集体土地上房屋征收与补偿法律实务.pdf

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1、集体土地上房屋征收与补偿法律实务(2016-04-27)一、集体土地上房屋征收与补偿的法律依据严重不足物权法第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 然而，截至目前，却鲜有法律对集体土地房屋征收与补偿作出了专门而详细的规定。 唯一的土地管理法并未就此作出独立程序规定，只是简单要求在征收集体土地时，将房屋作为附着物一并征收。因此， 我国集体土地上房屋征收与补偿的现状是法律空白区过大。二、集体土地上房屋征收的基本制度1、法律依据宪法第十条、 土地管理法第二条规定，国家为公共利益需要，可以依照法律规定对土地予以征收并予以补偿。

2、因此集体土地的征收离不开公共利益需要。但是土地管理法中集体土地上房屋征收并无独立程序，而是在征收集体土地时，遵循房随地走的原则，将房屋作为地上附着物一并征收。2、职责与职权根据土地管理法第 45 条规定，征收集体土地应由省级人民政府批准。基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、 其他土地超过七十公顷的由国务院批准。 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。 其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转

3、用的， 同时办理征地审批手续， 不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照该规定权限的规定另行办理征地审批。另外，依照土地管理法及其实施条例的规定，征收土地方案经依法批准后， 由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。具体包括：审核土地征收方案并向有批准权的人民政府报批，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等， 在被征收土地所在地的乡、 村予以公告。对补偿标准争议进行协调，支付征收土地的各项费用。 此外，土地行政管理部门在集体土地征收过程中也要承担一定责任。包括，审查建设用地申请书，办理土地补偿登记，会同有关部门拟定

4、征地补偿、安置方案并在被征收土地所在地乡、 村予以公告和听取意见， 组织实施经批准的征地补偿、安置方案。3、集体土地上房屋征收补偿（1）补偿原则土地管理法实行的是适当补偿原则， 即需要安置的农民保持原有的生活水平。 但也有限制，即不得超过前三年平均产值的三十倍。不过， 物权法颁布以后，开始适用足额补偿原则。（2）补偿方式土地管理法47 条确定了实物安置和货币补偿，在实践中，实物安置为主，货币补偿为辅。城中村土地征收中，货币补偿为主，实物安置为辅。（3）补偿标准土地管理法47 条第四款，通过授权方式，由省、直辖市、自治区制定征收集体土地的补偿标准。但补偿标准并不完全一致，主要区别在于对宅基地使用

5、权是否考虑补偿。一种情况是以被拆迁房屋建设投入的费用作为计价基础。另一种情况主要参考城市房屋拆迁制度， 将对集体土地上房屋征收视为国有土地上房屋征收，将区位价和房屋重置价格之和作为被拆迁房屋货币补偿价格。第三种情况就是笔者在辽宁省桓仁县遇到的， 只是计算房屋底基占用的土地面积， 而不计算院落面积。（4）补偿对象土地管理法实施条例26 条规定，地上附着物补偿归地上附着物的所有者所有。土地补偿费归集体经济组织所有， 安置补助费归集体经济组织成员所有。 但是辽宁省人民政府实施征地片区综合地价标准的通知 规定，征收农民家庭承包土地的， 土地补偿费 80%归被征地农户。三、集体土地上房屋征收补偿的基本程

6、序1、建设项目确定具体建设项目由发展改革部门审批。 但在进行可行性研究时要由土地管理部门根据土地利用总 体规划、土地年度利用计划和建设用地标准，对建设项目进行审查，提出建设用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门的建设项目用地预审报告。土地征收申请、审查建设单位持建设项目批准文件， 向市、 县人民政府土地行政主管部门提出建设项目用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、 补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案） ，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准； 其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案

7、的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准； 供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准 （涉及国有农用地的， 供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准） 。3、批准征收土地省级以上人民政府根据权限， 做出批准征收土地的决定。 此前需先办理农用地转为建设用地的审批。4、征收土地公告征用土地方案经依法批准后， 由被征用土地所在地的市、 县人民政府组织实施， 并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇） 、村予以公告。被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收

