财政政策与直接民主制度设计决定结果.pdf

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1、(月刊)总第195期。20148ACADEMICSNo8 Aug2014财政政策与直接民主：制度设计决定结果o拉尔斯P菲尔德1”，(1马尔堡菲利普斯大学，2圣加伦大学，瑞士格布哈德基希格斯纳2德国黑森州马尔堡市；圣加仑州圣加伦市)摘要在经济学界经济制度对经济政策的影响一直备受争议。本文将讨论财政结果在直接民主决策制度下与在完全代议制民主制度下的差异程度，并对这些政策结果差异的原因进行分析。来自于瑞士和美国的证据表明，相对于代议制决策，公民投票和受欢迎的倡议产生的支出和税收都较少，从而导致更为有效的政策结果。由于代表们偏离公民的偏好而导致政策结果的这些差异。于是乎，公民投票和倡议在民主国家比在纯

2、粹的代议制民主国家中的立法机关和行政机关更能强化公民的偏好。【关键词收入；支出；直接民主；公民投票；倡议一、介绍关于制度对经济政策结果的影响，经济学家们对此争议不断。根据诺斯(NORTH 1981年，1990年)的观点，作为保护产权的正式规则或非正式规则的一部分，政治制度决定辖区内的经济绩效。阿西莫格鲁(AcEMOGLu)，约翰逊(JOHNSON)和罗宾森(ROBINSON 2004年)则认为，经济(和政治)自由是私人物质投资以及人力资本投资的先决条件，从而促进创新和技术进步。合适的治理促进经济增长。格莱泽(GLAEsER)等人(2004年)对这两种间的因果关系提作者简介：拉尔斯P菲尔德，现任

3、德国经济咨询专家委员会(“五贤人委员会”)委员，德国瓦尔特一欧肯研究所所长、教授，研究方向：宏观经济学，财政联邦制与新政治经济学，包括弗莱堡学派思想；格布哈德基希格斯纳，瑞士圣加伦大学国民经济学与计量经济学教授，瑞士外贸与应用经济研究所所长，主要研究领域为新政治经济学，应用计量经济学，经济与社会科学方法论基础以及环境经济学。 +感谢瑞士国家科学基金会对本研究的支持，资助号：500458524。拉尔斯P菲尔德在此感谢德国科学基金会(DFG sPP 1142)的资助。一26万方数据财政政策与直接民主：制度设计决定结果出了质疑，争辩道：制度无法对经济成果产生积极的影响，除非公民已经开发了人力资本以实

4、现合理的政策选择。此外，关于经济自由和政治自由以及他们的衡量标准太不精确，以至于无法获得确凿的证据以表明制度对经济绩效的影响。格莱泽等(2004年)建议要特别调查不同国家的宪法规定或法律规定以便发现制度是否是重要的。菲尔德(FELD)和瓦格特(VOIGT 2003年，2006年)遵循了这条建议，并强调司法机关在保护私有产权方面的作用。他们公布了73个国家的样本证据：最高(宪法)法院事实上的独立性越强，就越能促进经济增长。通过对不同国家中有关司法的宪法规定以及这些国家中政治制度践行司法独立的程度，来衡量事实上的司法独立程度。佩尔森和塔贝里尼(2000年，2003年)调查了总统制和议会制国家间经济

5、政策的差异，民主国家中组成内阁的不同形式，以及多党制和比例代表制之间的差异。他们发现：议会制具有更高的效率，因为他们追求更好的防治转移措施。此外，在简单多数原则下，较大的选区和个人直接投票促进更好的政策。理解佩尔森(PERssON)和塔贝里尼(TABELuNI)有关经济绩效结果的关键在于：宪法条款对于财政政策的潜在影响。基于政治失灵(相对于市场失灵而言)的理论观点，与财政公共资源问题或者寻租问题一样，他们发展了一套有关总统制议会民主制和多数代表制比例代表制对财政政策的影响舶理论。他们认为，在总统制和多数代表制的体制中，财政支出比较低，并提供了60到80个国家和地区的典型证据，也包括1960年至

6、1998年间60个国家和地区的面板数据，即这在两个体制中的财政支出比那些与他们相对立的体制下确实要低5。在涉及到广泛的再分配项目，如福利支出时，这种情况尤为显著。沿着同样地思路，对直接民主和代议制民主制对经济政策的影响进行比较分析。与司法独立的比较制度分析一样，行政机关和立法机关，对直接民主的研究采用了比较的视角，即现有的直接民主体制中的政策结果与现有的代议制民主体制中的政策结果相比较。同样地，直接立法的政治经济学始于对政治失灵的诊断，这方面有大量的证据。帕莫雷恩(POMMEREHNE 1990)，基希格斯纳(RCHGAssNER)，菲尔德和萨维奥(SAVIOz 1999)，菲尔德和基希格斯纳

