丹东市地方政府债务成因及对策.docx

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1、 公共 / 财税 合作经济与科技 No.4x 2018 丹东市地方政府债务成因及对策 文 关颖哲 （辽东学院 辽宁 丹东） 提要 在金融风险不断财政化的今天，地方政府债务风险作为一种主要的财政风险，已经超过金融风险，成为危害我国经 济安全和社会稳定的隐患 。 本文以丹东市为例，具体分析丹东市地方政府性债务形成的原因，并提出化解债务风险的建议 。 关键词：地方政府债务；预算管理；债务风险 中图分类号： 文献标识码： 收录日期： 年 月 日 DOI:10.13665/ki.hzjjykj.2018.08.062 一 、 丹东市地方政府债务风险现状 近几年，丹东市抓住辽宁沿海经济带开发和东北老工业基

2、 地振兴的双重机遇，全面实施了沿海经济带开发和重大基础设 施建设 。 由于沿海经济带开发建设和一些重大基础设施建设的 投入不断增加，政府部门承担的债务也随之增加 。 截至 2016 年 底，丹东市政府债务余额 265.1 亿元，债务率 53.9%，位居辽宁 第八；负债率 35.42%，位居辽宁第六 。 二 、 丹东市地方政府性债务成因 （一）经济发展目标的要求 。 经济发展目标的要求在短期内 是促进政府债务增长的主要原因， 2008 年以来，丹东市政府积 极响应中央政府号召 、 落实中央政府的经济刺激政策，把本地 区经济的高速发展作为首要任务 。 为刺激当地经济增长，通过 地方政府融资平台等方

3、式筹集大量资金进行基础设施建设 。 虽 然由此开展的大规模投资保持了经济的增长和就业的稳定，但 同时地方政府由于经济建设 、 城市基础设施建设 、 教育基础设 施建设和民生工程而产生的负债规模也急剧攀升 。 （二）行政管理体制的制约 。 现行的行政管理体制缺陷一定 程度上加剧了地方政府债务的扩张 。 主要表现在：一是领导干 部的层层任命制度，一定程度上造成官员对其上级负责，把精 力用于建立各种关系网上，决策失误是经常的事，造成大量的 不良债务；二是对地方干部的政绩考核标准存在不合理性 。 我 国官员的政绩考核指标都与 GDP 相挂钩 。 这种考核机制由上 而下，直至县乡基层政府 。 地方各级政

4、府为了满足本级政府的 基本运转和获得好的政绩，兴建了大量的 “形象工程 ”和 “政绩 工程 ”，这些工程大都是在没有考虑市场的情况下设立的，有的 项目甚至违背政策规定，造成了大量的亏损和破产，产生了大 量坏账和死账，成为了地方政府直接债务；三是行政管理体制 对政府官员缺乏真正有效监督，特别是对 “一把手 ”的有效监 督，存在领导干部擅自将财政资金借给企业或个人从事盈利活 -148- 动，容易形成政府的间接债务 。 此外，基层领导班子变动较为频 繁，在债务问题上，一定程度上助长了政府的缺期行为，新官不 理旧账的现象经常在基层政府中出现，这样届复一届，债务本 息规模积累就相当可观了 。 （三）财政

5、保障能力的弱化 。 地方政府财政收入主要来源于 三个方面：地方税收收入 、 中央财政转移收入和土地出让收入， 从财政预算科目上大致分别对应为地方公共财政预算收入 、 中 央税收返还和转移支付 、 地方政府基金收入 。 近年来，受国内经 济增速下滑的影响，全国税收收入 、 地方公共财政收入增速持 续下滑，中央税收返还和转移支付呈下降趋势，地方政府财政 力被削弱 。 此外，自 2016 年 6 月起，营业税改增值税，在此过程 中涉及财源及税收的重新分配，如果处理不当，在短期内易导 致地方财政水平滑坡，使得中央和地方间本就对比明显的财政 能力更加悬殊 。 另外，土地出让收入是丹东市地方政府性基金 收

6、入的重要构成 。 然而，自 2014 年以来，丹东楼市降温出现成 交量下降 、 库存增加的情况，未来一段时间内，在房地产市场不 景气的情况下，以土地出让收入作为重要支撑的政府财政收入 将受到影响，从而进一步削弱地方政府财力 。 （四）融资平台成立 。 2009 年以后，地方政府融资平台数量 急剧增长，银行信贷也向地方政府融资平台大力倾斜 。 丹东市 现如今仍主要依靠融资平台公司作为举借主体筹措债务资金 。 而目前丹东市融资公司存在很多不尽如人意的地方，很多融资 平台公司存在资本金不足或资本金不实 、 抽逃资本金的现象， 50%以上的融资平台公司收入不足以偿还当年到期的 债务本 息，并且近几年融

7、资平台的变现能力较低，偿还能力自然而然 受到了限制 。 此外，由于缺乏对丹东市金融平台有效的监督管 理，没有统一的债务管理制度，致使在资金流转环节出现债务 偿还主体不清等问题 。 同时，管理人员由于缺乏相关经验，在投 融资方面容易发生失误，部分融资平台状况不明确，甚至没有 、 数据报表，导致银行对其资本金 、 信用贷款的使用和偿还情况 无法完全清楚地掌握，以至于无法对其进行有效监管 。 这些都 扩大了地方政府债务规模，加大了地方政府债务风险 。 三 、 对策建议 （一）清存量 、 控增量，加强政府或有债务监管 。 当前，我国 地方政府的债务存量已经达到相当大的规模，仅利息支付就已 对地方政府构

