最全 国土空间规划知识点梳理.docx

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1、Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date最全 国土空间规划知识点梳理最全 国土空间规划知识点梳理国土空间规划知识点梳理一、 政策时间轴线2014.08国家发改委等四部联合下发关于开展市县“多规合一试点工作的通知”2019.05.23关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见2019.06.02自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知2019.06.04自然资源部2019年立法工作计划2019.12.3

2、1自然资源部办公厅关于国土空间规划编制资质有关问题的函2020.01.17自然资源部办公厅关于印发省级国土空间规划编制指南（试行）的通知二、 主要工作内容及要求各级自然资源主管部门要将思想和行动统一到党中央的决策部署上来，按照若干意见要求，主动履职尽责，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划成果。部将印发国土空间规划编制规程、相关技术标准，明确规划编制的工作要求、主要内容和完成时限。(一) 编制时限要求2020 目标基本建立国土空间规划体系；基本完

3、成市县以上各级国土空间规划编制2025 目标形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度2035 目标基本形成富有竞争力和可持续发展的国土空间格局(二) 编制要求各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按

4、照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。今后工作中，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。按照“管什么就批什么”的原则，对省级和市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。三、 成果内容要求本次规划编

5、制统一采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，各地要按此要求尽快形成现状底数和底图基础。规划成果数据库按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设。实现城乡国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控。将各类相关专项规划叠加到统一的国土空间基础信息平台上，形成全域“一张图”。四、 编制注意事项开展双评价工作。各地要尽快完成资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作，在此基础上，确定生态、农业、城镇等不同开发保护利用方式的适宜程度。开展重大问题研究。要在对国土空间开发保护现状评估和未来风险评估的基础上，专题分

6、析对本地区未来可持续发展具有重大影响的问题，积极开展国土空间规划前期研究。科学评估三条控制线。结合主体功能区划分，科学评估既有生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线划定情况，进行必要调整完善，并纳入规划成果。各地要加强与正在编制的国民经济和社会发展五年规划的衔接，落实经济、社会、产业等发展目标和指标，为国家发展规划落地实施提供空间保障，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。集中力量编制好“多规合一”的实用性村庄规划。结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战

7、略，优化村庄布局，编制“多规合一”的实用性村庄规划，有条件、有需求的村庄应编尽编。同步构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。基于国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，着手搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。四、“五级三类”的国土空间规划体系新的国土空间规划体系包括运行体系四个子体系，即规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。其中，规划编制审批体系和实施监督体系包括从编制、审批、实施、监测、评估、预警、考核、完善等的完整闭环的规划及实施管理流程；法规政策体系和技术标准体系是两个基础支

8、撑。规划编制审批体系即各级各类国土空间规划编制和审批、以及规划之间的协调配合。融合了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的新的国土空间规划包括“五级三类”。国土空间规划的编制审批和监督实施要分级分类进行，即包括“五级三类”。五级指与我国行政管理层级相对应的国家、省、市、县、乡镇，不同层级的规划体现不同空间尺度和管理深度要求。其中，国家和省级规划侧重战略性，对全国和省域国土空间格局作出全局安排，提出对下层级规划约束性要求和引导性内容；市县级规划承上启下，侧重传导性；乡镇级规划侧重实施性，实现各类管控要素精准落地。五级规划自上而下编制，落实国家战略，体现国家意志，下层级规划要符合上层级

9、规划要求，不得违反上层级规划确定的约束性内容。三类指总体规划、详细规划和相关专项规划。在国家、省、市、县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。各层级的国土空间总体规划是对行政辖区范围内国土空间保护、开发、利用、修复的全局性安排，强调综合性。相关专项规划可在国家、省、市、县层级编制，强调专业性，是对特定区域（流域）、特定领域空间保护利用的安排。其中，海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划（如长江经济带国土空间规划等），由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制；以空间利用为主的某一领域的专项规划，由相关部门组织编制。详细规划在市县及以下编制，强调可操作

10、性，是对具体地块用途和强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。城镇开发边界内的详细规划由市县自然资源主管部门编制，报同级政府审批；城镇开发边界外的乡村地区，由乡镇人民政府编制村庄规划作为详细规划，报上一级政府审批。总体规划与详细规划、相关专项规划之间体现“总-分关系”。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改；相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。需要说明的是，并不是所有地方都要求编制“五级三类

11、”的国土空间规划。例如，各地可以因地制宜，将市县域乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划；村庄规划编制也应该按照“应编尽编”的原则编制“多规合一”的实用性村庄规划。对地方的国土空间规划审批留了弹性空间。一方面，事权下沉，对于国务院审批以外城市和县、乡镇国土空间规划，由省级人民政府根据当地实际明确编制审批内容和程序要求；另一方面，考虑到我国各地差异大，对乡镇国土空间规划编制审批作了灵活规定，各地可以因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。按照若干意见，到2020年国土空间规划体系将基本建立，并初步形成全国国土空间开发保

