民族区域自治制度发展与完善的理论思考.pdf

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1、第32卷第2期2012年3月中南民族大学学报(人文社会科学版)Journal of SouthCentral University for Nationalities(Humanities and Social Sciences)V0132 No2M2012民族区域自治制度发展与完善的理论思考彭建军(武汉大学法学院，湖北武汉430072)摘要：地方自治作为现代国家的民主制度和地方治理形式可以有效克服中央集中管理的弊端，提高地方治理的效率。保护地方的利益。民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度。通过“民族、区域一自治”的框架保障聚居少数民族享有自治权利和自治权力，维护自治地方各民族的利益，且

2、自治地方各民族都享有民主参与国家和社会管理的权利。民族自治地方虽有各民族共同参与管理的现象但主要基于人民共和体制和现代民主制度而存在和发展。坚持和完善民族区域自治制度。需要充分利用现有制度资源，通过多样的民主形式，保障自治地方享有法律规定的自治权等各种权益。关键词：地方自治；民族共治；民族区域自治制度中图分类号：D9218 文献标识码：A 文章编号：1672433X(201202-0117-06我国的国家结构形式属于单一制，但因实行民族区域自治制度和高度自治的特别行政区制度，使得我国的地方制度具有复合型国家结构形式的一些特征。民族区域自治制度实行了六十多年，在创新民主制度、保障少数民族权利、促

3、进民族地区发展等方面取得了重大成绩。在新的时期，民族区域自治制度面临着一些理论和现实挑战，需要坚持与完善。本文着重从与民族区域自治制度关联性较强的两个方面进行探讨，一是从地方自治制度及其原理探讨其与民族区域自治制度的联系与区别。二是对于族际政治中的各民族共治现象进行阐释，探讨其与民族区域自治制度的关系。一、基于国家结构形式下的地方自治1若干法律工具书中对地方自治的界定。对于地方自治的概念，北京大学法学百科全书宪法行政法提出：“资本主义国家按行政区域单位(村、区、市、州、省)民选产生的机关(及其附属机构)对地方事务实施行政管理的制度。”而随着“普通居民在地方管理机关中的影响的扩大。唤起当权阶级强

4、化中央机关对民选机关的监督于是产生了由中央机关直接任命的地方机关和由当地居民中民选产生的地方机关，前者称为地方管理机关，后者称为地方自治机关。地方自治机关无立法职能，它们只能在中央立法机关制定的法律规定范围内开展活动。”“资本主义国家根据地方行政区域机构的组成单位，把地方行政区划分为社区(城市及其居民点)行政和地区(州或省、区等)行政，主张地方自治机关的力度放在社区行政区域内。竹【该解释较为清晰地阐释了西欧国家(以英、法、意大利、挪威、比利时、荷兰等为代表)地方自治的特点：(1)地方行政区域构成自治的地理单位。(2)民主选举构成地方自治的基本运行机制。(3)行政事务构成地方自治的主要内容。(4

5、)委托管理而形成的事务与地方本身存在的事务共同构成地方的复合性事务。(5)地方自治的重点在于城市社区，而非更大的非城市辖区。(6)自治地方不享有立法权。该论之局限在于一般性否弃了地方的立法权，其对于地方自治重点在于城市社区的描述似欠完备，因为城市社区以外的辖区还可划分为更多类型和低层级的自治单位。其强调的资本主义的地方自治之性质判定亦存可论之处。从现代管理科学角度考察，包括社会主义国家也存在不同的地方自治和税收分权等模式。收稿日期：20lI12一硼基金项目：教育部哲学社会科学重大攻关项目“坚持和完善中国特色的民族政策研究”(10JZD0031)；国家社会科学基金项目“影响民族区域自治发展制度的

6、若干理论问题研究”(IOBMZ005)；教育部人文社会科学研究项目“城市化背景下少数民族流动人口权益保障研究”(09YJC850017)。作者简介：彭建军(197l一)男湖北省潜江市人武汉大学博士研究生，中南民族大学副编审。主要研究宪政与民族区域自治制度。Email：pjwpjjsinatomcn117万方数据中南民族大学学报(人文社会科学版) 2012年第2期中国大百科全书对地方自治的界定：“在一定的领土单位内，全体居民组成法人团体(地方自治团体)，在宪法和法律监督范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。”2】该定义