7、(2000)，以及最近卢皮亚(LuPIA)和松阪(MA髑usAKA 2004；2005，2005a)强调，在瑞士和美国的证据基础上，直接民主的方式是纠正政治失灵的有效手段，并比纯粹代议制民主更加有力的政策结构。此外，直接立法的政治经济学具有推进非常详细的分析的优势，即通过个别的制度条款对经济政策结果的影响可以被识别。对制度规定的细节研究的激励衍生自另一种文献。由加利福尼亚州第13号提案以及之后美国的抗税运动，并因欧盟中的“稳定与增长公约”的基本原理的讨论而激化，经济学家试图找出哪些类型的制度限制诱导稳健的财政政策，并允许有足够的短期财政政策的灵活性，以应对商业周期发展的不利因素。根据一27万方

8、数据学术界20148学术探索基希格斯纳(2002)关于财政制度对财政政策的影响的调查，直接民主手段对财政政策限制，比正式的财政预算规则限制或者财政联邦制的工具，更为成功。这些总体的证据已经引发了不同制度领域对成功制度条款的细节的研究，其中包括直接民主，正式的财政预算规则限制与财政联邦制，以及不同的财政制度之间的相互作用，例如公民投票和公民倡议是相互补充还是相互替代等。在本文中，我们将对直接民主制和代议民主制进行比较分析，并讨论在这两种体制下财政结果相互偏离的程度以及如何解释这些结果。有人认为，这些政策结果产生差异的原因是代理人偏离了公民的偏好。于是相对于纯粹代议制民主国家中的立法机关和行政机关

9、，公投和倡议在很大程度上更加有助于强化民主国家中的公民偏好。本文的主要目的是超越我们现有的研究，强调更加差异化的方式，而不是对直接民主制和代议民主制中的政策分歧进行总体性陈述。例如，并不是在总体上比较直接民主制和代议民主制，而是关注于公投和倡议。此外，更加强调财政公投的重要性，对强制性公投和选择性公投进行区分，并强调强制性公投的确切规定，如所谓的最低支出门槛，同时还考虑了与公民倡议的签名要求之间的相互作用。最后，凭借我们最近的工作，我们将考察直接民主制和代议民主制的相对效率。关于直接民主制和代议民主制的比较分析的经验证据几乎全部来自于美国和瑞士的联邦和各级地方政府。这些制度规定中相当大的变化是

10、与财政支出和税收的充分自主权相联系的。而我们更强调瑞士的证据，尤其是根据最近卢皮亚和松阪(2004年；2005年，2005a)的调查，他们对美国的经验进行了更加细致的考察。从瑞士的经验证据开始，并记录美国的佐证，以便可以对这两个国家进行比较。从直接民主制的特别制度的描述开始，正如人们在瑞士州一级政府中所看到的，第二部分在理论上分析了直接民主制的运作。这部分的目的在于形成一个假设，即公民投票和公民倡议对财政政策的影响。在第三部分，汇报了直接民主与经济政策结果之间的证据。接下来第四部分将讨论结果并展望未来的研究。二、直接民主如何运作直接民主制可以直接或间接地影响公共财政。一方面，通过制定实际的决策

11、，公民投票或公民倡议可以直接限制代表，使得财政政策符合公民的偏好。另一方面，代表们努力预测公民偏好，以避免选择性公投或公民倡议，抑或防止在选举中失败。因此，直接民主制完全可以在公投或倡议不发生作用的情况下进行运转。只有对不同的直接民主条款的细节加以区分，这些效果才能得到正确分析。在本部分中，我们首先对瑞士的直接民主制进行简要说明，对财政公投进行特别关注，以便展示这些制度的丰富多彩。然后，在我们更加详细地分析公民投票和倡议的诱因之前，将讨论直接民主正常运转的先决条件。一28万方数据财政政策与直接民主：制度设计决定结果(一)瑞士的直接民主直接民主的制度存在于许多不同的国家，并有所差异。【11但可以

12、从这些变化中提取一些基本的事实。首先，值得注意的是，纯粹的直接民主几乎无处存在了。一定程度民主的发达国家，代议制民主要么通过议会制要么通过总统制的形式加以实现。直接民主的制度被添加到民主制度的具有代表性的部分，而不必替换代表制的决策方式。唯一的例外是美国和瑞士各级地方的乡镇大会(Town Meeting)以及两个农村地区的瑞士州的州会议。在这些直接民主的会议形式中，政治决定通过公民在一个中心地亲自参加并举手同意表决。其次，直接民主的一种制度变化形式来自于对宪法层面和法定层面的区分。在一些国家中，宪法修订案由公投决定，其他的法定事宜则直接决定。第三，直接民主的另外一种变化来自于公投和倡议之间的区

