区级政府编外用人管理问题研究--以P市D区为例.pdf

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1、 届硕士专业学位研究生学位论文分类号： 学校代码： 密 级 ： 公开 学号 ： 论文题目 ：区级政府编外用人管理问题研究以市区为例院系 ：政治与公共管理学院专业学位类别 ：公共管理专业学位领域 ：论文指导教师 ：王爱东 张晓琼教授论 文 作 者：陈雨田 年 月曲阜师范大学研究生学位论文原创性说明（根据学位论文类型相应地在 “” 划 “” ）本人郑重声明： 此处所提交的博士硕士论文 區级政府编外用人管理问题研究以 市 为例 ， 是本人在好师指导下 ，在曲阜师范大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究工作所取得的成果。 论文屮除注明部分外不包含他人己经发表或撰写的研究成果。 对本文的研究 ：作做出重要

2、贡献的个人和集体 ， 均已在文中以明确的方式注明 。 木声明的法律结果将完全由木人承担作者签名 ： ：曲阜师范大学研究生学位论文使用授权书（根据学位论文类型相应地在 “ ” 划 “ ” ）级政府编外用人管理题研究一一以 市 为例 系本人在曲 范大学攻读博士硕士学位期间 ， 在迂师指￥完成的博士硕士学位论文。 木论文的研宄成果归 阜师范大学所 ，本论文的研究内容不得以典他单位的名义发表。 本人完全了解曲阜师范大学：于保存、 使用学位论文的规定 ， 学校保留丼向有关郃门送交论文的印件和电子版本， 允许论文被査阅和借阅。 本人授权曲爭师范大学， 可以采用影印或其他复制手段保存论文， 可以公开发表论文

3、的全部或部分内容。作芥签名 ：队雨田曰期：导师签名 ： 期： 2017届硕士专业学位研究生学位论文 学号： 2014300064 区级政府编外用人管理问题研究 以 P市 D区为例 论文作者： 陈雨田 指导教师： 王爱东 张晓琼 教授 培养单位： 政治与公共管理学院 专业学位类别： 公共管理 专业学位领域： 2017年 4月 5 日 摘要 I 摘要 十八大报告要求严格控制机构编制，减少领导职数， 十二届全国人大一次会议后，李克强总理提出的“约法三章”也明确提出本届政府内财政供养的人员只减不增。为贯彻落实这一硬性要求，中央、省、市出台了相关政策文件，对如何控制政府人员规模提供指导。同时， 我国经济

4、、社会的变革和飞速发展使得政府部门事务日益繁重，随着中央、省、市不断简政放权，基层政府承担的行政、公共服务工作还在不断增加，各种临时性工作更加大了各部门的负担，基层政府核定的人员编制数量十分紧张，难以维持政府部门高效运行。各级政府 面对工作任务加重、人员结构不合理等问题时，通过加大聘用编外人员满足履职需要。 相对于在编人员管理，各级政府编外人员的聘用管理没有统一的规范，产生了许多问题。因此，研究如何加强政府编外用人管理，对于控制财政供养人员的规模、提高政府行政能力和推进人事制度改革都具有非常重要的意义。 论文以区级政府编外用人管理为研究主题，以 P 市 D 区的编外用人管理状况作为研究实例，结

5、合公共管理学等学科知识以及人力资源管理理论、政府 绩效管理理论 等相关理论，综合运用历史文献法、社会调查法、理论联系实际的方法等，对区级政府编外用人管理相关问 题进行深入的、有针对性的阐释和研究。论文共包括五个部分。第一部分是前言，系统阐述了论文的选题背景、国内外对该问题的研究情况、研究方法与研究意义；第二部分是对相关概念进行了界定，对相关理论进行了阐释，包括对相关概念的界定和编外人员管理的理论基础的解释；第三部分是对实证案例 P市 D区政府编外用人基本状况的分析研究，主要介绍了 P 市 D 区编外聘用人员基本情况、管理现状和主要特点；第四部分是根据 D区个案分析区级政府编外用人管理存在的问题