8、土地方案批准文件之日起10 个工作日内进行征收土地公告， 该市、 县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。 未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、 农村村民或者其他权利人有权依法要求公告， 有权拒绝办理征地补偿登记手续。5、征地补偿登记被征用土地的所有权人、 使用权人应当在公告规定的期限内， 持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。6、拟定征地补偿安置方案并公告市、 县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案， 会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇） 、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。 有关市、

9、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案， 在征收土地公告之日起 45 日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量； (二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式； (三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(五)农业人员的具体安置途径；(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施。 未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权

10、利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。7、听取意见市、 县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案， 会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇） 、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。 对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调； 协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。被征地农村集体经济组织、 农村村民或者其他权利人对征地补偿、 安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案

11、公告之日起10 个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。 有关市、 县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、 安置方案的不同意见。 对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。8、市县人民政府批准征地补偿方案市、 县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案， 会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇） 、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管

12、部门组织实施。 对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调； 协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、 农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况， 举行听证会的，还应当附具听证笔录。9、补偿标准争议的协调和裁决市、 县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案， 会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇） 、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、

13、县人民政府土地行政主管部门组织实施。 对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调； 协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。10、支付征地各项费用征用土地的各项费用应当自征地补偿、 安置方案批准之日起3 个月内全额支付。 有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、 安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后， 有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。 市、 县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、 安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。1

14、1、被征地人交出土地或者土地管理部门责令交出土地违反土地管理法律、 法规规定，阻挠国家建设征用土地的， 由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。四、集体土地上房屋征收司法审查的主要问题（一）受案范围1、国务院或者省级人民政府以外的机关做出的批准征地决定土地管理法 78 条第一款规定的非法批准征收土地的情形主要包括：（1）无权批准； （2）越权批准； （3）不按照土地利用规划确定的用途批地； （4）违反法定程序批地。因此，超越职权或者权限，非法批准征收土地的行为，属于行政诉讼法受案范围。但国务院和省级人民政府做出的批准征地的决定不属于行政诉讼受案范围

15、。最高法院在其（2005）行他字第 23 号关于适用行政复议法第 30 条第二款有关问题的答复 中，认为行政复议法第三十条第二款规定的最终裁决应该包括两种情形：一是国务院或者省级政府对行政区划的勘定、 调整或者征收土地的决定。 二是省级政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。该答复通过对最终裁决 的范围进行扩张性解释，将省级人民政府作出的征收土地的行为排除在行政诉讼受案范围之外。2、占用农村集体土地上房屋的行政事实行为依照土地管理法76 条规定非法占用土地包括以下三种情况： （1）未经批准； （2）采取欺骗手段骗取批准；（3） 超过批准数量占用土地。 上述情况下， 行政机关自己占用土

16、地，才属于行政诉讼受案范围。3、征地公告和经市、县政府批准的征地补偿方案对于征收土地的决定、 征地补偿方案进行公告， 是土地征收的法定程序， 在征地执法中统称两公告 。从及时化解行政纠纷的角度看， 在两公告 时就赋予了行政相对人诉权，便于在矛盾产生的萌芽阶段就及时发现和纠正违法行政， 促进征地行政争议在矛盾激化前化解，有利于对土地资源和农民合法权益进行保护。征地补偿方案公告与征地公告在性质上有所不同。 相对人认为征收土地的公告在主体上、 程序上、内容上不符合法律规定的，完全可以提起行政诉讼，请求法院确认其违法； 如果认为公告内容与征地批准决定不符， 也可以提起行政诉讼。 依照 土地管理法 第二