13、分。在公投的情况下，由行政部门和议会部门事先开发的宪法性或法律性提案必须或可以由公民投票来决定。在民众倡议的情况下，公民或其中一组人提议宪法修正案或者新的法规，并征集预先确定的数量的签名，以使他们的提案可以参加投票。这可能以更为详细的方式进行。因此，这两种制度也可以根据议程设定权力分配的方式加以辨别。在全民投票的情况下，议程设定话语权依赖于代表；而在公民倡议的情况下，公民掌握议程设定能力。第四，公民投票还有另外一种变化的情形。公民投票可以是强制性的，也可以是选择性的。强制性的公投是必须的，受特定的法律或者宪法修订案的约束。选择性公投，只有在公民事先征集了预先确定的数量的签名之后才有可能发生。虽

14、然选择性公投有点儿类似于公民倡议，但与全民公决的相似之处更多。选择性公投和公民倡议有类似之处：两者都必须征集签名，但是他们具有不同的议程设定能力。关于直接民主的规定不仅各个国家之间不同，而且不同国家中次中央级的直接民主的程度也不尽相同。引人注目的例子，如美国，直接民主只存在于州和地方一级，而联邦一级完全由代议制民主的方式加以组织。而实行直接民主制的瑞士却不同，直接民主意义上的公投和倡议，存在于联邦、州以及各级地方层级。可以从瑞士次级联邦层级特别观察到上述这些变化(LuTZ柚d STROHMANN 1998，TRECHSEL and SERDt了IT 1999，MICOTand BU7IzER

15、2003)。更为重要的是，财政公投作为瑞士次级联邦层次的一种特殊形式的公民投票，是为直接影响财政政策而设计的。根据特雷斯塞尔(TREcHsEL)和SERDOLT(1993年，第37页)，瑞士州一级的财政公投是直接民主最为复杂的工具。由于其对财政政策结果的重要性，以及在大多数关于财政政策实证研究中都作为瑞士直接民主的一个指标，我们接下来将聚焦于财政公投，而不是讨论法律性(宪法性)公投。一29万方数据学术界20148学术探索表1 1998年瑞士各州财政公投非经常性开支6 经常性开支6 弗雷斯图州 签名要求选择性 强制性 选择性 强制性 泽指数8苏黎世州ZH 220 20 O22 2 5000 41

16、0000伯尔尼州BE 2 04 (直到1996 375年：6000)325 325卢塞恩州LU 25 25 3000 4(自1995) (自1995)。乌里州uR 05 l 005 01 300 45施维茨州SZ 025 005 2000 4625上瓦尔登0w O5 1 O1 O2 100e 5下瓦尔登Nw O25 5 O05 O5 250e 5格拉鲁斯州GL 05 O1 4楚格州zG 05 005 1500 4弗里堡州FR O25 1 O25 1 6000 3索洛图恩州s0 1 2 O1o2 O2 1500 6巴塞尔城市Bs 1 02 2000 425巴塞尔乡村BL O5 005 1500

17、475沙夫豪森州sH O31 O3 O05_o1 O05 600 5外阿彭策尔州AR 025 O5 O05 O1 200e 5内阿彭策尔州AJ 5 1 4圣加仑州SG 315 15 0315 15 4000 4格劳宾登GR 15 5 O3o5 05 3000 4阿尔高AG 3 03 3000 45图尔高TG 1 3 O2 O6 2000 4提契诺州Tl 02 005 7000 275沃州6vD 33000瓦莱WSO75 O25 1(始于1994)6000纳沙泰尔州NE15 15 2(始于1992)日内瓦州GE O125 O06 7000 1汝拉州JU 05 5 005 O5 2000 25来源

18、：LuTZ and srmOHMANN(1998)；TRECHSEL aJld SERDOLT(1999)；and FREY(2000)，FELD粕d SCHAIjrEGGER(2004)一30万方数据财政政策与直接民主：制度设计决定结果1财政公投的指数是根据弗雷(FREY)和斯图泽(STUrIZER)所建议的方法计算的。2如无明确指出，单位是百万法郎或百分数。3直到1995年，财政公投一直是非常复杂的设计(TRECHSEL和SERDULT 1999年，第262264页)。4沃州已经在1978年废除了财政公投。有关财政意义上的建议案已纳入选择性的法定全民投票，告诉人们任何有关支出门槛的事宜。5

19、1980年至1996年间以及1997到1998年间召开州议会的州。总的来说，如果一个法律或财政预算的决定被列入公投测试，仅仅是因为其财政特征，那么该公投便是财政公投。公投必须伴随着一个精确的开支核算，债券或其他任何金融债务。从法律上来看，财政公投是一项特殊的行政公投，它总是影响着单一的法律行为。在瑞士各州，财政公投经常用于投票决定开支项目、债券、税收、国家控股的私有公司或房地产。最重要的形式是强制性的财政公投，它会影响所有新的、经常性或非经常性的消费项目，超过指定的最低支出门槛。在1996年，13个州中的强制性公投的非经常性支出项目的支出门槛不尽相同，从施维茨州的25万法郎到卢塞恩州的2500