7、主要强调了作为一级“法人团体”的地方自治单位。从法理上，法人团体的主要特征在于其具有较大的自主性和作为(财政)义务承担者的独立性。因此，地方自治的决定性要素在于其因自给自足能力基础上而形成的相对独立于外部的自治系统，在权利与义务关系上与公司法中的法人制度颇为类似。既然是“利用本地区的财力”，基于取之于民、用之于民的税收原理和权利义务对等原则，这种对“地方自治”的阐释突出了其自治权力的法理基础，明晰了自治主体、自治组织形态、自治权的内容、自治权的限度之间的逻辑关系。2若干国际或区域法律文件对地方自治的规定。根据欧洲地方自治宪章(1985年)，地方自治是指“地方政府在法律规定的范围内，确定并管理属

8、于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的重要公共事务的权利和能力”；“这种权利和能力应通过以直接、平等、普遍选举权基础上实行的秘密投票方式自由选出的议员组成的地方议会来行使，且地方议会包括对其负责的地方执行机关。但上述条款在任何情况下，均不得影响采用法律允许的地方居民大会、公民投票或其他任何形式的公民直接参与。”欧盟的这一界定突出了地方自治的几个方面：(1)地方自治属于宪法和法律范围内的一种权利和能力。(2)地方自治的首要宪政主体为地方议会，地方行政机关(执行机关)的权利来源于地方议会并需对地方议会负责。(3)本区域内居民利益和重要公共事务是地方自治的主要内容。(4)地方自治中的议会和执

9、行机关的权利运作不能限制和影响作为直接民主形式的公民管理权，即西方政治和法律原理重视直接民主和公民参与的习惯。少数民族自治是由地方自治和保护少数族裔问题发展而来的。其主要形式包括民族联邦制(瑞士、比利时、印度、俄罗斯等)、民族区域自治(芬兰、意大利、西班牙等)和民族文化自治(爱沙利亚、拉脱维亚、克罗地亚、挪威、瑞典、芬兰、俄罗斯等)口】。尽管如此，少数民族地方自治事项在世界范围内并不普遍。出于对主权国家安全和统一的考虑及对少数民族作为个确定的法律主体的不同认识，在与自治相关的法律、协议及实践中，很难明确认定自治属于一种国118际习惯规范，即使承认地方自治的国家，在给予少数民族自治的问题上一般趋

10、于审慎。“在很多条约中，也没有自治权利的条款。没有条约是为赋予自治的需要而缔结的，甚至在软法中，国家也会有意识地避免明确表示对自治权的承认。”41尤其是1990年订立的欧洲安全与合作会议(CSCE)哥本哈根文件中，尽管该文件在有关少数人权利方面进行了广泛的列举，但在提到自治时，仅仅称之为作为一种保护少数人认同的可能的方法，而不是作为一项少数人的权利。在对少数人的权利保障中，承认少数人作为一个受保护的群体与赋予其自治地位还存在很大的距离，甚至与少数民族的地方自治还不是一个层面的问题。中国政治和法律话语下的少数民族权利与国际人权文件中的少数人问题有共同之处，但区别也较为明显。在2007年通过的联合

11、国土著民族权利宣言中，土著民族的自主权或自治权得到承认，在涉及其内部或地方事务的事项上，以及在如何筹集经费以行使其自治职能的问题上，享有自主权或自治权。通过国际人权文件的方式确认特定族群享有一项集体权利尤其是自治权，这在国际人权概念存在分歧和广泛争论的背景下是不常见的。少数民族、土著民族等特殊群体所享有的涉及自治权等权利，主要是社会主义国家认同的政策，而为资本主义国家的公民认同理论所否认。这一分歧一直存在。当然，通过宣言的方式“承认”土著群体享有集体权利只是迈出了制度变革的第一步。3学界关于地方自治的不同论述。日本学者芦部信喜在宪法学中将地方自治归结为民主主义和权力分立的原理，主要强调了地方自