17、十五条规定，土地部门根据土地征收方案， 会同有关部门拟定征地方案、 补偿方案，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征收土地的集体经济组织和农民的意见。 征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后， 由土地部门组织实施。因此征地补偿安置方案公告， 就是把征地补偿安置方案的初步意向告知被征收人听取被征收人的意见， 并未对被征收人权利义务产生影响。征求过农民意见之后，再经过市县人民政府批准的征地补偿方案， 才是最终设定被征收人权利义务的，属于行政诉讼受案范围。此外，起诉不履行两公告职责的，也属于人民法院受案范围。根据国土资源部征收土地公告办法第十四条规定，未依法进行征收土地公告或者征地补偿安置方

18、案公告的， 被征收农村集体经济组织、 农村村民或者其他权利人有权依法要求公告， 并有权拒绝办理征地登记手续或者补偿安置登记手续。4、依据土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定对有争议的补偿标准作出的裁决根据土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定： “对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决” 。而实际上有批准权的人民政府只有省级人民政府和国务院。 征地补偿标准这一概念在 土地管理法第四十七条第三款、 第四款以及 土地管理法实施条例 第二十五条第一、 第三款等条文中反复出现，但是含义并不相同，可诉性亦不同。除了作为裁决对象的裁决标准， 其他的补偿标

19、准均是指由省级政府确定， 通常以规范性文件的形式公布。 在一定省级区域内对不特定征地项目和补偿安置对象、可反复适用的补偿标准，应属于抽象行政行为。而土地管理法实施条例里的补偿标准，结合整部法规以及立法原意，应理解为在征地补偿安置方案中确定的， 在特定征地项目中适用的具体补偿标准 。这种裁决不能代替行政复议和行政诉讼，是一种可选择的行政救济方式，因此属于行政诉讼受案范围。5、支付集体土地房屋补偿款的行为征地补偿费用在拨付过程中产生的纠纷， 可以通过行政诉讼方式解决。 主要有如下情形：行政机关未将补偿款及时、足额拨付到位；行政机关支付补偿款的对象错误，比如，将应直接拨付给农民的附属物补偿款直接支付

20、给了集体等。6、责令交出土地的决定这里的责令交出土地是指的土地管理法实施条例第四十五条的规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的， 由县级以上人民政府土地管理部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 责令交出土地属于行政强制行为，其目的是为了使被征收的农村集体土地转移占有， 其实质是对征地决定的执行， 其内容通常明确了对土地的占有权、 使用权的终结时间，并确定可以强制执行的后果。 由于其实际上为被征地人设定了权利义务， 故属于行政诉讼受案范围。 值得注意的是， 依照现行法律、 法规，行政机关实现被征收土地转移占有的唯一强制性途径， 便是做出责令交出土地决定后，

21、申请人民法院强制执行。即使集体土地证不在手中， 也不存在强拆问题。凡是行政机关自行组织和实施在集体土地上强制拆除、搬迁房屋的，均属违法的行政行为。7、公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行查处违法征地行为的法定管理职责并侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关不履行依法查处违法征地行为的法定职责， 相对人可以提起行政诉讼主要包括以下三种情况：一是不履行对非法占用土地行为的查处职责（土地管理法 76 条） ，二是不履行对拒不归还非法批准、使用土地行为的查处职责（土地管理法 78 条） ；三是不履行对 擅自将农民集体所有的土地使用权出让、 转让或者出租用于非农建

22、设 行为的查处 （土地管理法 81 条） 。在实践中还应该注意三个问题：（1）土地违法行为是否经过举报，不是此类案件是否受理的前提条件。根据土地违法案件查处办法第十三、十八条的规定，土地管理部门受理土地违法案件的来源包括上级交办、其他部门移送、群众举报、土地管理部门在巡回检查中发现等四种。 群众举报并非土地管理部门发现土地违法案件的唯一途径， 故，即使未举报，利害关系人也可以起诉土地管理部门不履行法定职责。 在此类诉讼中， 土地管理部门需举证证明由于其客观原因尚未或者未能发现涉案的土地的违法行为，如查证属实，才可以判决驳回原告的诉讼请求。（2）要对行政机关不履行应答义务和不履行法定职责进行区分