20、万法郎(参见表1)。【23在选择性的财政公投中，签名要求被强加到支出门槛中。签名的数量要求也不尽相同，从上瓦尔登州的100个签名到伯尔尼州的10000个不等，或者占选民人数比例从瓦尔登州049到汝拉州的428不等。征集签名的时间也从30天到90天不等。由于必须征集签名，因此使用选择性财政公投的难度较高。然而，与强制性公投相比，选择性财政公投的支出门槛比较低。为了从一个指标上去比较这些财政公投的不同规定，斯图泽和弗雷(2000年)提出了一个指数，指数的值从1到6之间的变化，表明直接民主决策程度由低到高。至1996年以来，除了在先前有州议会的州引入强制性公投外，财政公投一直没有改变过(下瓦尔登州于

21、1996年，上瓦尔登州于1997年)。唯一的例外是沃州推出了选择性财政公投。TRECHSEL和SERDtJLT(1999年，第37页)记录了自20世纪70年代以来州一级的直接民主的发展过程。由于宪法很少变更，而财政公投的宪法性规定的变化则较为频繁。例如，与选择性财政公投相比，强制性财政公投处于不利地位。此外，现如今财政公投所捕获的支出决议比20世纪70年代多了许多。在过去30年间支出计划的规模大幅增加，而支出门槛就绝对数字而言是相对固定的，占总支出的02到03之间的支出建议案需由强制性的财政公投来决定，尽管一些州的支出门槛提高了，占总支出的0025到015的支出建议案可以由选择性财政公投来决定

22、。强制性财政公投的支出门槛的标准偏差已经从1970年的032下降到1995年的O09，选择性财政公投的支出门槛的标准偏差从1970年的01下降到1995年的005。显然直接民主规定的一个重要变量，表现出了财政公投在州与州之间的差异，而不是跨时间的差异。这些强调了：在相对有利的条件下，瑞士次联邦层级作为研究直一31万方数据学术界20148学术探索接民主的影响的实验室的重要性。(二)直接民主合理运转的前提条件鉴于前文“瑞士的直接民主”中所描述的，财政公投似乎是相当复杂的，一个很自然的问题便出现了，即公民是否都能够理解这种复杂性。在讨论直接民主过程中经常听到的批评之一便是：在认知上公民是无法在公民投

23、票和公民倡议中采取适当的决定的(卢皮亚和松阪，2004年)。因此，直接民主的反对者对公民是否能推进一个持续性的财政政策提出了质疑。这种说法类似于格莱泽等人所认为的：人力资本是合理利用民主的一个先决条件。很明显，公民做出知情决定的能力是直接民主正常运作的先决条件。由于我们之前已经详细地讨论过，关于直接民主制和代议制民主制中的信息传递，【3 3在这里我们只是总结最近的一些分析。理论上来说，代议制民主获得的信息来自关于劳动分工的论断。就像一个病人信任医生能正确诊断她的病情，并选择最成功和最有效的治疗方法一样，代议制民主是将政治决定授权给作为知情专家的代表的一种手段。像医生和病人之间的客户关系的情况一

24、样，然而公民承担不起将决定权不受限制地授权给政府和议会，因为一旦代表们的决定偏离公民的偏好，那么公民就会处于危险的境地。在纯粹的代议制民主制中，政治家必须在定期的选举中进行自证。马里诺(MARINO)和松阪(2004)表明，选举期间额外的否决权是约束政治决定使其遵从公民意愿的有效工具。公投的这种控制功能可以起作用的原因在于决策的复杂性。在直接民主制国家中，如果政治问题是直接决定的，公民的需求及供给的信息量便会增加，这源于掌握充分信息的激励。确实有经验证据支持以下论断：代议民主制的信息优势并不重要，公民基本上能够判断复杂的政治问题。首先，奔驰(BENz)和斯图泽(2004年)就提出了有关欧盟问题

25、的公投，以及瑞士各州中关于若干政治事件的公投的证据：当公民能参与直接民主决策时，他们确实能够掌握更多的信息。其次，公民可以采用捷径和简单的经验法则去获取关于复杂事件的充分信息，尤其是辨别特殊利益的不同位置。卢皮亚(1994年)以及戈博和卢皮亚(1999年)记录了公民倡议竞赛中走捷径的证据。鲍勒(BOwLER)和多诺万(DONOVAN 1998年，第168页)也展示了证据：公民不仅可以充分掌握公投或倡议提案的细节，而且似乎能够根据他们背后的基本价值和利益取向，以合理的方式来弄明白他们所追求的东西以及所反对的东西。如果做不到这一点，当信息缺乏或者一般状况超乎寻常这种担忧时，公民就会利用投票策略。正