6、，并深刻分析了问题产生的原因；第五部分根据分析所指出的问题和产生原因，针对性的提出了规 范区级政府编外用人 管理 的具体措施。 关键词： 编外人员 人力资源管理 管理对策 Abstract II Abstract The eighteen report of the Communist Party of Chinese demanded strictly of controlling strictly control their staffing and agencies, reducing the number of leadership positions, and points out

7、that the Chinese government has a large scale. After the first session of the twelve National Peoples Congress, Premier Li Keqiang put forward the pledge, which promise that financial support staff will be reduced. In order to implement this requirement, the central, provincial and municipal governm

8、ent issued a series of policy documents to guide the subordinate departments how to control the size of the financial support personnel. With the rapid development and changes of Chinas economic and social, the government affairs is becoming more and more heavy. And a variety of temporary work becom

9、e a bigger burden to the government departments. As staffing establishment of grassroots government is very scarce in the meantime, government itself is difficult to maintain efficient operation. Additionally, with the central, provincial and municipal continued with streamlining administration and

10、delegating power to the lower levels decentralization, grassroots governments administration and public service work is still increasing. In order to adapt to the needs of economic and social development and the performance of their duties, for solving the heavy workload, the unreasonable personnel

11、structure and other issues, grass-roots levels of government begin to seek to alleviate the shortage of human resources by employing supernumerary way. At present, there has been a clear policy to control the total amount of staff. With respect to the staff, but there is no uniform standard of all l

12、evels of government staff. How to manage the government supernumerary personnel, for the reform of government personnel system, improve administrative efficiency and financial personnel scale control is of great significance. Taking the P city D District of supernumerary personnel for example , the

13、paper study how to manage the district government of supernumerary personnel. In this paper, the writer use the theory of public management and other related theories, such as human resource management theory, government performance management theory and so on. With the methods of literature researc

14、h, social investigation, analysis combined with comprehensive methods, the paper explains and studies on municipal government with supernumerary issues related to human management. This thesis consists of five parts. The first part is the introduction to the background of the topic, the domestic res

15、earch situation on the topic, research methods and the significance of the system. The second part is the related concepts are summarized, including the definition of the Abstract III related concepts and the personnel management theory. The third part is the supernumerary personnel status of D Dist

16、rict, which mainly introduces the P city D district staff of the basic situation, management situation and main characteristics of groups. The fourth part is the problems of supernumerary personnel management and the analysis of cause of them. Through the statistics of the data area D summary, the p

17、aper found that government departments employ and daily management of supernumerary personnel irregularities. The fifth part is the use of the management staff. From the point of view of solving the problem, this paper studies the Countermeasures of standardizing management. Key words: Supernumerary

18、 Staff; Human Resource Management; Management Strategy 目录 1 目录 摘要 I Abstract II 前言 1 （一）选题背景 1 （二）研究综述 2 1.政府编外用人方面的研究 . 2 2.人力资源管理方 面的研究 . 5 （三）研究方法、研究意义和创新 7 1.研究方法 . 7 2.研究意义 . 8 3.创新之处 . 8 一、相关概念与理论 9 （一）相关概念界定 9 1.编制 . 9 2.编制管理 . 10 3.编外聘用人员 . 11 4.财政供养人员 . 11 5.区级政府 . 11 （二）相关理论 12 1.人力资源管理理论

19、. 12 2.政府绩效管理理论 . 15 二、区级政府编外人员现状分析 以 P 市 D区为例 16 （一） P市 D区编外聘用人员基本情况 16 （二） P市 D区政府聘用编外人员的背景 17 （三） P市 D区编外聘用人员管理现状 18 1.招聘方式 . 18 2.日常管理 . 19 3.职业发展方向 . 20 （四）区级政府编外人员主要特点 21 1.岗位设置分布广、专业 性强 . 21 2.人员逐渐年轻化、高学历化 . 21 3.聘期时间短、待遇好 . 22 三、区级政府编外用人管理存在的问题及原因分析 24 （一）区级政府编外用人管理存在的问题 24 1.编外人员的招聘和配置缺乏合理性