12、护“一张图”。到2025年，将进一步健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施监测预警和绩效考核；到2035年，将全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。五、规划编制指标体系六、省级国土空间规划(一) 审查内容1国土空间开发保护目标；2国土空间开发强度、建设用地规模，生态保护红线控制面积、自然岸线保有率，耕地保有量及永久基本农田保护面积，用水总量和强度控制等指标的分解下达；3主体功能区划分，城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田的协调落实情况；4城镇体系布局，城市群、都市圈等区域协调重点地区的空间结构；5生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，重大基础设施网络布局，城乡公共服务设施

13、配置要求；6体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系；7乡村空间布局，促进乡村振兴的原则和要求；8保障规划实施的政策措施；9对市县级规划的指导和约束要求等。国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，除对省级国土空间规划审查要点的深化细化外，还包括：1市域国土空间规划分区和用途管制规则；2重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准；3城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，各类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求；城镇开发强

14、度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求；4中心城区城市功能布局和用地结构等。其他市、县、乡镇级国土空间规划的审查要点，由各省（自治区、直辖市）根据本地实际，参照上述审查要点制定。(二) 改进规划报批审查方式简化报批流程，取消规划大纲报批环节。压缩审查时间，省级国土空间规划和国务院审批的市级国土空间总体规划，自审批机关交办之日起，一般应在90天内完成审查工作，上报国务院审批。各省（自治区、直辖市）也要简化审批流程和时限。七、市县级国土空间规划市县规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对行政辖区内国土空间开发保护活动作出的具体安排，侧重实施性。(一) 市县规划主要

15、任务a）落实上级规划要求；b）提出规划战略、目标、重要指标；c）明确国土空间开发保护格局；d）划定用地分区，制定管制规则；e）进行国土空间要素统筹配置；f）明确基础设施等建设项目安排；g）划定城镇开发边界，加强中心城区管控；h）明确国土整治修复安排；i）指导下位规划，协调相关规划；j）制定近期规划及行动计划；k）制定规划实施政策措施。(二) 编制原则1底线约束、绿色发展坚持保护优先、集约节约，在资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价的基础上，优先划定不能进行开发建设的空间范围，严格落实上级规划的管控性要求和约束性指标，严守生态安全、国土安全、粮食安全和历史文化保护线，推动形成绿色发展方式和生

16、活方式。2以人为本、提升品质坚持以人民为中心，优化国土空间功能和布局，统筹生产、生活、生态空间，增加开敞空间和公共活动空间，改善人居环境，实现高质量发展、高品质生活。把群众满意度作为衡量规划水平的标准。3同步推进、统筹协同市县规划编制应同步推进，自上而下、上下联动；可根据实际，与乡镇国土空间规划合并编制，协同划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三条控制线”）。坚持陆海统筹，确定海洋保护利用相关控制线；坚持城乡协同，推进城乡基本公共服务均等化；坚持区域联动，控制全域国土空间总体开发强度，促进都市圈、城市群有序发展。4多规合一、全域管控落实主体功能区战略和制度，将各类空间性规划

17、融合为统一的国土空间规划，实现海陆和城乡空间规划全域覆盖、全要素管控。将各相关专项规划叠加到统一的国土空间基础信息平台上，形成市县全域“一张图”。5因地制宜、分类指导尊重规律，前瞻谋划，科学分析，根据自然禀赋、人文特色、不同地区发展阶段特征和需求，有针对性地开展规划编制工作。坚持问题导向和目标导向，鼓励规划“留白”，给地方留有弹性空间，确保规划能用、管用、好用。6多方参与、科学决策按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作组织方式，坚持落实责任、部门协同，坚持“开门编规划”，强化规划全过程公众参与，扩大公众和社会各界参与程度，不断完善公众参与制度，建立专家咨询机制，发挥不同

18、领域专家的作用，提高规划科学决策水平。(三) 规划期限规划期限为2020 年至2035 年，近期为2025 年，远景展望至2050 年。(四) 编制主体市县规划编制主体为市县人民政府。市县级自然资源行政主管部门应会同相关部门开展具体编制工作。(五) 工作步序(六) 工作重点1. 人地和谐的空间格局构建基于保护和发展两大视角，以资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，聚焦全域生态、农业和城镇空间，优化生态空间、城乡开发利用和历史文化保护三大格局，统筹陆与海、建设与非建设空间、城与乡三大关系，实现生态共治、功能互动、产业联动、交通联通和设施均等，构建人地和谐的全域空间格局。2. 高质量

19、发展模式下的要素配置国土综合整治+以人为本的服务要素配置+城市文化与特色塑造的宏观指导3. 刚弹相济的规划传导路径和机制设计横向发挥市县国土空间总体规划对其他专项规划的指导约束作用纵向重点体现国家和省级国土空间规划的管控要求(七) 工作技术路线(八) 资源环境承载能力和国土空间适宜性评价在省级资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上，结合地方实际，重点深化评价结论、在市县规划中落实。县可不再单独开展评价工作。通过评价识别资源环境承载能力和关键限制因素，分析国土空间开发潜力；在“三条控制线”统筹划定、国土开发保护格局确定、国土空间用途管制、国土整治与生态修复安排等方面，为规划方案提供技术与