26、如立法者所做的，这些选民会利用他们可以获得的信息做出果断的选择。H。卢皮亚和约翰斯顿(JOHNsTON 2001年)争辩说，如果政客们掌握信息不够充分并向他们的选民提供有失偏颇的信息，那么选民们将会掌握更为充分的信息。理解这种说法的关键在于候选人之间的竞争，他们会揭露信息的偏见使其大体上失去重要性。尼科尔森(NICHOLsON 2003年)提供了在1956年到200032万方数据财政政策与直接民主：制度设计决定结果年间加利福尼亚州78个倡议的相关证据：公民利用多个传输通道留心倡议，并据此获得重要的信息。然而对于1981年到1999年间，142个瑞士的公投或倡议，基希格斯纳和舒尔兹(SCHULz

27、 2004年)发现，与选民利益攸关的政治事件的复杂程度越高，选民为公投或倡议投票的概率却大大降低。鉴于上述这些事实，我们也可以期待在财政政策上公民可以采取合理的决定。利用经验法则来评价政治问题，与私人市场在有限理性约束之下影响深远的跨期消费和投资决策没有太大的不同。卢皮亚(2002年)认为，公民之所以能更好地理解：政治问题是更为重要的问题，是因为信息的供应越能满足公民的需求，这里的信息供给应归因于利益集团之间的竞争。我们可以预期的是，在财政决策的例子中信息问题变得更加不重要了，因为讨论中的政策是以货币条款进行评估的，于是在各种不同的替代方案间进行更好地比较成为可能。从程序的角度来看，代议制民主

28、在财政政策决策方面是否比直接民主具有优势，这是无法确定的。(三)强制性财政公投与控制一个可持续的财政政策，一方面要求公民的偏好能反映在各种支出和收入决策中。另一方面，它应该避免导致这种情形：目前的几代人从更高的支出预算案中获益，而把负担转移到未来的几代人。还需要对以下两种偏差进行权重：一是由于个体时间不一致的行为所带来的偏差，二是由政府和议会根据他们自身的偏好所可能带来的偏差。财政公投就是减少公民与他们的代表们之间的利益差异的其中一种方法。根据民主的理想模式，在一个纯粹直接民主制国家中，用简单多数原则产生的政治结果将反映中间选民的利益。如果我们根据支出决定由高到低来安排公民的偏好，那么中间选民

29、就是将偏好较高开支的人与偏好较低开支的人分离开来的那一拨公民。于是，中间选民将少数派变成了多数派。然而，这样纯粹的直接民主制并不存在，甚至在瑞士也不存在。代议制民主中的开支决策并不能反映广大市民，亦即中间选民的偏好，其原因是多方面的。J一方面，政府和议会中的政治家的利益可能会偏离公民的思想偏好，因为仅仅选择过程是不够的。有一些例子，当瑞士议会改变了政府提案时，而选民们拒绝了他们。例如，1996年12月1日，67的多数(占与会者的47)拒绝了一个选择性的新劳动法公投(基希格斯纳，菲尔德和萨维奥1999年，第26页)。这次失利的原因在于议会中的中间多数没有按照与政府谈判达成的妥协行事，而临时改变，

30、以更加有利于他们客户的方式进行投票，但遭致工会以及教会的反对。这种普遍的抵制导致这次投票的失利。而如果没有选择性的公投，这项法律可能已经通过了。更大程度上偏离公民的偏好可能出于维护代表们的个人利益的需要。这并不意味着腐败。在很多情况下，这个方法意味着模棱两可。因此，公共制度或者公共财政有时候被用于政客的私人目的。然而，更为重要的是，偏离公民的喜好的情形可能源自于有威望的项目或者过高的行政成本。一33万方数据学术界20148学术探索外加的扭曲来自于公共管理机构和利益集团的影响。与政府和议会相比，官僚机构具有信息优势，可以要求扩大预算以便服务于他们自身的目的(例如，参见尼斯坎南1971年)。这些供

31、应方的因素正好与利益集团寻求政治租金的需求相吻合。在寻租过程中，具有同质性的利益要求的规模较小的利益集团，比那些具有多样化的利益需求的规模较大的利益集团所拥有的机会更大。于是，在政治过程中，特殊利益集团可能比那些广泛而普遍的利益集团更能取得成功。最后，尤其是在一个联合政府中，但同时也与利益集团和国会中的各方行为的影响有关，面临着财政公共资源问题。各个利益集团(联合政府中)的各个政党以及政府中的每个成员都试图从政府预算中获得尽可能大的份额。假如他们能够成功的话，开支项目所带来的收益集中在某些人身上，而成本则分散到纳税人身上。由于这些激励机制分别存在于各个政党和各个政府成员当中，我们会发现预算被过