12、治在于抑制中央统一权力的强大化，及应使权力向地方分散的意义，从学理上界分地方自治为居民自治与团体自治。其中居民自治是指地方自治依据居民的意思来进行的这一民主主义的要素；团体自治是指将地方自治委之于独立于国家的团体，由团体在自身的意思与责任之下进行自治的这一自由主义性质的、地方分权性质的要素J。这种区分与欧洲地方自治宪章所强调的公民民主和地方政府的自治是一致的，也是西方基于个体权利原理而出现的先公民后国家和集体的一种体现。近代以来，一贯倡导分权、地方自治的西欧国家欧洲地方自治宪章，由欧洲议会1985年通过。Inl11e耐Materials29(1990)，第1305页。联合国土著民族权利宣言第4

13、条。万方数据第32卷 彭建军：民族区域自治制度发展与完善的理论思考所实行的自治形式显示出诸多不同，在形式上包括联邦主义、大区化、地方政府自治、自决、功能自治(不同于具有地域因素的自治)等。地方自治在西欧各国的形成、发展，表现出几个方面的特点：(1)自治的地理、人口规模等基本要件不同，使得自治形态各异。(2)历史影响因素不同，使得自治的程度、方式、权力配置乃至延续至今的变革亦有区别，如北欧形成的较为典型的“自由市镇实验”，南欧受拿破仑时期政治法律实践影响而形成的集权国家分权形式，西欧如荷兰、爱尔兰等仍然承认宗教管理教育的权利而形成的功能自治形式等。(3)国家对各自治地方的调控方式不同，有宪法法院

14、、财政调控体制、谈判协商、派驻地方行政长官等形式旧J。(4)西欧各国不同时期对中央与地方关系的改革和调整呈现阶段性推进和收放结合的特点，如德国20世纪60年代进行的重组和改革，英国和意大利在70年代紧随其后，法国则在80年代推行了改革，90年代英国又进行了新一轮的改革7】4。n。关于地方自治的形式与实质之区分，有学者指出：“地域自治的两种形式(即单一制国家内的分权和由州组成的政治体制中的联邦主义的程度)从法律的角度而言都是技术性的。并不因为各自的名称，联邦制国家便一定比单一制国家的制度自治的程度高，关键在于公共权力在不同层级政府之间的分配。广泛分权的单一制国家可能比为联邦政府单方所主导的联邦制

15、国家具有更大的地域自治。”【7该论属于一种客观主义和实质主义的立场。不同的自治形式和自治权力的分享程度，既取决于该国的地理、人口、历史和宗教因素，也受到现实国情和发展状况的影响。总体而论，扩大地方自治权力，避免分离主义，协调中央政府与自治地方政府的关系，以宪法法院等法治化方式裁决争议，以财政分配均衡地方差距并保障公民社会权利等，均成为各国考虑的重要因素。由此反观我国的民族区域自治制度及实践状况，中国当代的政治家群体所承续的历史经验，即对以上世界各国均重视的因素亦表现出关注和重视，与世界各国的中央与地方关系发展趋势互为应证。二、地方自治与中国民族区域自治制度的区别民族区域自治制度作为我国长期实行

16、的一项政治制度和法律制度，既具有以上关于地方自治的特征，也具有不同于其他国家地方制度的独特性。关于地方自治及民族区域自治制度，我国学界多有论及。张文山在分析中国的民族区域自治之于民族自治、地方自治时提出，“民族自治”与“地方自治”的有机结合是主流解释，但这两种不同的自治类型是如何结合的，没有学者关注。实际上，民族自治与地方自治并非同一标准下分出来的两种自治类型。张文山提出应以属地主义、属人主义、属人兼属地主义分为三种自治形式，不能将地方自治(属地)与民族自治(属人)同时与民族区域自治对比，若要归类，民族区域自治应该属于地方自治，且是属地主义的“民族性的地方自治”【9 J。通过民族区域自治法保障

17、自治权中的民族因素，无疑是坚持和完善民族区域自治制度的落脚点，但通过何种方式使自治地方行使自治权达到理想的效果，则需要对民族区域自治制度及相关影响因素作进一步分析。关于“民族自治”、“区域自治”的结合而产生的自治主体问题，有学者提出了区分自治权利和自治权力的问题0l，前者属于群体性权利，即通常所言之少数民族居民的自治权利，后者在于经过民主程序形成的自治机关权力，即组织性自治权。两者有一个转变的程序，这种转变程序则决定了权利与权力的区别。这一观点与现代地方自治制度基于民主原理和分权原理而形成的自治制度有共同性，这一区分对于我们正确理解自治权的性质、功能及自治权的实旋机制具有参考价值，尤其通过扩大