23、，行政机关对相对人的申请在法定期限内延迟、推诿或者不予答复等行政不作为案件，虽然不属于土地违法案件，但是也是在行政案件受理范围之内。（3）要审查起诉人与被诉不履行行政职责行为是否有法律上的利害关系。不履行法定职责涉及的土地所有权人、 使用权人、实际管理人应都属于利害关系人的范畴， 包括集体经济组织的多数村民、村委会、使用争议土地的集体成员等。五、法律适用问题1、物权法规定尽管物权法缺少相应的配套制度，但在土地行政案件中，应当尽可能使用物权法 。例如物权法第四十二条第二款有关土地征收补偿的基本原则是足额补偿原则。 补偿范围是土地补偿费，安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。集体土地上房屋违法征收

24、行为违法， 但在房屋灭失的情况下， 无法进行评估，如何确定赔偿数额，是案件的难点之一。在此种情况下，就可以使用物权法第42 条第三款征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件的规定，以保证被征收人基本居住权利。 在实践中， 物权法和土地管理法有些不完全一样的规定，例如土地管理法规定的适当补偿原则和物权法规定的足额补偿原则。如果规定一致，可以适用土地管理法 ，如果不一致，则应适用物权法规定。2、省级以下人民政府针对征地拆迁指定的规章的效力以及层级更低的规范性文件的规定应该承认土地管理法对集体土地上房屋征收补偿标准、实施程序的规定过于简单，尤其是程序性规定更是严重缺失。 目前这些漏洞和缺失主要依

25、靠层层授权立法的方式进行弥补的， 结果形成了纷繁复杂的规范性文件体系。 一定程度上， 这些文件体系在维护和谐社会、平衡利益关系方面起到了积极的作用。 例如补偿裁决制度、实物安置制度、提供社会保障制度，均在不同程度上起到了实现实质公平补偿、 弥补土地征收不公正的作用。 但是我们也注意到， 一些规范性文件明显违反上位法规定和法律的基本原则， 侵害了被征收人的合法权益。例如规定被征收房屋超出一定面积之后不得进行面积置换， 只能按照半价由政府征收。 如果补偿面积不够，就只能按照市场价格全额购买等等。因此， 应该严格按照最高人民法院 关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要规定，对各级地方人民政府的

26、规范性文件进行合法性审查，对于与上位法精神不相抵触的、未侵犯被征收人合法权益的，人民法院认为合法有效、合理适当的，应承认其法律效力，可以作为定案依据。 对于明显违背上位法基本精神或者明显侵害被征收人合法权益的， 应不予适用。六、审查标准1、应补偿房屋面积的认定在集体土地上房屋征收安置补偿标准基本合理、 统一实施的情况下， 被征收房屋应予补偿的面积往往成为各方争议的焦点。 对征地公告发布以后建设的建筑物， 均不予补偿，是各地的一致做法。但在现实中，由于历史、现实、政策、民俗、习惯等原因，征地公告发布以前已经建成但未经依法审批或者审批手续不完备的建筑物大量存在， 对此如果一律不予补偿， 显然有失公

27、平。 因此， 我们在认定应补偿的被征收集体土地上房屋及其建筑物的面积是应遵循以下原则：（1） 应补偿的被征收集体土地上房屋及其建筑物的面积， 应以实际测量为准， 参照房产证、建房许可证。施工许可证或者其他宅基地使用权文件等证书确定应补偿的实际面积。（2）房屋实际测量面积小于房产证面积的，以实际测量为准。（3）房屋实际测量面积大于房产证面积的也应尊重历史和本地善良的民俗习惯，尊重历史和公平原则认定应补偿的面积。2、补偿原则集体土地上房屋征收补偿问题， 是引发征地争议的主要原因。 现在法律法规没有涵盖集体土地征收后不予重新安置宅基地的情况，仅将房屋作为“地上附着物”进行补偿，存在明显的缺陷。被征收