32、度使用，并导致高于公民需求的预算支出以及预算赤字和公共债务的攀升。61在代议制民主的过程中，这种偏离公民偏好的行为并非不可避免。然而，由于这些方面的激励因素的存在，政治输出依赖于政治体制和政治行动者之间的竞争的程度。财政公投作为一种工具在公民选择性地控制并制裁他们的代表过程中发挥着重要作用。他们允许大多数人所要求的开支水平偏差，但仅限于当前已经偏离的程度。u o理论上来说，这些偏差并不必然导致较高的开支。支出也可能是比较小的。然而，由于财政公投阻止太大或者太小的开支项目的实现，与倡议相反，并不能迫使议会支出更多，它具有一种非对称的影响，并限制政府的活动。如果说公共财政资源的过度开发是支出过大的

33、原因，这也是说得通的。在政府或者议会中，为特殊利益集团或者政党的利益而进行的这种过度开发，可以通过显性或隐性的互投赞成票的方式来实现。o但是在全民公投中，后者几乎是不可能的。税收方面的公投也可以防止特殊利益集团获得特别的税收减免。就目前而言，财政公投不仅可以降低开支，还可以减少赤字和公共债务。另一方面，直接民主是否相当普遍或是否能够在空间上限制利益集团的影响，这是饱受争议的话题。这取决于这些团体是否拥有绝好的机会去影响公投的结果，可能的情况是财力雄厚的集团具有这种影响能力。卢皮亚和松阪(2004年)在最近进行的一项调查中展示了现有美国的证据：金融力量可以使一个利益集团具有能力去影响选民使他们否

34、决提案，但是几乎不能为本团体利益带来积极的决定。【91这与基希格斯纳和舒尔茨(2005年)在瑞士所发现的证据是相容的，每当选民感觉到自己不能够胜任时，赞成票的份额显著降低(否定票的数量略有增加，但并非显著增加)。当强大的利益集团煽动选民反对提案时，选民们这种无能的感觉可能会增强。而此时财政公投的非对称性效果又增加了：它是减少公共开支而不是增加公共开支的一种手段。在直接民主制国家中，利益集团影响政策结果还有其他的可能性。松阪和麦卡蒂(McCalty 2001)分析了一34万方数据财政政策与直接民主：制度设计决定结果利益集团威胁以议会的行为来控制公投的影响，如果利益集团比代表们更加了解公民的偏好，

35、那么他们可以尝试使人们相信他们的身份比政府的立法草案更能反映公民的偏好。这样的恶意欺骗并带有威胁的公民投票可能导致议会进程中法律草案的改变，因为政客们无法确定公民真正的政治意愿。这最终可能导致出台的政策措施是出于利益集团的利益，而不是公众的利益。这种情况适用于可选择的公民投票，但公民倡议也可能情况类似：在这两种情况下(真实的或歪曲的)公民的利益可能会对议会的进程产生影响。可选择性公民投票和财政公投没有特别大的差别。利用公投的威胁，利益集团可以尝试不仅影响草案的立法建议还可以影响计划开支项目，这导致的结果可能比政府和议会的原始的提案更加偏离中间选民的方向。然而，在可选择性的财政公投中，每当议会进

36、程的最终结果大大偏离公民自身的偏好时，公民本身需要公投，并将征集签名的成本考虑在内。只有当特殊利益集团有更好的机会确实影响选民时，出于特殊利益集团的利益考虑的、影响更为深远的支出决定才有可能通过。正如上文已经提到过的，经验证据表明正好相反。这表明，直接民主权利在民主进程中不仅具有控制功能还具有信息功能。政府和议会中的政治家，经常会错过有关公众提供服务方面公民偏好的细节信息。即使他们不打算按照他们自己的喜好行事，他们的政党或者他们的客户，由于缺乏足够的信息而可能做出错误的决定。财政公投可能会改善他们的信息。松阪(1992年)认为这是直接民权的(另外一个)特定用途，他介绍了加利福尼亚州全民公决的经

37、验证据，表明当程序问题或者行政问题必须决定时，分配的问题确实会经常发生。(四)财政公投中制度设计的作用到目前为止，我们还没有讨论支出门槛的问题，而支出门槛必须在选择性或者强制性的公投可能发生前通过的。费尔德和松阪(2003年)，以及马丁(2004年)都强调了支出门槛的重要性。这样的支出门槛主要有两个方面的影响：首先，假如支出项目确实(或潜在)通过这样的支出门槛，那么财政公投只能根据公民的偏好来减少财政支出。特雷西塞尔(2000年)提供了一些证据，即此类支出门槛的增加将会降低财政公投发生的频度：支出门槛越高，财政公投的限制就越少，相应地，我们可以预期实际的财政政策就越发不以公民的偏好为引导。其次