18、群体性参与和公民民主方式充实民族区域自治制度具有指导价值。我国在少数民族聚居区实行自治的制度，与西方国家对“少数人”语言、宗教和文化权利保护的路径不同。在中国近现代历史中，中国共产党通过民主革命的方式，一体化地承认少数民族的平等地位，赋予了聚居少数民族自治权，实际上超越了现代法治国家在种族、族群权利诉求的压力下通过一种渐进的方式赋予不同群体(如美国的黑人、印第安人等)权利的路径。中国的民族区域自治制度及实践有自己的诸多特点，主要表现在以下方面。1自治地方的确定基础。以何种人口比例确定自治地方，我国法律并无明确规定，而是根据实际情况确定。“在自治区民族组成问题中，还有一个很重要的问题，就是包括汉

19、族居民的问题。根据各地经验，纲要草案规定与汉族地区相连的自治区，因为经济和政治需要，可以包括一部分的汉族居民，在特殊情况下甚至包括大部分的汉族居民。这是既有利于民族团结，又有利于自治区的建设的。”“但是这样作需要经过有关民族的共同协商并获得同意，需要耐心地做很多工作，切不可轻率勉强。”【I这是地方自治、单一族体自治与我国民族区域自治的重要区别。为了保护人口较少民族的权益，有的民族聚居区甚至只119万方数据中南民族大学学报(人文社会科学版) 2012年第2期有10左右的比例，如内蒙古鄂伦春自治旗自治民族只占1009，吉林前廓尔罗斯蒙古族自治县1036，浙江景宁畲族自治县lO29，广东乳源瑶族自治

20、县1177D2。在参照历史上形成的地理边界和行政边界基础上，主要考虑了我国多民族大杂居小聚居的状况，亦照顾到了聚居人口的有限性，还考虑到了该地区未来经济和社会发展的基础和条件。2自治机关中少数民族的构成。宪法、民族区域自治法、组织法对少数民族成员在自治机关中的构成有明确的规定。这一规定既保证了区域自治民族在自治机关和国家政权机关中的地位，也考虑了自治地方各民族的利益。这种状况在政治和政策实践中的表述即为“两个共同”和“三个离不开”，具有国家整体性的特点。3自治机关的设置和自治权的行使。民族区域自治法规定了二十多项自治权，包括自治机关、政府部门中少数民族人员构成、语言文字的使用、地方因素的若干变

21、通规定和补充规定等方面。通过民主方式形成民族自治地方管理机构和以自主管理方式实行“自治”，在我国的民族自治地方已经有了很好的实践基础，这与西方国家的地方自治具有相似性。除保证自治机关所具有的自治性功能和权利内容，还强调了自治机关是作为“国家的一级地方政权机关”，这既是中国区别于西方国家地方自治制度的地方，也是国家现阶段发展的客观要求。这种对自治地方权力的复合型安排，比较符合我国的实际情况。从发展的角度看，我国的中央与地方关系及地方政府管理一直在不断调整和改革，而民族自治地方受此大环境影响，其整个党政机构系统、自治机关、事业单位的组织运行状况也一直在改革和不断探索，自治权的行使势必受此影响而不断

22、向提高行政效率、进行机构改革、扩大民主参与等方向转变。自治机关的运转状况和不断变革与国家指导下的改革政策有密切联系，政府改革措施将对自治权的行使持续产生影响。对于经济、政治领域的自治权，中国的民族区域自治中的自治权与实行分权、地方自治的国家在理解上存在诸多不同。在资源权利的分配方面，实行地方分权和地方自治的国家，尽管也保持国家统一的税收制度、财政制度和教育、社会建设等预算制度，但给予自治地方的资源分配方面却各有特色引。我国民族自治地方财政是一级财政，自我支配和管理；而财政收入难以满足地方需求，国家通过转移支付、专项资金、重大项目安排乃至国家级的政策如西部大开发等进行区域性安排。财政政策与自治管

