公共品供给机制：作用边界变迁及影响因素.docx

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1、公共品供给机制：作用边界变迁及影响因素摘要：公共品供应机制是从供应主体和运行机理的角度抽象出的公共品供应模式，包括政府供应、市场供应和自愿供应。某一公共品的供应方式不是一成不变的，其供应机制的作用边界处于变迁之中，主要表现为政府供应与私人供应的相互转化。在公共品供应机制的变迁中，公共品的性质特征、技术进步、政府职能理念、公允效率准则、政府政策倾向、需求状况以及私人资本规模都产生了肯定的影响作用。关键词：公共品；供应机制；作用边界变迁；影响因素中图分类号：F81文献标识码：A文章编号：10122848(2022)01006306一、引言公共品供应机制是从供应主体和运行机理的角度抽象出的公共品供应

2、模式。马斯格锐夫与萨缪尔森都认为，由于公共品具有消费的非排他性和非竞争性，私人供应必定存在效率或福利损失，因此，必需由政府供应。而此后的文献探讨则表明白私人在供应灯塔、教化(海伊和埃利，11018)、法律与秩序(安德森和希尔，11019)、基础设施(贝托，11010)、农业科研(马耶夫斯基，11019)以及其他公共品(考恩，11018；伍尔德里奇，11010)方面的潜在力气。罗森也指出，美国国内的民事纠纷除了诉诸法庭，每年有4万多件由私人公司解决；大面积的私家花园在肯定程度上起到了公园的作用。埃莉诺奥斯特罗姆在对大城市地区的警察服务进行了具体的实证分析之后，发觉，“在公共经济中，不只有政府(霍

3、布斯)和市场(斯密)两种秩序”。之后，奥尔森首次对公共品自愿供应理论进行了开创性的分析，而伯格斯汤姆布鲁梅和瓦里安一则探讨了不同程度财宝再安排对个人捐赠的不同影响，他们对自愿捐赠非合作一般模型的分析堪称公共品自愿供应分析的经典。樊丽明在博士后报告中，对公共品的政府供应、市场供应和自愿供应机制进行了具体分析，认为，公共品市场供应机制是营利组织依据市场需求，以营利为目的、以收费方式补偿支出的机制；政府供应机制则是在市场进行资源配置基础上进行，以公允为目的、以税收和公共收费为主要筹资手段，属“其次层次”的机制；而自愿供应机制是在市场、政府机制发生作用的基础上进行资源配置的，以利他为目的、以捐赠为主要

4、方式，属“第三层次”的机制。而且，公共品的供应机制并非一成不变。弗雷德S，麦克切斯尼发觉，19世纪中期以前，美国的消防服务始终主要由私人自愿供应，之后才起先转由地方政府供应。科斯追溯了英国灯塔系统的历史及其演化，留意到在17世纪时私人起先建立灯塔并收取费用，到1820年，四分之三强的灯塔是由私人建立的。之后英国议会通过法令把英国全部的灯塔授予领港公会。19世纪的教化、图书馆、警察等主要是私人的职责，而在20世纪这些项目越来越多地转为政府的公共职能。20世纪80年头以后，回来私人部门的趋势又起先明显，城市居民集合起来，雇用清洁工保持街道清洁，有的社区甚至请私人公司供应消防服务。可见，公共品供应的

5、三种机制作用的领域(边界)在不同时间因条件的改变而变动。本文着重探讨公共品供应机制作用边界的变迁以及影响变迁的主要因素，最终部分供应简要的结论与政策建议。二、公共品供应机制的作用边界变迁探讨可知，公共品供应机制的作用边界变迁依照历史发展依次先后主要表现为两种趋向：(一)私人供应转为政府供应这一变迁过程的主要内容是私人部门在公共领域活动的收缩，政府渐渐从私人部门手中接过公共品的供应职责。详细来说，又表现为以下两种路径。其一，公共品市场供应转为政府供应。譬如灯塔，在很多经典教科书中，灯塔常常被作为必需由政府供应而不是由市场供应公共品的一个例子，经济学家们也通常认为，由于不行能向受益于灯塔的船只全部