8、成相当大的压力，因此清理债务存量，在发展化 解地方政府债务风险方面是合理的路径选择 。 一是建立偿债准 备金制度，每年从地方政府可支配财力中提取固定比例资金充 实偿债准备基金；二是对一部分盈利能力不足和不具有发展潜 力的地方企业和资产予以破产清算，将这部分清算所得归入到 地方债务偿债准备基金中；三是在经济发展中弥补财力不足， 减少债务存量 。 在控制新增债务方面，要设定更为严格的地方融资平台准 入制度，减少地方融资平台数量，根据地方财政能力和信誉等 级限定地方政府最大负债规模和债务增长幅度等 。 同时，建立 城市商业银行独立运营制度和法人资格，并使其逐步摆脱对地 方政府的过度依赖 。 新增对公

9、共部门的贷款要进行更为严格的 项目风险评估，以法律契约或者第三方担保等方式明确债务责 任人，确保一旦地方政府发生债务偿付风险，公共部门之间不 会发生责任不清，权责不明现象 。 （二）建立完善风险防控体系，严控债务风险 、 建立地方政府性债务信息披露制度 。 对债务来源 、 结构 、 资金流向的信息披露，提高债务透明度，可以有效地敦促地方 政府避免不合理的债务行为 。 第一，要将债务统计报告纳入政 府工作报告之中；第二，应当明确披露的对象除了公众，还要涵 盖上级部口和同级人民代表大会；第三，要将地方政府举债行 为通过电子化 、 网络化的新型监管手段进行公开，为债权人了 解地方政府偿债能力提供平台

10、 。 、 建立地方政府性债务预警机制 。 首先，可以借鉴国外地 方政府债务管理的经验，利用政府债务风险控制模型，考虑综 合运用这两项指标对全市建立政府债务预 警体系低于一定比 例的设定为绿区，为安全区在一定比例之间的设定为黄区，为 警戒区高于一定比例的设定为红区，为严控区；其次，要健全政 府举债决策机制 。 按照适度从紧 、 防范风险 、 量力而行 、 注重效 益的原则，强化对新增债务项目的论证和规划，使政府债务负 担水平与承受能力相适应，使政府债务规模与经济社会发展相 协调 。 同时，要严禁政府和政府各部门以各种名义搞内部集资， 向单位和个人进行高息借款等 。 （三）严防违规举债 。 从未来

11、一段时间看，要严防地方政府 违规举债带来的风险，需要一系列标本兼治的举措 。 政府相关 部门应依法查处违法违规行为，强化执法问责，并责令地方限 期排查并改正不规范融资行为，如果逾期 不改正或改正不到 位，要追究相关责任人的责任，并且终身问责，倒查责任 。 同时， （四）加快融资平台转型升级 。 目前，丹东市的政府融资平 台基本都不是按照企业的方式操作运行，部分法人还是政府人 员兼任，存在政企不分情况 。 平台公司经营范围模糊不清，定位 不精准，公司内部治理结构不完善，还未建立分类管理的国有 公司监督管理体系 。 平台公司普遍缺乏专业的负责人员，营收 能力较差 。 丹东市可尝试对融资平台公司去平

12、台化，完善公司 治理结构，培养和招聘优秀的公司经营管理人员，面向市场，参 与部分市场业务竞争，从根本上提高融资平台运作的效率 。 （五）积极推进公共服务领域政府和社会资本合作 。 政府与 社会资本合作（ PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的 一种合作关系 。 推广运用 PPP 模式，可以有效控制地方政府性 债务过渡增长，也成为转变政府职能 、 激发市场参与热情的重 要创举 。 丹东市应结合区域实际，有针对性地成立相关机构，制 定相应制度，认真梳理出保障性安居工程 、 科教文卫 、 养老 、 水 利 、 文物保护等领域可以进行政府和社会资本合作的项目，吸 引社会资本参与，有效降低政府投入

13、资金，从而有效降低政府 性债务 。 （六）完善地方政府性债务配套制度 调整行政考核机制 。 现在的行政考核机制过分注重 GDP 指标，助推了我国地方政府性债务规模的扩张，有必要调整改 革现行的行政考核机制 。 在领导干部任期届满时，对其进行严 格的考核，把债务指标纳入考核范畴，防止本届政府大量举债 建设，表面上政绩显著，却把所有的债务偿还责任留给后任，更 要对违法违规大量担保 、 弄虚作假瞒报债务相关资料等行为的 领导干部进行严肃地处理 。 、 实行债务决策责任机制 。 明确债务举借 、 使用 、 偿还的责 任人，可以有效地减少 “政绩工程 ”的数量，提高债务使用质量 和效率 。 目前，中央下

14、发通知要求债务责任明确到人，地方官员 需要为自己任期内所举借的债务负责，同时将债务纳入日常考 核中，这些举措都能硬化地方官员的责任约束，有效地防止过 度举债的现象发生 。 、 继续深化财政管理体制改革 。 我国当前有必要继续深化 财政管理体制的改革，完善政府间财政体制 。 首先，要转变政府 职能 。 逐渐改变过去过分注重行政管理，统的过宽的局面 。 退出 经营性和竞争性领域，把有限的财力用 到必需的公共性支出 上，提高债务资金使用效益；其次，要明确界定中央和地方政府 的事权范围，适当减轻基层地方政府的支出责任，明确各级政 府责任；最后，合理调整中央和地方政府的财权划分，适当提高 地方政府财力，努力构建地方政府稳定的税收体系，合理利用 中央政府的转移支付 。 主要参考文献： 陈志勇，庄佳强地方政府性债务管理与风险防范研究 北京：经济科学出版社， 要加强跨部门联合监管，防范地方政府变相举债和违法担保， 郑春荣中国地方政府债务的规范发展研究上海：上海 规范金融创新行为，避免金融风险与财政风险交叉传染 。 人民出版社， -149-