23、理并未完全以地120方权利义务关系对等为原则，而多以扶贫、开发和推动发展等宏观政策为依据和原则。4自治权的限度与对少数民族的赋权。民族区域自治制度尽管能保证少数民族自治权在地方的享有，但若仅限于此，以少数民族地区经济、社会、文化建设较为落后的发展现状，其实际所享有的权利仍然是有限的，也无法满足更多的少数民族成员直接参与。我国通过大量培训、培养少数民族各级干部和少数民族专业技术人才、管理人才等政策进行应对，以进一步增强其自治的能力，增加其未来发展的社会基础。对少数民族干部的培切l、培养、选拔、任用、交流等形式，是促进少数民族地区发展、推动少数民族自我解放、自我发展、增强自主能力的重要方面。对于中

24、国共产党的少数民族政策而言，民族区域自治制度是其全局性、长远性考虑的一个方面，中国共产党及其所主导的社会主义制度本质上要求其实行这样的政策和制度。只是在历史发展的演进过程中，民族区域自治制度及自治形式客观上顺应了中国的社会环境，能够发展成为符合实际、有效可行、较为成熟的制度形式。5中央对民族自治地方进行支持、指导与监督。我国的政党和政府体制中，实行执政党领导、多党派合作、多民族参与政权的民主机制。其中，中国共产党作为领导党、执政党，在各个部门、各个层级都设有自己的组织，既可以有效保证和监督中国共产党制定的民族基本政策、基本制度的实施，又能防止该制度被滥用、过度使用而导致地方民族主义和分离主义；

25、遇到有争议的问题往往以民主协商、政治协商、考虑少数民族因素等方式解决，而非诉诸“全民公决”、“司法裁决”乃至以少数民族整体力量对抗中央政府的方式进行。 、在西方国家，其改革和调整中央与地方关系的革新实践往往也采取审慎的态度，过于激进的改革和引起社会震动的方案也非西方法治发达国家所能承受之重，其实践甚至不乏危险乃至失败的个案。如比利时(法语族群与荷语族群问题)、英国(北爱尔兰问题)、加拿大(魁北克问题)等国的实践。我国当前还未形成类似的法治调处机制。这是我国未来需要深思熟虑、全盘考虑的政治问题，对这一问题的探索将推进我国中央与地方关系的法治化，也将推动民族区域自治制度的进一步发展。追求自治，是一

26、定区域、一定人类共同体追求自主性民主发展，谋求与中央集权式治理相区别，保证立法、行政等事务有更商效率的管理形式，我们无须万方数据第32卷 彭建军：民族区域自治制度发展与完善的理论思考对此抱有排斥感，但客观现实决定了自治制度的形成仍然属于一种民族性、地方性的经验。三、民族共治理论与民族区域自治制度的发展源于对中国民族区域自治制度中“自治”的局限及实践中“共治”在多民族国家和民族地区存在的现象，朱伦先生系统研究了“民族共治”的概念、基本理论、政治意义、现实影响、对于中国民族区域自治制度的意义及多民族共治共和的理论。主要观点为：自治的产生是个历史的产物；民族的自治形态具有局限性；“民族自治”除了自治

27、权外还需要更高的追求；应该高度注意自治应向国家统一和民族团结的方向发展；民族共治是当代多民族国家族际政治生活中的普遍现象；民族共治可以回答民族自治中未回答的问题，即没有回答民族团结和国家统一的问题；民族共治的关键问题是保证国家和有关政治权利的合理分配与健康运作，以此促进民族权益的均衡发展和民族关系的和谐。朱伦先生所论“民族共治”论，系统梳理了多民族各国关于少数民族政治诉求、少数民族政治参与及民族团结和国家统一、民族共治对少数民族和多民族国家双向多层面的积极意义，在学术上是一种很有价值的探索和理论贡献。但民族区域自治制度不适宜放在族际政治话语中进行强调，其“属地主义”的民族性地方自治特点，及民族