6、者收取牢靠的费用，任何私人或企业建立和修理灯塔就不行能营利，但是考察英国的灯塔建立经营历史就会发觉，政府建立并经营灯塔的活动(主要由领港公会负责)起先于18世纪末，而早在17世纪末，私人就已经起先从事灯塔的建立和运营。而且由公开的统计资料也可证明，早期的灯塔主要由私人供应。1936年，英国议会通过法令将全部的灯塔授予领港公会，领港公会有权购买剩留在私人手中的灯塔，到1842年，除“地方性的灯塔”外，在英国已经不再有私人全部的灯塔了。又譬如教化。美国的早期教化发展经验了从市场供应到政府供应的过程。在清教徒的新英格兰，最初的学校是教会的附庸，而后为官方所接管。伊利运输河通航之后，农夫从新英格兰的山

7、区来到富裕的中西部平原，在所到之处不仅建立了中、小学，还建立了高校和神学院。最初的学校是私立的，但政府慢慢发挥较大的作用，起初在财政上赐予资助，继而建立和管理学校，很多州或地方都有法律明文规定要建立一所“公立免费学校”。从19世纪40年头起，由“美国公共教化之父”霍勒斯曼发起了一场旨在用免费学校替代形形色色私立学校的运动，并最终使美国建立起了完整的公立教化制度。其二，自愿供应转为政府供应。比如，消防服务普遍被认为是一种纯公共品，理应由政府通过税收筹集资金供应，但是考察美国消防史就会发觉，历史上的美国消防主要是由私人自愿供应的。这种自愿性的消防起因于17世纪芝加哥的一场大火，当时的居民自愿组织起

8、来以避开火势扩散。19世纪中期，很多城市政府起先供应公共消防服务，并对自愿消防颁布了禁令，从而终结了200多年的私人自愿消防服务。而且，在美国历史上，对精神病人的照看、争取妇女权利、爱护大自然、戒酒、安排生育以及历史教化等等，都是由非营利组织领先提倡或实施，其中不少最终都导致了政府实行行动。罗斯福总统作为一个宏大的政治家，从19世纪后期起先始终支持爱护大自然，但他的活动是在私人捐助的支持下进行的，其结果之一是于1916年建立了国家公园服务机构。(二)政府供应转为私人供应与私人供应转为政府供应相反，这一变迁过程的主要内容是政府活动领域的收缩，而私人部门对公共领域的介入起先增多。这种转化同样也表现

9、为两种路径。其一，政府供应转为市场供应。“供应必要的公共设施”被斯密认为是政府的主要职能之一，公共设施投资支出也因此而成为政府支出的一项主要内容。此后，很长一段时期以来，基础设施投资被天经地义地认为是政府专长甚至专有的领域，但基础设施的外部性并不意味着市场机制和私营部门不能发挥主动作用，相反，私人部门在基础设施投资中正发挥着越来越大的作用。BOT(buildoperatetransfer，建设一运营一移交)、PPP(public privatepartnership，公共私人伙伴关系)等融资模式的不断出现，政府对自然垄断行业管制的不断放松，使得私人资本不仅可以投资于水、电、路等基本的经济性基础

10、设施，甚至于监狱这个一度被认为是市场化“禁区”的公共品，其供应中也起先出现私人资本的影子。其二，政府供应转为自愿供应。此如社会福利和社会公益事业。随着经济的不断发展和居民收入水平的提高，为居民供应必要的社会福利及保障也渐渐成为政府的主要职能之一，“福利国家”模式起先出现并不断壮大。但是，随着非政府组织(NongovernmentOrganization，NGO)作为“第三部门”(thethirdsector)的不断发展，私人自愿供应在公共品供应中的地位越来越不容小视，特殊是对一些事关居民基本社会福利及保障的事业，发挥着越来越大的作用。据统计，美国非营利组织捐赠体现的公共品供应规模在19101年