20、 . 24 2.编外人员的人性假设和管理方式不匹配 . 25 3.不注重编外人员的安全需求及自我实现需求 . 26 4.缺乏对编外人员的激励强化手段 . 26 （二）区级政府编外用人管理存在问 题的原因分析 27 1.编外人员的性价比使得招聘考核和监管被弱化 . 27 目录 2 2.相关法律存在对编外人员的定位缺失 . 28 3.体制机制 不健全导致编外人员管理混乱 . 29 4.“临时雇佣兵”身份定位导致用人单位不重视绩效和激励 . 30 四、规范区级政府编外用人管理的对策思考 31 （一）加强政府人力资源管理科学统筹与整体规划 31 1.加强编制管理，科学统筹人力资源配置 . 31 2.科

21、学测算需求，整体规划人员配备数量 . 31 （二）改进招聘机制使录用人员能级与岗位相互匹配 32 （三）完善规章制度，确保编外用人合法合规 32 1.严格遵守法律法规，保障编外人员权利 . 33 2.完善编外用人管理办法，规范现有编外聘用人员 . 33 34 1.改善编外人员福利待遇 . 34 2.规范和加强绩效考核 . 34 3.探索和建立晋升制度 . 34 4.物质奖励与精神激励相结合 . 35 （五）采用多样化手段，缓解政府用人供需矛盾 35 1.推广政府购买服务，降低行政成本 . 35 2.探索政府在编人员内部交流制度 . 35 3.探索扩大编制备案制适用范围 . 35 结语 37 参

22、考文献 38 致谢 40 前言 1 前言 （一）选题背景 十八大报告要求严格控制机构编制，减少领导职数，并指出我国政府规模总量已经很大。由于受到资源环境、经济发展、公共服务水平等因素的制约，我国政府财政收入增长趋势已经逐渐放缓，如果财政支出不相应减缓增长步伐，将会对我国市场经济发展造成严重不良影响。我国财政供养人员规模的问题最显著的特点就是存量巨大，而与之对应的是其增速也维持在较高的水平上。有数据表明，从 1998 年到 2009 年，中国财政供养规模从3843 万人飙升到 5393 万人， 11 年间增加了 1550 万人，年均增加 141 万人 。随着经济增速放缓，政府财政收入增速也已经逐

23、渐降低，同比 之 下民生 方面的财政 支出是刚性的，无法在 已达到 现有规模 的前提下 进行下调，那么消减政府行政成本，减少人员支出，控制财政供养人员规模就成为 一种 可行的选择。控制人员规模已经成为各级政府的共识，十二届全国人大一次会议后，总理李克强提出“约法三章”就包含“本届政府内财政供养的人员只减不增”的承诺。 为适应经济社会发展的需要，我国地方各级政府面对逐年增加的工作任务等问题时，通过增加工作人员提高公共服务提供能力，在加大在编人员招聘力度的 同时，也引入了部分 编外人员。编外人员在管理上与在编人员有着较大差别，满足政府工作需要的同时，也为机关事业单位人事管理提供了不同经验。 然而，

24、编外用人同样由财政负担其支出，冲击了机构编制管理严控人员的政策效果，使财政供养人员无序增长，增加了地方财政负担，也带来了削弱政府公信力、阻碍政府人事制度改革等负面影响。 围绕着“财政供养人员只减不增”这一要求，中央、省、市出台了一系列政策文件，对如何落实给出了指导意见。在编人员的总量控制已经有明确的政策，而编外人员的聘用管理仍处于空白区。研究如何加强政府编外用人管理，对于 控制财政供养人员的规模、提高政府行政能力和推进人事制度改革都具有非常重要的意义。鉴于此，笔者选择 P 市 D 区政府编外用人作为研究课题，在“财政供养的人员只减不增”的背景下，以期通过对聘用编外人员的各项因素分析，探讨如何加

25、强对编外用人的管理，以适应党和政府对严格控制机构编制的要求。 熊剑峰：中国财政供养人员知多少，四川统一战线 2014 年第 3 期。 前言 2 （二）研究综述 1.政府编外用人 方面的研究 “编制”是计划经济时代遗留下来的中国特色产物，政府工作人员根据编制分为在编人员和编外人员。西方国家则没有“编制”的概念，一般都针对其政府雇员做研究。 西方国家 的 政府 聘用 人员 主要包含 政府机关工 作人员 （包括警察） 、 政府出资承办的教育、卫生、科研等公益机构工作人员 和 军方部分职务 ； 中国的政府工作人员组成略有区别 ， 在包含西方政府工作人员的前提下，也包含政党、群众团体 以及 依靠财政保障