28、集体土地上房屋的补偿， 不仅应考虑房屋的价值， 还应该考虑宅基地使用权的价值。 因此， 应区分情况分别处理：（1） 在征地拆迁以后， 被拆迁人能够重新获得宅基地的，可以按照重置价格结合成新确定补偿， （2）对拆迁人不予安排宅基地的， 应考虑对宅基地价值进行补偿。拆迁房屋是个人住宅的，还要考虑足额补偿。对此，国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知第（八）条也提出了原则性要求“住宅拆迁要进行合理安置补偿， 征地中拆迁农民住房应给与合理补偿， 并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被征地农民的住宅问题。 在城市远郊和农村地区， 主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。 拆迁补偿既要考虑被拆迁

29、的房屋， 还要考虑到被征收的宅基地。房屋拆迁按照建筑成本重置价格补偿。 宅基地征收按照当地规定的征地标准补偿。 在城乡结合部和城中村，原则上不再安排宅基地建房， 主要采取货币或者实物补偿方式， 由被拆迁农户自行选购住房， 或者政府提供的安置房屋。 被拆迁农户所得的拆迁补偿及政府补贴的总和，应能保障其选购合理居住水平的房屋。 ”3、 “城中村”征收补偿“城中村” 是在我国特有的土地所有制下和文化背景下， 在快速推进程式化进程中出现的一种城市化问题。 “城中村”并不是法律术语，目前也没有统一的定义。此处所说的城中村，是指在城市规划区范围内， 被城市包围或者半包围的、 没有或者仅有少量农用地的集体土

30、地。城中村具有城市和农村的双重特征， 有别于一般的集体土地： 一是已经没有农用地或者农用地极少，主要为农民宅基地。二是位于城市规划区范围内，被城市建成区包围或者半包围，在区位上表现出的使用价值与城市国有土地基本无异。 三是土地使用权人的生活方式与城市趋同，以从事非农职业取得非农收入为主。 四是有些城中村农民已经转为城市户口， 甚至集体经济组织已经不存在， 或者村委会已经改为了居委会。 因此城中村的集体土地征收又有一定特殊性， 其土地区位价值与城市并无二致。 而现行制度下又缺乏对集体土地区位价的补偿，因此是当前征地补偿中矛盾最为尖锐突出的领域。因此，在实践中，我们认为对于已经纳入城市规划区的城中

31、村拆迁补偿标准， 可以参照国有土地上房屋征收标准执行。 但是在具体补偿标准上， 行政机关具有一定的裁量权， 除非标准明显不当，法院也不宜进行直接干预。4、 “久征不用”的土地补偿在实践中，对农村集体土地征而不用， 征而不补，待用地的时候才予以拆迁补偿带有一定普遍性。在个别地方，甚至早已经给被征收土地使用权人颁发了国有土地使用权证书， 又将证照收回，再按照征地程序补偿。由于拆迁时被拆迁房屋的价值、 被征收人重新购房的成本与征地时已经发生巨大变化， 如以征地时间作为确定补偿标准的时间点， 往往造成被拆迁人实际获得的补偿远远不足以重新购房或者保障居住条件。 被拆迁人往往要求按照现行的 国有土地上房屋

32、征收与补偿条例 规定的标准予以补偿安置。 征地拆迁和城市房屋拆迁方方面面的巨大落差，是造成这种现象的主要原因。 作者曾在辽宁桓仁县做过一个案子， 征地批准手续是在 2004 年批准的，等到了 2012 年才给与公告和补偿。针对这种情况，早在 2005 年有的城市就向最高法院请示，最高法院作出【2005】行答字第5 号关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复 ：行政机关征用农村集体土地后， 被征用土地上的原农村居民对房屋仍有所有权， 房屋所在地已被纳入城市规划区的，应参照 城市房屋拆迁管理条例及有关规定对房屋所有权人予以补偿安置。 在目前应该按照国有土地上房屋征收与补偿条例执行。5、