11、相当于政府支出规模的51，占当年GDP的16。三、公共品供应机制作用边界变迁的影响因素公共品供应机制的作用边界受诸多因素的影响，公共品自身性质、技术条件、政府职能理念、公允效率标准、政府政策倾向、需求状况和私人资本规模的不同，可能导致不同的供应方式。(一)公共品的性质特征选择供应机制的前提公共品自身的性质特征是确定公共品供应机制的最基本因素。如前所述，公共品的基本特征是消费的非排他性和非竞争性，但是，这仅是从与私人品相对比的角度而言，并不意味着全部的公共品都是完全地非排他和非竞争，也不意味着全部公共品都具有程度相同的非排他性和非竞争性。事实上，不仅不同公共品的非排他和非竞争性质不同，而且各自非

12、排他和非竞争的程度都有所不同。这样一来，不同性质特征组合的公共品就确定了不同供应机制的选择。详细有以下几种情形：第一，具有完全的非竞争性和非排他性(纯公共品)，比如国防。对于纯公共品而言，由于具有完全地消费非排他性，从需求方看，作为“经济人”的消费者具有隐瞒真实需求偏好的可能，都期望成为“免费搭车”者，不能供应市场活动必需的有效信息；从供应方看，排他不行能，从而向谁收费、如何收费、收多少费都成犯难题，价格机制难以发生作用，因而市场不能保证公共品的符合帕累托效率的供应，市场供应不足。由于纯公共品具有消费的非竞争性，即边际成本为零，生产者为了争取利润最大化，不行能根据边际成本定价，而根据高于边际成

13、本的水平定价，则必定供应量不足，降低消费者福利水平。因此，在纯公共品供应方面，存在“市场失灵”，由政府供应是有效的。其次，具有非竞争性，但排他成本较高，比如无线电视。此类准公共品特别类似于纯公共品，详细的消费者很难明确，从而难以将“免费搭车”者解除；消费者在消费时不存在竞争关系，私人供应必会造成福利或效率损失。因而，政府供应往往是此类公共品的有效选择。第三，具有非竞争性，但排他成本较低(俱乐部产品)，比如有线电视。对于此类准公共品而言，尽管消费者彼此之间消费互不影响，但由于可以比较简单地将未付费者解除在消费群体之外，价格机制能较好地发挥资源配置信号作用，收费筹资成为可能，从而可以吸引私人部门的

14、进入。因而，对于此类公共品，政府供应与私人供应均可采纳。第四，具有竞争性，同时有非排他性(或排他成本较高)(公共池塘资源产品)，比如城市道路。此类准公共品的消费者之间彼此相互影响，特殊是在达到拥挤点以后，竞争关系更是明显，但由于排他成不行能或成本高，从而不能(或很难)将未付费者解除在外，价格机制难以适用。因而，私人供应不行能，而由政府供应便是一个不错的选择。第五，具有竞争性，同时排他成本较低，比如高等教化。此类准公共品在性质上更加接近于私人品，消费者之间存在竞争关系，同时又可以比较简单地实现排他，收费或接受捐赠成为其常常采纳的筹资方式。因而，私人供应是最常采纳的方式，政府有时为实现特定目标也会

15、参加供应。(二)技术进步变更公共品的性质特征(非排他属性)事实上，公共品的非排他和非竞争性质属于两个不同层面的问题。公共晶的排他性与否以及排他程度的凹凸，涉及的是一个成本问题而不是一个逻辑问题，其可行或者不行行依靠于执行成本的相对凹凸，而排他执行成本最终则取决于技术水平。公共品的竞争性与否以及竞争程度状况则干脆取决于消费者的数量，属非技术因素。因而，技术进步可以通过降低公共品的排他成本以影响非排他属性，从而变更公共品的性质特征，进而影响公共品供应机制的选择。第一，技术进步使得区分消费者付费与否成为可能，从而干脆变更了某些公共品的属性，使其由非排他状态变为排他状态。譬如，在有线电视技术独创以前，