26、其正常运行的 的事业单位 、 社会团体。 至于具体不同 ，中国政府人员包含特有的事业单位及社团工作人员，而在国外，提供公共服务、完成公共事务的类似组织就是相对政府而言的非营利社会组织（ Non-Profit Organization，简称 NPO），因此比较国内外编外人员情况的话，国内较西方国家多出一类事业单位编外人员。 田培炎在研究中对 “新公共管理”运动兴起前在西方国家普遍实行的马克斯韦伯的官僚制度进行了介绍。 20 世纪 50 年代开始，西方国家相继引入政府雇员制。 美国 政府 在20 世纪 70 年代启动了政府雇员制改革，公务员终身任用模式改为劳工雇佣模式 ，将工作人员区分为终身雇员和

27、非 永久职业雇员， 在克林顿时期，将 雇员 管理完善化，逐步 建立健全机动高效的政府公务人员聘用制度，实现政府与公务人员关系的灵活化、非固定化，降低永久性职业雇员的数量，扩大政府内部非永久性的临时雇员和例外雇员的比例； 上个世纪最后十年 英国当局设计了公民宪章行动，推动政府各部 门增效务实，接下来几年中， 合同雇用形式比例大大增加 ；新西兰 政府 按不同标准 将政府 公务员划分为无固定期限人员和有固定期限人员两类，无固定期限人员即传统的常任制公务员，此类人员占公务员总数的大多数，有固定期限人员即政府雇员；在西方国家序列中，日本政府公务人员的人均供养率低，而效率十分出众，根据其内阁对政府机构改革

28、的实际，政府人员同样分为永久雇员和临时雇员两类。 总体而言，临时聘用制公务员在西方国家政府工作人员的比例逐渐上升。 西方国家虽然没有和“编外用人”相似的研究，但在类似的政府雇员领域，基本都引入了临时雇员制度 ，这一类非长期固定的政府工作人员相较于永业制的公务员即可认为是所谓“编外人员”。国外对所谓“编外人员”的研究，基本是从公共管理方面入手，针对某一级政府雇员管理情况的文献较少，这是因为西方国家政府雇员管理领域里有着严密的法律法规体系，相关法规对政府雇佣人员有明确的规定，而且针对劳动者权益保护，普遍存在完善的社会保障、经济补偿、用工保护等法律法规，对用人的所有环节都做了具体规 朱光磊 ： 当代

29、中国政府过程 ， 天津人民 出版社 2008 年版 。 高家伟：德国政府雇员制度的启示，法制日报 2003 年 1 月 9 日。 汤兴荷：政府雇员制度：公务员制度的一种补充与发展，云南行政学院学报 2005 年第 7 期。 吴志华：美国公务员制度的改革与转型，上海交通大学出版社 2006 年版。 前言 3 定，使相关群体及人员的劳动关系及双方权利义务均得到法律保障，可供分析研究的空间小。我国学者针对临时雇员研究的公共管理研究有： 曹礼平对 美国 政府工作人员中的 临时雇员和终身雇员进行了比较 。在总结其聘任 制度中 的 优点 如对雇员最长服务年限实行限制，临时雇员可从几种途径转为常任制雇员等并

30、 进行 了 肯定的同时 ， 也借鉴其处理临时聘用制度缺陷的方法，正反两面分析了临时聘用制度适用性 。 潘兴明在英国文官制度及其改革中列举了英国政府 80 年代开始的最新一次文官制度改革措施，包括英国政府裁减文官人数，以合同雇佣制取代终身雇佣制。 事实证明，包含雇佣制度改革的文官制度改革 为英联邦政府的行政能力进步作用显著 ，尤其是含人员聘用制度等变化带来的政府部门效率的变化，真正使英国政 府的文官系统成为高效运转的机构。 曹然然在英国文官制度改革及其对我国的启示中提出，英国公务员录用方式的变化，像合同制尤其是是短期合同制的实施推广、还有聘用临时人员比例提升等改革措施显著降低了政府成本，同样，给