28、自治地方作为一级地方国家政权机关的宪法地位，决定了其基于国家统一、民族因素并结合了地方自治原理而形成的地方制度特点。结合前述，需要从地方自治的本质、功能及民族区域自治所涉之系统性因素，强调中国民族区域自治中“自治”的积极功能，使其回归到一种制度可能的方向上去。同时应承认，作为一种具有特殊功能的制度具有有限性，但其努力的方向应是加强多种形式的民主参与；作为一项系统性制度，亦因其包容和开放性而能涵盖关联性的功能，如自治之于共治。少数民族实行区域自治的权利，意味着一定族体通过宪法、法律、制度和政策获得国家承认的资格，并通过参与国家政权、平等享有国家管理权，享有对自治地方民族、区域的管理权的法律地位和

29、政治地位，这已经为我国法律所确认。世界上多民族国家为了避免分离主义趋向，采取弱化族体地位的方式，即主要以公民个体身份的平等原则与国家一体认同感的塑造代替族群群体性的政治诉求。中国少数民族和民族地区社会发展的成就证明，只要真实考虑少数民族的诉求，措施得当，以确认民族身份及公民身份的方式实现族体权利和公民权利，在一个政治民主、社会稳定的国家是可以成功的，其指导的理念和前提是建立在一种重视和保护历史上的弱势群体，逐步消除压迫和歧视，共同建立一个共同发展、共同繁荣的社会总原则之上。我国宪法和法律对于自治地方自治权及少数民族权利保护，一是以宪法、法律、法规等形式一般性确认少数民族的政治权利等各项权利，二

30、是以特别规定、专门规定扩大、增加少数民族的权利内容和行使方式，体现实质平等和特殊保护。法律规定的一般性显示出少数民族成员更多地作为国家公民一员的特征，而非以特殊规定代替或超越一般规定，成为特权公民；其主要的判断标准在于特殊规定中所适用的地域环境、地方性、代表性、语言和文化的特殊性、发展能力等方面的不足，具有正当性和合理性。民族区域自治制度及其实践，可以在一定行政区域背景下有效满足少数民族自我管理和团结协作的诉求。其已获保障的政治、经济、社会和文化权利，不宜以存可操作性疑难的新理论代替，不宜通过强调共治现象而弱化民族区域自治制度中自治的价值。“共治”作为一种参与和治理的学术表达，“共和”作为一种

31、观念和制度形态，在我国的政治理论和实践中早已存在。所不同的则是，民族区域自治制度克服了历史上曾经存在的各种自治形态的缺陷，将其赋予了新的内容，即一方面赋予聚居的少数民族自治的政治权利，另一方面也确认居住于自治地方的其他民族公民也享有政治参与的权利；自治民族所享有的权利并非一种排他性的权利，而是相对于国家制度的一种有限的自治权，这种有限性还表现为地方性权利。宪法和民族区域自治法规定的自治权利，其上位概念应是人民共和的思想和民主管理的制度。“共和”并非以“共治”为充分条件，“共和”是“自治”和“共治”的母体，但不能从逻辑上反向推理，并使之代替“共和”体制下的自治，该制度中自治的核心要素如自治权的法

32、律规定不能弱化。民族区域自治制度已经事实上承载的“自治”和民主管理形式，源于共和政体下的管理理念和治理形式，共和政体对共同体内的阶级(阶层)、政党、民族、各种组织团体、公民具有一体适用、平等保障的功能，不仅有自治，还有民主集中、民主协商、统一战线、社团参与、基层自治等多种治理理念、民主制度和组织形式。在中国，“自治”形态并非排斥“共治”，亦非远离“共治”，而是在地方治理、公民政治实践、国家政治生活中自觉融合了“共治”形态。我国的“民族、区域自治”这一体制性框架，既不以民族排斥区域因素(即单向度强调一种121万方数据中南民族大学学报(人文社会科学版) 2012年第2期民族自治倾向)，亦非以区域限

33、制民族因素(即片面以地方一级的政权因素否弃作为自治形态的民族自治权)，而是根据民族分布状况和发展基础而实行的“因素”结合性制度。共同参与、共同分享的程度，取决于多样性的民主形式、平等而不歧视、均衡而非偏向的实施机制。这些体现共同参与、共同治理的民主形式也是未来完善民族区域自治的创新之处和主要任务。在民族区域自治制度中，“自治”正是关键词之一。中国少数民族政策和制度所要体现的，其实也就是最高权力机关通过宪法和其他组织法、实体法等授权聚居少数民族以一种区域的“自治权”。既让少数民族相信中央政府关于少数民族政策的真实性、完整性和保障性，也能体现中国在地方行政建制和地方治理中的多样性和民主性。这方面的