16、电视信号都是通过电磁波的形式向消费者传送，消费者对电视信号的消费既是非竞争的，也是非排他的，此时的电视信号是纯公共品，几乎全部由政府供应，私人供应的状况很少甚至没有。但是，随着科学的不断发展，有线电视技术、加密技术起先出现，电视信号不能排他的问题得到有效解决，那些不愿付费的消费者将会很简单地被解除在有线电视的消费之外，而由私人投资兴办的电视台也起先涌现。其次，技术进步使得精确计量成为可能，从而大大降低了公共品的排他成本。精确计量技术的落后使得公共品的排他成本较高，简单产生过度消费甚至奢侈现象，导致“公地悲剧”。技术水平的不断进步变更了这种状况，可分割、可计量的技术使得消费者对公共品的消费量一目

17、了然，由此便可依据消费量对消费者征收运用费，从而为私人资本参加这些行业或领域公共品的供应供应可能。比如，在没有采纳水表(干净水和污水)、电表、气表、热表等计量工具之前，水、电、气、热这些生活必需品由消费者免费消费或平均担当成本，奢侈现象严峻，私人投资难以取得利润。而采纳科学计量工具之后，每个消费者的运用量均可明确核算，对其收取的运用费使得弥补供应成本成为可能，因此，这些行业对私人资本的吸引力越来越大。第三，技术进步可以变更某些公共品产业的性质，使公共品的生产过程可以垂直或水平分解，而且进入门槛不断降低，从而为私人资本进入供应可能。技术进步对整个公共品产业都具有自然垄断性的状况提出了挑战，整个产

18、业链条不再具有完全相同的自然垄断性质，其中某些业务完全可以进行竞争，而且进入竞争的门槛越来越低。比如，在程控交换机技术没有独创之前，电话通信整个行业都具有肯定的自然垄断性，此时常常实行的方法是由政府统一经营，私人资本禁止涉人；程控交换机技术以及IP技术的产生使得通信网络和通信服务得以分别，通信网络由于仍具有自然垄断的特点而仍需政府独家经营，通信服务却已具备了进行竞争的条件，从而私人资本起先大量进入此领域并绽开充分的竞争。(三)政府职能理念确定政府活动范围若将整个社会简洁地划分为公共领域和私人领域，那么公共品是公共领域的核心问题，政府的活动应主要集中在公共领域，但不同的政府职能理念却确定了政府在

19、公共领域活动的范围以及介入的程度。历史地考察，政府职能理念的变迁主要经验了三个阶段。第一，“斯密”政府。在早期自由资本主义阶段，政府的活动范围非常有限，且必需以促进私人资本发展为核心，仅仅担当“夜警”的角色，其主要职责被明确规定为供应国防、维持社会秩序以及必要的基础设施等三项公共品。而与之相对的私人部门的活动领域却非常广泛，“看不见的手”不仅向全社会供应大量的私人品，而且，还在肯定程度上担当着部分公共品供应的任务。斯密曾指出，私人供应马路、桥梁、运输河等公共品，应坚持利于商业发展和费用适度原则，即“只能在商业须要它们的地方兴建，因而只能在宜于兴建的地方兴建。此外，建立的费用，建立的堂皇与华丽规

20、模，也必需与该商业的负担实力相称，就是说，必需适度。”其次，“凯恩斯”政府。20世纪30年头的大危机打破了传统古典经济学的市场无所不能的完备幻觉，使人们普遍意识到市场制度的缺陷。凯恩斯提出应抛弃自由放任的自由主义，充分发挥“看得见的手”的作用，实行政府干预经济以刺激社会需求，由此，政府对经济生活的干预渐渐增多并达到高潮。其结果便是公共品的政府供应方式成为主导，由政府供应的公共品在范围、种类、数量以及质量等方面都比以前有所提高，不仅如此，政府还介入私人领域，干脆参加一些私人品的供应。第三，“哈耶克”政府。从凯恩斯的国家干预论被提出，哈耶克就对其绽开剧烈指责，但两人的激烈论战却被当时凯恩斯主义的盛