31、永久性的雇员也带来更多的压力和动力。政府部门可以更加高效的应对环境变化和公众需求，增加了管理弹性。 陈天祥 在对上个世纪末期西方国家政府公共管理改革特别是人事管理的研究中总结了各个国家的的措施方法，认为临时聘用、非永久聘任制度的建立推广是对整个人事管理制度改革最大的进步， 通过合约聘用制适应政府提供服务 的需要。 西方政府目前国内针对西方发达国家的“临时雇员”主要研究结果普遍是肯定的，认为这是公务员制度改革的方向，降低行政成本的有效途径，加强政府人员管理的积极手段。在传统政府官僚制度逐渐丧失活力，政府运行效率降低的背景下，西方国家引入了政府临时雇员制度，临时雇员的出现对终身雇员是一种压力，促使

32、政府绩效的提升，其灵活的雇佣关系及较低的雇佣成本降低了行政成本。西方政府使用临聘人员对我国编外人员管理的启示主要有合理规划聘任数降低行政成本、配套政府机构改革和职能转变完善编外人员管理及完善法律法规对编外人员的保护。 国内因编外人员普遍存在，对其相关研究较多。对编外人员的产生与增长，泰安市宁阳县编办课题组在 2014 年省编办布置的调研课题中提出，编外聘用人员是时代的产物。随着政治经济社会发展，政府机关事业单位的职责任务不断增加，履行职责带来的用人压力与编制管理过于滞后之间的矛盾，以及缺少相关的文件法规、编制管理与财政预算的限制关系未实际确立的情况，使编外聘用人员管理混乱。 魏娜、韩芳的文章公

33、共部门编外行政辅助人员管理 :问题、思路与对策提出，除了“对行政机关、事业单位职能认识的不确定性、不科学性导致人员编制设置不合理， 人员 曹礼平：论美国联邦机构中的临时雇员，云南行政学院学报 2003 年第 5 期。 陈天祥：西方国家政府再 造中的人事管理变革，中国人民大学学报 2005 年第 5 期。 前言 4 短缺与人员富余问题同时存在” 的原因，社会经济的不断进步， 以及政府对自身提供公共服务要求的不断提高，政府部门承担的职能在不断增加，同一件工作的时效性不断加强“ 一站式 ”项目不断扩展，为及时完成 这些不断进化的任务 ，政府部门常常聘用编外人员推动这些工作。 刘为民、游博在机构编制实

34、名制的管理学分析一文中坦陈，“机构编制实名制旨在管住、管好机构、编制和实有人员，却有大量人员游离于机构编制管理之外”，“编外人员管理是实施机构编制实名制过程中迫切需要重新慎重思考的新课题，是对传统机构编制管理的新挑战”。 王继成 在公共财政视角下规范行政事业单位编外聘用人员管理的建议中则通过比对同一时期的公共财政支出变化及政府财政供养人员数量变化，说明了聘用编外人员的必然性。 另外，翟校义在地方政府编外用人现象探析中则认为编外用人的出现主要因为政府部门 职 能定位与人员配备的错位，其次则是因为人事腐败 。盛若蔚在人民日报发表的事业单位一“萝卜招聘”何时休一文中指出，在编外行政辅助人员产生的过程

35、中，也存在基于人情等非正常因素招聘。 对于编外人员的数量，目前我国各级政府共有多少编外人员并无整体层面上的明确数据，仅仅为各级人事 编制管理部门自行掌握，或因研究需要选取部分单位。如周敏、赵子建在基层政府人员编制隐性膨胀问题研究一文中的研究对象为扬州市某区四个乡镇街道，陈海云、袁夕花疏堵结合规范编外用工管理针对淮安市淮阴区政府，毛利增基层机关事业单位编外用工管理优化分析研究对象是奉化市机关事业单位，曹满机关事业单位临时聘用人员管理研究则展开了对西安市政府的研究，以上作者都是当地人事部门工作人员；倪佳在高校图书馆临时聘用人员管理的思考，王倩倩关于医院编外人员管理现象及措施分析，郑仲高职院校编外人

