人大建设铸就法治上海.pdf

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1、林尚立人民代表大会制度已成立60周年。人民代表大会制度60周年的运行让中国得到了快速成长，重新回到世界大国行列。面对中国60年的发展，我们应该对这个制度有客观的判断和理性的认识。我认为中国共产党讲的制度自信，其中就包含着对人大制度的自信。中国是个非常特别的大型国家，这个大型国家要实现转型和现代化发展，就需要有一套新的制度体系将整个国家整合起来，既能够保证民主，又能保证整个国家的有机组合，还能保证发展。这不是那么容易的事情，一种做法就是照搬外国的制度体系，另外一种做法就是自我建设一套新的制度体系。中国走了一条自我建设的道路。从一定意义上讲，这个制度的“部件”几乎都是西方国家现代文明所构建出来的。

2、中国人自己把这些“部件”组装成中国能用的制度。所以，我们完全可以诜中国人民代表大会制度，是中国制造的现代民主制度，“部件”是外来的，中国人依据现代民主精神和中国的实际需求组装出适合中国发展的制度。从人类政治文明发展来看，这也是中国的一个重要制度仓新，是中国对现代民主制度发展的重大贡献。人民代表大会制度是与共和国一起成长的制度。随着中国的快速发展和全面崛起，人民代表大会制度对中国发展所具有的决定作用体现得愈加显著。这一方面与人民代表大会制度自身成长有关；另一方面与人民代表大会制度作为根本制度所具有的重大效用有关。从人民代表大会自身成长的维度来看，经过印年的发展，人民代表大会制度经历了人民性、宪法

3、性发展阶段之后，今天进入到法治性发展阶段，从而日益在根本的层面上对中国的国家治理体系起决定作用。60年来，中国人力图使人民代表大会制度不断完善，至今经历了三个阶段：第一个阶段，就是体现人民性的阶段，主要解决新中国建立以后，人民民主国家实现人民当家作主所需要的制度形式。人民代表大会制度使人民行使当家作主权力有了制度形式和制度平台。第二个阶段，就是宪法性的时期，改革开放以后，中国宪法所规定的制度安排是用什么来支撑呢?这就是人民代表大会制度来支撑。只有真正确立了人民代表大会制度，并真正进入运行状态，宪法所规定的各项制度才能真正确立，才能真正进入运行状态，从而使宪法规定的制度从宪法规范直接进入到依法运

4、行的状态。宪法规定的制度运行了，宪法才能真正成为国家治理的大法，国家才有可能由此走向法治。第三个阶段，就是目前进入的阶段，进入了法治性的阶段，这主要解决如何基于人民代表大会制度的全面运行，来有效建构中国的法律体系和法治体系，在依法治国实践中建设社会主义法治国家。从这个三个发展阶段不难看出，这个制度不断地走向具体，对国家和社会发展的功能性作用也日益直接，可见，人民代表大会制度是不断成长的制度。从人民大会制度与国家治理体系的关系来看，人民代表大会制度枢纽性作用不断呈现。今天，人民代表大会制度在中国社会、政治体制当中具有枢纽性的作用，也越来越明显地呈现出来，主要体现为两个方面：一个方面，依法治国提出

5、以后，中国共产党的领导要变成治国理政的具体行动，党的领导就必须善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于通过国家上海人大2014年增刊I 51万方数据政权机关实施党对国家和社会的领导，这其中的运行平台就是人民代表大会制度。另一方面，人民代表大会制度启动和推动的是“一府两院”所形成整个政府体系的运作。“一府两院”是人大生成的，也是人大推动的。人民代表大会制度既承载着党的领导，又承载着整个政府体系的建构与运行，一肩挑两头，中国整个国家制度体系的关键枢纽。基于此，人大的强与弱，人大功能的发挥，都将直接关系党的领导能力，同时关系整个政府体系，进而最终关系国家治理体系与治理能力。从人民代表大会制度对中