38、，这样的支出门槛鼓励人们设计尽可能小的支出项目。这似乎遵循这样的意图，即使政治家更加经济合理地使用纳税人的钱。另一方面，它可能会使他们分担项目(或者例如，租用办公楼而不是购买)以便保持在项目的限度范围内。瑞士各州的财政公投可以证明这种行为，虽然在某种程度上减少了财政公投的有效性，但是这并不能否认这次公投对政策结果具有相当大的影响。虽然过多限制使财政公投无效率，而完全没有限制则可能会导致更多的问题。如果每一个支出项目都有公投的必要性(或威胁)，那么交易成本将会大大增加，公民也将很快因为无数的选票而不堪重负。其次公民自身只能做重要的一35万方数据学术界20148学术探索决定也是由于信息方面的原因。

39、如果我们接受上述有关信息的论断，为利用专业知识以维护广大公众的利益的需要，那么授权就被用于政治进程中。阿格依奥(AGHION)和泰勒尔(rIIROLE 1997年)以及马里诺和松阪(2004年)认为只有部分授权则没有专业化的激励。因此，如果法规的限制过于严格，那么授权的优势将失去。支出限额的目的在于使特定支出或支出水平的完全授权成为可能，但是当支出项目超过一定的支出水平时，则给予公民一票否决的可能性(从而成为部分授权)。因此，公民有效控制代表(要求低支出门槛)与专业化和授权(要求相当高的支出门槛)的优势这两者之间应该有一个权衡。在其他条件不变的情况下，与强制性公投相比，选择性公投的限制较!珍，

40、可以对不同的开支限制不加考虑。然而，支出限额和签名要求之间的相互作用可能导致选择性公投比强制性公投更为严格的情形。如果开支限额都是一样的，由于征集签名的成本，【l叫选择性公投的限制相对较少。当然这取决于签名的要求。如果选择性公投与强制性公投之间的差别很大，并且征集签名的成本较低，那么选择性公投将更加具有限制性(马丁，2004年)。最后，财政公投与法定倡议之间可能也有相互作用关系。这两种工具的目的都是为了使政治结果更符合公民的偏好。公投可以用来防止法律的引入并阻止那些远远偏离公民偏好的开支项目的实施，法定倡议使公民能够引入法律规则或者宪法规则，而这些规则已经大部分选民的同意，除了政治精英。因此，

41、议程设定的方向改变了：因为公民本身可以提出法律或宪法修正案，他们可以共同决定那些与政治相关的议题以及何时必须做出决定。有关财政政策的决定，财政公投可能会阻碍那些得不到民众支持的新项目的实现。通过法定倡议，公民可以提出新的项目(或废除现有项目)。在没有议会程序的任何活动的情况下，根据不同的政治制度，这也是有可能发生的。【lu然而，正如费尔德和松阪(2003年)所表明的，当公民拥有两种选择的可能性时，财政公投和倡议可相互替代，如果他们想要减少公共支出，他们将使用成本更低的那一种工具。12 3(五)财政公投的潜在影响总结在第二部分所提到的观点表明，为充分了解公投和倡议是如何运作的，必须考虑许多不同的

42、规定。通过专注于财政公投，我们举例证明了公民投票的运作。但这附有额外的规定，例如，必须考虑消费门槛。本部分的主要结果可归纳如下：1财政公投的目的是控制由政治体制中的代表们做出的财政决定。公民可以否决那些偏离他们偏好的开支项目。这种情况的发生有几个原因：由于政治家的私人利益或者由于强大的利益集团的影响。项目可能意味着比公民的需求更高或者更低的支出。2就强制性财政公投而言，超过特定支出门槛的新的支出项目偏离公民偏好的程度达到目前公民消费偏好的偏离程度。于是，中间选民在代议制民主中一36万方数据财政政策与直接民主：制度设计决定结果不能完全通过公投来执行f也她的偏好。然而，假定公民的偏好可以得到校正。

43、3就选择性的财政公投而言，支出的最大限额超过公民的容忍度，那么征集签名的成本将增加。然而，降低支出门槛可以弥补限制性影响的减少。因此，只要明智选择支出门槛和签名要求，选择性公投和强制性公投可以相互加强。4法律倡议或宪法性倡议对财政政策的影响同样也取决于签名要求。一般情况下，倡议也限制财政政策的结果导向中间选民的偏好，使得公民可根据直接民主的每一种工具的成本核算，来利用倡议作为财政公投的替代品。由于财政公投的存在，公民对他们不喜欢的支出建议案具有否决权，当倡议必须与执行问题相配合时，倡议变得越来越直接有效(戈博，卢皮亚和麦克库宾斯(MCcuBBINS 2004年)。5在议程设定中我们还可以发现倡