21、行所掩盖。20世纪73年头以后经济的持续“滞胀”又使人们起先反思凯恩斯主义，重新谛视哈耶克的自由主义思想。哈耶克强调应重回“古典”，重视市场的“自生自发”秩序，限制政府过多干预经济。而正是在哈耶克思想的影响下，20世纪80年头起先西方资本主义国家纷纷绽开私有化与放松管制浪潮。很多涉及公共品德业的国有企业和自然垄断行业纷纷对私人资本开放，公共品的私人供应情形渐渐增多。(四)公允与效率选择供应机制的标准公允与效率是任何时期公共晶供应机制选择的都应坚持的两大标准，而且事实上，政府职能理念变迁的每一个阶段都蕴涵着公允与效率的权衡与选择。一般来说，政府供应更看中公允而忽视效率，而私人供应则更强调效率。因

22、此，不同时期对公允与效率的不同侧重必定导致不同公共品供应方式的选择。比如，欧洲的运输河桥或水闸。在自由资本主义时期，人们笃信市场制度的完备无缺，强调私人部门的效率，限制政府作为，坚持只要市场能发挥作用的地方就不须要政府参加。因此，那时欧洲的很多运输河桥或水闸由私人供应而不是政府供应，其主要理由便是私人部门相对政府部门的效率要高。而二战结束后，很多欧洲国家的社会民主党上台执政，他们强调社会公允，认为各个收入阶层包括低收入者都具有获得公共品的权利，并保证最低的公共品消费水平。因此他们将运输河桥或水闸之类的基础设施行业公共品收归国有，由政府供应。但20世纪80年头以来，因缺乏竞争和管理缺陷，政府供应

23、的公共品效率较低，造成宏观税负上升，政府支出规模扩大，财政赤字增加，政府债台高筑，反过来进一步加重纳税人负担。因此，保守党上台执政后纷纷进行私有化改革，又将很多基础设施类公共品德业放给私人经营管理，重回私人供应的轨道。又如社会保障。建立社会保障的初衷是为了实现公允，特殊是爱护那些在市场竞争中处于不利或弱势地位的群体，供应主体主要为政府。但随着社会保障覆盖范围的扩大和保障层次的提高，由政府单一供应已渐渐显出诸多的冲突与缺陷，主要表现为宏观税负水平的提高以及保障的低效率。因此，为了提高效率水平，目前世界各国都在力求变更完全由政府单一供应的现状，将国家保障、企业补充保障以及个人保障结合起来，使个人担

24、当部分社会任务，从而充分加强个人对风险防备的责任。(五)政府政策倾向私人供应的前提与保障第一，管制政策。由于事关全体公民的利益，政府一般都对公共品德业进行严格的管制，此时被管制行业由政府独家供应，私人供应决无可能。但政府管制往往会产生低效率、甚至是无效率的局面，资源奢侈、官员寻租的现象时有发生。放松管制为公共品私人供应供应了前提和可能，私人资本渐渐进入那些所需投资规模较小、能够实现排他或部分排他的公共品德业。其次，税收政策。政府对私人部门和非营利组织的税收政策是影响其发展和供应公共品规模的重要因素。明显，政府对私人部门供应公共品赐予税收减免等实惠政策，会提高其供应实力，增加激励，可以提高私人供

