实行“收费马路工程”，共计授予私营部门55条收费路的特许经营权，吸引私营资本超过100亿美元，将该

24、国收费高速马路网由1989年的4500公里延长到1994年的9900公里。但由于项目特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实以及1994年12月爆发的墨西哥“龙舌兰危机”引发的比索大幅贬值，导致私营项目公司运营困难，纷纷倒闭。墨政府被迫成立特地的政府信托基金来接收23条收费路烂摊子，与此同时，墨政府将仍由私营部门营运的32条收费路的特许经营期限延长至20年以上，以增加项目的投资回报实力。 问题分析： 主要是招投标设计不合理。一是项目“最短特许经营期方案获胜”的中标标准干脆导致特许经营期限过短（最初中标项目的最长期限仅为15年），收费过高。二是过于宽松的竞标人资格初选条件使得很多中

25、标人对前期工程设计投入不够，导致项目建设起先后投资远超预算，造成项目完工滞后。 3、菲律宾电力供应项目 菲律宾政府于1987年7月发布第215号政府令，向私营部门开放电力市场，允许私营投资者以BOT（建设-运营-移交）方式建设独立电厂，向国家电力公司售电。1991-1993年短短三年间，国家电力公司就完成25个BOT合同谈判，涉及新增发电装机300万千瓦以上。1993年，菲政府宣布度过电力短缺危机。当时菲国内普遍认为电力危机后经济将快速增长，电力需求也将同步增长。基于以上市场预料，菲政府制订了电力部门接着大发展的规划。国家电力公司也根据这个规划接着与私营部门合作通过BOT模式扩大发电装机容量。

26、 1997年亚洲金融危机爆发后，国家电力公司出于种种缘由，仍与私营部门签订了总装机为284.1万千瓦的BOT协议。随着危机的深化，菲电力系统供应过剩问题凸现。与此同时，国家电力公司PPP项目运作实力和阅历不足以及BOT合同风险分担设计不合理带来的严峻后果也起先显现。当时电力公司和独立电厂BOT合同中的购电协议均实行了“take-or-pay”条款，即电力公司根据电厂发电量而不是实际调度上网电量支付费用，担当全部市场需求改变风险。这导致电力公司最终又将此部分额外电力的购买费用转嫁给消费者，造成电价高涨。 问题分析： 风险分担机制不合理，市场风险大部分应由项目公司担当，国家担当全部市场风险，必将转

27、嫁给消费者，损伤经济。 共享： ppp项目实施建议方案（优秀） PPP(公私合作关系)项目实施建议方案 PPP项目实施方案 医院ppp项目实施方案 某大剧院PPP项目投资合作建议方案 PPP项目建议书 PPP项目实施中存在的问题与建议 PPP项目方案 PPP实施方案 ppp项目施工管理方案 本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第20页 共20页第 20 页 共 20 页第 20 页 共 20 页第 20 页 共 20 页第 20 页 共 20 页第 20 页 共 20 页第 20 页 共 20 页第 20 页 共 20 页第 20 页 共 20 页第 20 页 共 20 页第 20 页 共 20 页