44、议和公投之间的另外一个重要差别。就(财政)公投而言，由政府和议会进行议程设定，而在公民倡议的情况下，公民具有议程设定话语权。6支出门槛决定财政公投的严格程度。支出门槛越高，财政公投的限制就越少。然而，支出门槛也有助于建立部分授权。低于支出门槛的支出计划的完全授权对于激励代表们保持充分的知情是重要的。7根据目前的科学知识，公民可以导致直接民主的控制功能失效，这一点是没有认知问题的。公民走捷径获取足够的信息。此外，利益集团捕获直接民主程序，并不比捕获代议制民主程序更为强烈。三、直接民主与经济政策结果的证据第二部分中的论点只强调了直接民主对政策结果可能造成的影响。在一些研究中，直接民主和经济政策之间

45、关系的这些假设已经得到实证检验。这些经验证据主要来自于美国和瑞士。这两个国家的实证研究的优势，不仅在于涵括了次联邦层面的直接民主中相当大的变化的规定，同时也包括了两个国家中州和地方政府的重要的财政自治。财政政策实际上可能受到这些辖区的政治决定的影响，并不是由中央一级的政治决策预先确定。与那些直接民主在不同的辖区没有充分变化，或者有关财政政策决定由更为集中的方式制定的其他国家相比，美国和瑞士是特例。本部分中的实证调查的证据主要源自于瑞士各州和地方政府。我们提供了美国的额外证据是为了比较的需要，但不像瑞士的证据那样进行细节上的考量，因为它已在最近的三个调查中集中讨论了(卢皮亚和松阪2004年，松阪

46、2005年，2005a)。(一)更广泛的直接民主概念帕莫雷恩(1978年)首次对直接民主对经济政策的影响进行了系统性的实证分析。利用瑞士最大的十个城市的横截面数据，以及1968年到1972年间的平均值，他调查了直接民主制对地方预算过程的影响。他所获得的证据表明，直接民主制的辖区内的公共支出比那些没有直接民主工具的管辖区，能更强烈地一37万方数据学术界20148学术探索反映了中间选民的偏好。川利用相同的数据集，施耐德(SCHNEIDER)和帕莫雷恩(PoMMEREHN 1983年)分析了1965年到1975年间，地方公共支出的增长。模拟分析表明，在其他条件不变的情况下，直接民主制的辖区内的公共支

47、出的增长比纯粹代议制民主的管辖区域的96的增长速度要低3。在这些分析中，如果关于财政问题可以进行选择性或者强制性的公投，或者公民能够在市镇会议中直接决定财政结果，那么这样的地方管辖区被列为是直接民主制的。财政问题考虑的是关于税收、支出和债券等方面的。在这些早期的研究中所采用的直接民主制的定义是宽泛的，并没有聚焦于直接民主制的特定工具。此外，对两者的研究都没有遵循严格的试验策略。【l 41在其他的一些研究中也缺乏有关直接民主的特定工具的分区。取得突出成绩的关于直接民主的一个变量是斯图泽和弗雷(2000年)开发的指数。他不仅汇集了如表1中所示的财政公投的不同构成要素，而且还在单一的指数中考虑了宪法

48、性倡议或法律性倡议，选择性法律公投和选择性宪法公投等等。利用这个变量，根据从1980年到1998年间26个州的面板数据，肖特嘉(2001年)对瑞士各州和地方政府(聚集在州一级)的总支出和支出结构进行了分析。他发现直接民主程度较高的州，其州的支出和地方政府的支出明显偏低。仔细观察支出结构显示，总支出的减少源于教育、社会福利、医疗卫生、警务和司法等领域的支出的大幅削减。农业补贴较高的并实行直接民主制的州在经济方面的开支部分地弥补了这些开支的削减。直接民主制的州在行政、文化、环境和基础设施方面的支出基本没有显著差别。肖特嘉和库托(KDrITIEL 2002年)用一个略微不同的计量规范证实了同一时期内

49、各州支出(不包括各州的本地消费)的这些结果。另外，他们还提供了证据：直接民主制的州税收收入较低。肖特嘉(2003年)将计量规范更进一步的变化运用到同一数据集中，宣告在直接民主程度较高的州中，州的支出较低，尤其是在教育和福利方面的开支。【l卸肖特嘉利用直接民主指数得出的这些结果，得到最近由菲尔德和基希格斯纳(2005年)根据相同的数据集进行的研究的支持。他们报道直接民主程度较强的州，其州的收入和支出，以及税收收人都显著较低，而预算赤字却没有显著偏低。菲尔德(2005a)表明这也同样适用于各州和地方的预算赤字。然而，更直接民主的州的公共债务显著偏低。这些研究为直接民主的影响的定量分析提供了补充见解。有关宪政改革的模拟实验中发现：直接民主指数从指数的最低值(日内瓦州)到最高值(上瓦尔登州)的变化使支出减