36、员管理研究则是针 对某 些行业 具体单位 展开调研，总结在一个行业加强管理的做法 。 政府各单位 对于编外人员的 使用 ， 大部分 研究者都 在分析其利弊后得出积极的结论，结合历年来学界研究结果有： 张薇 对 高校图书馆研究 得出， 临聘人员的使用 ，既方便了学校对于图书工作的管理，也降低了人员配置的难度 ，同时还 一定程度上 节省 了 学校 经费支出； 张逢的调查研究中 提出临时聘用 就业是 缓解当前 就业压力 大这一困境的重要方式 ，同时，指出 在 政府 机关事业单位中，临聘人员 业 已成为重要人力资源保障 ； 杨圆圆在对新疆医科大学附属医院的人力资源研究中认为，编外人员提高了卫生人 才

37、质 量及分布结 魏娜，韩芳：公共部门编外行政辅助人员管理 :问题、思路与对策 以 X 市为例，国家行政学院学报 2015 年第 2期。 刘为民，游博：机构编制实名制的管理学分析，中国行政管理 2007 年第 3 期。 翟校义：地方政府编外用人现象探析，新视野 2010 年第 3 期。 张薇：高校图书馆临时工作人员管理探析，内蒙古科技与经济 2013 年第 15 期。 张逢：常德市财政拨款单位临时聘用人员管理问题研究，湖南大学， 2012。 前言 5 构，有利于医院可持续发展 ； 赵玲认为，核心人才是形成组织核心能力的关键要素，是单位发展壮大的主要力量，在事业单位的编制受到严格的制约的情况下，有

38、限的编制只能用于引进核心人才，同时，辅助型人才是为核心人才服务的，是保障单位正常运转不可缺少的一部分，她主张在辅助性、临时性岗位上使用编外人员，这样既科技有效解决事业单位编制对人才制约的瓶颈问题，又能够将财力、物力集中，提高核心人才待遇，增强核心竞争力 。 也有研究表达了对政府编外用人存在的问题的担忧，董平平、许培佳在事业单位“编外人员”现象探析一文中 认为目前编外人员的人事档案管理很不完善，范根才在当前机关事业单位编外用工存在的问题和对策指出编外人员的社会保险缴纳仍不规范。 编外人员已经成为我国各级机关事业单位普遍存在的现象，一方面它与编制管理相违背，另一方面又是政府提供公共服务的必要保障。

39、如何管理编外人员是控制财政供养人员规模无法回避的问题。结合国内外编外用人研究成果，可以确认学术界对编外聘用行为的主流意见是认同的。国外方面，西方政府雇员管理体系完善，各类法律法规健全，临时雇员的规划、聘用和日常管理有章可循，值得国内学习。 通过对国内学者的研究成果进 行分析，作者注意到当前国内针对编外 人员 管理 的研究 主要针对如何规范聘用关系、保障人员合法权益方面，研究范围也 多集中在 某几个行业 ，如 教育系统 、 卫生系统 等 。 如何规划编外人员岗位数量、结合财政供养人员总量控制规范编外用人、健全编外人员准出机制，将编内编外人员在一级政府的层面上统筹 考虑 ，目前还没有专门的研究。本文通过对 P 市 D区编外人员管理现状的调研发现，虽然编外人员是对机构编制管理变相否定，但却有其存在的必然性与必要性，因此，建议从合理核编定岗入手，规范编外人员招聘、薪酬、绩效管理等制度，结合人力资源管理理论管理编外 人员。 2.人力资源管理方面的研究 1954 年彼德德鲁克在其现代管理学奠基之作管理的实践提出了人力资源概念并加以明确界定，基于当时传统的产业关系体系发生巨大裂变，认为人对于组织的重要性提升到一个新的更高层次，人成为组织的核心资源。经过在实践中不断总结，人力资源管理理论逐渐发展成熟，从最初探索人力资源管理如何为企业发展服务，到现在广泛探讨人力资源管理如何为政府行政体制改革服务