34、实践对于研究民族理论创新、保障民族政治权利，无需有更多的拔高，而只需付诸实践即可获得较为理想的效果。相反，如果弱化自治，不仅民族自治和地方自治的特点难以体现，而且会令人怀疑国家的少数民族政策和地方制度的科学性；如果弱化自治制度，实行自治所带来的积极的社会效应和地方的自主性积极性可能会失去，以“自治”为中心塑造的整个民族地方制度，将会面临难以运转和支撑的社会基础。民族共参考文献：1北京大学法学百科全书编委会，肖蔚云，姜明安北京大学法学百科全书宪法学行政法学G北京：北京大学出版社，1999：722中国大百科全书出版社中国大百科全书(政治学卷)G北京：中国大百科全书出版社，1992：563 李红杰由

35、自决到自治一当代多民族国家的民主政治经验教训M北京：中央民族大学出版社2009：3073154汉斯一乔基姆-海因茨国际法上的自治M王铁志，沙伯力国际视野中的民族区域自治北京：民族出版社，2(102：2175】芦部信喜宪法学(第三版)M林来梵，凌维慈，龙绚丽，译北京：北京大学出版社2006：3206董礼胜欧盟成员国中央与地方关系比较研究M北京：中国政法大学出版社2000：4一11埃里克-阿尔贝克劳伦斯罗斯，拉尔斯斯特姆伯格，等北欧地方政府：战后发展趋势及改革M常志胃张志强译，北京：北京大学出版社，2005：l一8【7】董礼胜欧盟成员国中央与地方关系比较研究【M】北京：中国攻法大学出版社，2000

36、：4一1181斯蒂芬沃尔夫：多民族社会中的自治一从欧洲视角看冲突122治理论所关切的虽然具有将我国少数民族政治参与提升到国家整体层面的理论考虑，并能一定程度上解释世界上多民族国家少数民族政治参与上的不足，但对属于我国制度框架中的民族区域自治制度，其立论重心还是有较大区别。客观而言，“自治”是有限度的，如其他任何制度一样，每一项制度的制定，一般只能完成其应有的职能，超过其范围和限度的职能将强其所难。因此，不能指靠民族区域自治的“自治”，试图完成该制度范围以外的众多职能。如能配合、支持、协调其他制度，使其良性运转，则该制度就发挥出很好的功能，如与民族区域自治相关的人民代表大会制度，地方的村民自治制

37、度，选举制度，政治协商制度及各种民主参与形式。实践中的每一项因素及变动都会对民族区域自治产生直接、间接影响。既可能推动民族区域自治制度中自治内容的实施，亦可能通过整体性制度的完善而弥补其局限。在自治机构及组织制度下，人民代表大会和人民政府等自治机构中的成员在地位上是平等的，所参政或主政过程的模式、职责、任期等在形式上并无实质区别，其主要的功能在于更好地配合、落实国家、区域性发展战略，重视少数民族群体及其成员的利益，推动民族地区民生的持续改善和经济、社会、文化事业更好更快地发展。预防与解决的局限性与机会M王铁志，沙伯力国际视野中的民族区域自治北京：民族出版社2002：2382419 张文山自治权

38、理论与自治条例研究M】北京：法律出版社，2005：11011310王允武中国自治制度研究【M成都：四川人民出版社，20嘶：52571l】乌兰夫关于中华人民共和国民族区域自治实施纲要的报告M金炳镐民族纲领政策文献选编：第二编北京：中央民族大学出版社2006：47847叟12图道多吉中国民族理论与实践M太原：山西教育出版社，2005：45545613钟民研民族自治制度不断完善N中国民族报。200705一1114朱伦民族共治论：对当代多民族国家族际政治事实的认识J世界民族2001(4)朱伦论民族共治的理论基础与基本原理【J】民族研究2002(2)朱伦自治与共治：民族政治理论新思考J】民族研究，2003(2)责任编辑李吉和)万方数据