6、国的发展效应来看，人民代表大会制度对中国的发展具有三个至关重要效用。第一个效用就是巩固国体，具体来说，就是保证国家权力牢牢地掌握在全体人民手中。对社会主义国家来说，国体问题是根本问题，坚持人民代表大会制度能解决这个根本性的问题。第二个效用是深化民主发展。过去的60年证明，人民代表大会制度能在相当高、相当广的层面上平衡民主与效率的问题，平衡民主与法制的问题，这对国家发展来说，是至关重要的，既能深化民主，又能提升民主的现实效用。第三个效用推进法治建设。中国的法治建设，过去是立足于法律体系建立，今天应该进入到法治体系建构，这是两个不同的概念，社会主义法律体系形成后，我们应该从法律体系的建构进入法治体

7、系的建构。这个转变与提升，要求人大具有更有效的立法权，更制度化监督体系以及更强大的维护宪法和法律体系的能力。所以，今天的人大建设与发展将直接贡献于法治国家建设与发展。总结以上分析，我们可以看出一点，尽管人民代表大会制度还有很多不完善的地方，甚至还有一些形式性的地方，但是客观理性来讲，这个制度在成长，发挥了独特的作用，也正是靠这个制度，中国有了今天。因此，中国的未来，离不开这个制度中国的未来，也取决于这个制度。从上海的现实以及未来发展来看，上海要立足于世界，真正成为世界一流的城市，面临的短缺之一，就是法治。上海应该把法治当作上海的战略性资源，在这方面，上海的法治资源的储备，法治的能级及其直接效用

8、，将直接关系上海发展在世界上的能级。从世界各国成功的发展经验来看，法治应该成为上海发展的一个先锋力量，一个引领力量。在中国的语境中，对法治本身可有多维的理解，就人大来看，法治的核心要做到权力依法运行，国家依法治理。依法是什么?依法可以从法治本身去理解。而从政治学的角度来理解，我认为依法的政治本质就是：依据人民的意志来治理国家，而不是简单依据政府权力机构的意志来治理国家，这一点很重要。我们经常在作决策的时候，比如在城市发展的过程当中，一届政府往往有一届政府的主张，我到很多地方调研，经常有人告诉我，A届政府说要开发东城，B届政府说要开发西城，D届政府说要开发南城。也许作出这个决定似乎本身都是依法的

9、。但是为什么这么大的事情，随着政府的更替就能改变呢?我个人认为其中一个最大的问题，就是城市规划没有真正纳入到由人大来讨论、决定并监督的过程，结果，任何城市发展规划都可以随着政府届次的更替而更替，甚至是随着政府主要领导人变化而变化。这不仅仅带来社会发展的成本，也带来了整个法治的成本。所以，要做到依法，很重要的一点就是人大必须真正按照人民意志运行，并由人民意志来保证国家发展拥有一个规范的制度形式和政治过程。所以，从这一点上看，未来中国发展要进入一个高质量的、科学性的发展，人大扮演着十分重要的角色。上海作为特大型国际化城市，法治是其城市发展和治理重要的基础和手段。上海要成为真正有作为、有贡献、有担当

10、的上海，就必须在法治上成为引领者。这对上海人大建设提出基本要求有四：一是制度依法作为，即人大应该担当起作为根本制度所承担的政治与法律使命，以保障人大地位的根本性；二是机制依法刚性；即人大运行所包含的机制和相关程序都应该始终坚持法律规范，严格按照法律规范发挥作用，以保证人大运行的权威性；三是功能依法到位，即人大应该通过其代表的履职、机制的运行以及组织的工作，保障其功能得到有效的发挥，以保证人大功能的有效性；四是运行依法开放，即人大应该对产生其的选民，即向广大人民群众与社会各界公开其活动和工作状况，在尊重民众的同时，获得民众与社会各界的支持，以保证人大运行的民主性。上海是一个现代化水平与社会质量比较高的社会，这为上海人大创造高质量的人大制度运行提供了现实基础。基于制度自信，可以相信，高质量的上海的人大制度运行，必能铸就高水准的法治上海。(作者系复旦大学副校长、教授。本文为作者在上海市人大常委会召开的纪念人民代表大会成立60周年理论研讨会上的交流发言)52 上海人大2014年增刊万方数据