25、应份额。反之亦然。第三，政府购买与捐赠政策。20世纪73年头以后，美国非营利组织供应公共品的规模扩大得益于政府购买和捐赠。随着政府职能的扩张，尤其是联邦政府实施的医疗保险、地方政府实施的低收入者的医疗补助、贫困救济、食品券等社会保障职能的扩展，为了避开政府干脆供应(或生产)的低效率和政府机构的扩大，与私有化相并行的另一种选择便是政府供应资金，托付非营利组织供应(或生产)，双方形成契约关系，既避开了非营利组织自身筹资不足的难题，也保证了不同非营利组织之间的竞争，高效运用政府资金，又有利于稳定和增加就业，一举多得。为了体现对非营利组织供应公共品的支持，政府也赐予非营利组织肯定的捐赠。(六)需求规模

26、及其偏好的多样性私人供应的空间人们对不同类别公共品的需求偏好是有差异的，因而供应方式也不宜一概而论。人们对国防、外交、法律、行政管理、基础设施、城市公共卫生、公共平安等的需求尽管存在差异，但共性大于差异，政府供应可以发挥“规模效益”的特长，可以降低管理成本，效率更高。而对医疗服务、病人护理院甚至教化等，人们要求相对多样化，基本的要求可能相近，进一步的要求则是“对症下药”的特性服务。这既使政府统一供应显现出不足，也为私人供应创建了可能的空间。私人供应一些服务项目可以“量体裁衣”，更能满意消费者的不同需求。用美国前总统里根的话说，“这种战略(即私人供应服务)确保生产消费者须要而不是政府官僚所须要的

27、服务”。(七)私人资本规模私人参加公共品供应的可能性第一，私人资本发育程度确定私人参加公共品供应的程度。尤其是对于转轨过程中的国家而言，由单一的公共品政府供应转变为政府、私人混合供应，其进程和格局在相当程度上取决于私人资本发育程度。就中国目前而言，包括外商投资、港澳台投资、国内集体经济、联营经济、股份制经济、私营经济、个体经济在内的大口径的私人资本的引入和成长，加之规模可观的居民储蓄，是私人资本供应公共品的财力基础。其次，融资制度的创新可促进私人资本参加公共品的供应。公共品融资制度的创新主要表现在两个方面。其一，现代公司制的产生，使得众多闲散的中小资本可以集中起来，变更了私人资本情愿投资公共品

28、但财力不足的尴尬局面，从而极大地促进了私人资本对公共品领域投资的增长。其二，项目融资的出现可以尽可能少地占有自有资金，还可以在法律责任上将项目公司和承办企业区分开来，因此，对于那些有偿还实力并能盈利的公共品项目，私人更情愿通过项目融资的方式进行，如资产证券化等。四、结论与政策建议公共品供应机制包括政府供应、市场供应和自愿供应等三种。某一公共品的供应方式不是一成不变的，相反，其供应机制的作用边界是在不断的变迁中。如将市场供应机制与自愿供应机制统称为私人供应机制，则公共晶供应机制的边界变迁主要表现为私人供应转为政府供应和政府供应转为私人供应两个方面。公共品供应机制作用边界是影响公共品供求的多种因素

29、作用的结果。从供应角度看，公共晶的性质特征、私人资本的规模影响供应方式的变迁，而技术创新又会变更公共品的自然特性，从而影响公共品的供应方式；从需求方面分析，公共品需求规模及偏好的多样性会影响公共晶供应方式变迁。而政府职能理念、公允效率准则以及政府政策的导向也会对供应边界的变迁产生肯定影响。针对目前中国的国情，特提出以下政策建议：1中国目前正处于经济的起飞阶段，公共品需求浩大而政府财力有限的冲突非常突出，应在保证公共品政府供应的基础上，充分发挥私人部门在公共品供应中的作用，适当引入市场供应和自愿供应机制。2政府应在制定发展规划、供应信息服务、放松管制等方面为私人部门参加公共品(主要是准公共品)供应创建必要的条件，并利用税收、土地等政策措施激励私人供应的发展。3政府对政府和私人部门供应公共品均应实施监管，包括对公共品供应质量和标准的监督，对收费项目、收费标准和非营利组织财务活动的监督，以及可能出现的负外部效应的约束。 第17页 共17页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页