33、责令交出土地决定的审查标准根据土地管理法实施条例第四十五条规定作出“责令交出土地”决定，是行政机关执行土地征收决定取得土地占用最常用的行政手段， 其通常具有下列内容： 一是确认相对人违法土地管理规定、阻挠国家建设征收土地的事实； 二是设定相对人交出土地的义务； 三是将上述事实和义务告知相对人。对此，人民法院一般从如下角度进行合法性审查： （1）作出决定的主体是否具有职权依据，也就是说作出决定的主体是否为县级以上人民政府的土地管理部门。（2） 作出决定所依据的征地行为实体是否合法，实施程序是否完备，征地补偿安置费是否足额到位。 （3）作出决定的程序是否合法；虽然现行法律没有明确规定 “责令交出土

34、地”决定的程序，但该行为在法律性质上属于行政强制，应该根据行政强制法的规定包括如下内容：一是催告程序，即是说如果相对人不履行行政决定时， 当以书面形式向相对人发出通知； 二是抗辩程序，行政机关发出催告后，应该给予义务人申辩的机会；三是决定程序，经催告，相对人仍然不履行行政决定，且无正当理由，行政机关即可作出行政强制的决定；四是送达程序，行政决定作出后，根据民事诉讼法规定进行送达。（4）相对人是否实施了阻挠土地征收的行为。认定阻挠征收土地， 应该审查被征收土地的相对人是否有正当理由拒绝办理征地补偿登记手续、拒绝签订安置补偿协议、 拒绝领取安置补助费； 其拒不交出土地的行为是否已经影响到征收工作的

35、正常进行。但是，征地补偿安置费用没有足额到位， 可以成为被征收人拒绝交出土地的合法理由。 补偿到位并且被征收人拒不交出土地的举证责任由被告行政机关承担。 上述标准也同时是用于“责令交出土地”行为非诉行政强制执行申请的审查。需要特别强调，被征收土地上房屋等附属物，一旦遭到破坏或者拆除，便不可能恢复原状，对相对人的合法权益产生不可逆转的损害，因此，要加强对“责令交出土地”决定的审查。七、立法建议1、明确公共利益的内涵明确区分公益性和建设性建设用地，逐步缩小“公益性”建设用地的征收行为，以便使土地被征收人获得满意的足额补偿，不使社会矛盾激化，建立和谐社会。要知道， 土地是不可再生的资源，也是农民赖以

36、生存的最重要的生产资料和生活资料， 如果失去土地，又得不到合理补偿，将使他们的生活质量严重下降，甚至倒退几年甚至几十年。2、建立健全农村集体土地房屋征收机制农村集体土地征收过程中矛盾突出， 制定层级较高的专门土地征收法律规范， 改变将房屋作为“地上附着物”的不恰当认识，明确集体土地上房屋征收的机关、主体、安置补偿标准，充分尊重农民集体对土地的所有权，对建立和谐社会具有重要意义。3、建立多元的替代性征收土地补偿机制不使农民生活水平降低， 保证农民在原有生活水平上生活， 要建立多元化的替代功能。 也是实现社会公平、正义的法治要求。4、完善集体土地上房屋征收的行政程序实现征收法律关系中各主体的良性互动， 确保征收程序的公开、公正、 公平和效率，加大土地征收活动的透明度和参与度，减少社会财富的巨大浪费和决策失误。5、进一步完善征地纠纷的解决机制在实践中，补偿安置方案和补偿标准一旦确定， 就很难改变。因此加强征收工作中的行政复议和行政诉讼解决机制，消除阻碍征地补偿纠纷解决过程中的立案难、审理难、判决难。6、正确定位政府在征收工作中的作用国有土地上房屋征收与补偿条例 已经明确规定房屋征收不得牟利， 同样，在集体土地征收工作中，也要有不得牟利的规定，使政府不再有自己特殊的利益，真正成为监管者， 而不是成为经营者