20、策略支撑。（具体评价方法详见资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南）(九) 国土空间格局优化1. 国土空间开发保护的总体格局以规划评估、评价分析为基础，结合规划目标与战略，统筹“山水林田湖草”等保护类要素和城乡、产业、交通等发展类要素布局，体现全域分区差异化发展策略,构建全域一体、陆海一体、城乡一体,多中心、网络化、组团式、集约型的国土空间开发保护总体格局。1) 规划分区和控制线划定生态保护、自然保留、永久基本农田保护、城镇发展、农村农业发展、海洋发展等规划基本分区，明确各分区的管控目标、政策导向和准入规则（详见市县国土空间规划基本分区与用途分类指南）。其中沿海地区应在市（地）级规划

21、划分陆海协同的海域国土空间分区。严格落实省级国土空间规划相关要求，统筹优化“三条控制线”等空间管控边界，明确“三条控制线”空间布局和管控要求。2) 绿色空间网络与山水格局以生态保护为基础，以耕地保护为重点，强化城乡生态格局与山水林田湖草的衔接，强化各类自然资源保护利用，构建完整连续的生态网络体系；充分利用自然山水、历史文化等资源，形成丰富的城乡景观序列和轮廓形态，体现城乡山水格局特色。3) 城乡居民点格局落实上级国土空间规划要求和本地的资源环境条件，坚持“以水定城”等原则，明确全域总人口和城镇化水平，确定各下级行政单元的发展定位、职能分工、人口和建设用地规模，明确城镇体系布局。市（地）级应明确

22、市域城镇体系，县级应明确县域镇村体系、村庄分类和村庄布点原则。确定重点规划管控地区的发展定位、人口用地规模、空间发展方向和规划控制范围。4) 陆海一体化格局沿海市县要统筹协调陆海空间，统筹规划分区与用途分类，提出陆海相邻及重叠区域的功能协调原则。做好海域、海岛和海岸带保护利用，以海岸带为重点构建陆海一体化的生态格局、产业布局和基础设施网络，提出陆海统筹的开发保护措施和策略。2. 城镇功能结构优化1) 优化策略以生态优先、绿色发展为导向，实现城镇空间格局与生态网络格局的耦合和协同。综合考虑地形地貌、河湖水系、自然生态、地质灾害防御、区域经济流向、重大设施廊道控制、空间布局演进特征、区域协同等因素

23、，确定规划期内城镇主要发展方向。统筹考虑现状用地情况和人口集聚态势，遵循做优增量空间、盘活存量空间、开发地下空间、预留弹性空间的原则，合理确定中心城区范围和城市建设用地规模，引导城市从外延扩张转向内涵集约发展。优化城市功能布局，统筹新区与旧区、生活区与生产区、建设空间与生态空间的关系，促进产城融合和职住平衡，重塑城市空间结构。鼓励用地功能混合使用，营造城市多样性。2) 高质量产业体系布局以科技驱动代替要素驱动，形成以创新为引领的产业结构，提供以创新为主导的产业空间，配置围绕创新活动的公共服务空间。加快新旧动能转换,推进产业供给侧结构性改革,着力突出质量效益,在产业空间供给上向优势产业、新兴产业

24、和特色产业倾斜。以本地特色自然山水和历史人文资源为基础，大力发展旅游、休闲、文创、教育、医疗、养老等三产服务业，培育生态和文化魅力空间，创造新经济载体。3. 高品质居住空间与公共服务以人民为中心，优化区域职住关系，优化社区空间结构，提出混合居住的布局基本要求与原则，明确保障性住房的选址要求、布局原则和标准。建设宜居、宜业、宜游、宜学、宜养城市，按需确定教育、卫生、社会福利、文化和体育等涉及民生的主要公共服务设施配置标准，明确重要公共服务设施布局要求。适应人口转移和结构变化趋势，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、因地制宜、城乡一体、满足高品质生活需求的基本公共服务体系。在社区层级统筹安排使用频率较

25、高的公共服务设施，打造活力与包容的“一刻钟社区服务圈”，按照步行5 分钟、步行10 分钟、步行15 分钟范围布置各类公共服务设施，5 分钟步行范围内优先布置老人、儿童和残障人士公共服务设施。4. 高水准公共空间与游憩体系保留、维护自然原生的河道、湿地生态系统，建设配置合理、结构清晰、功能完善的城市蓝绿网络与开敞空间体系。提出城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，明确通风廊道的基本格局和控制要求。提高城市绿化覆盖率，广植当地树种，提高生物多样性。通过带状、环状、楔状绿地提升系统连续性和完整性，推进老旧公园改造、建设社区“口袋”公园，提升服务功能。提升城市公共空间品质，塑造尺度宜

26、人、富有活力和文化特色的街道空间、广场空间、滨水空间等城市公共空间。推进公共空间与各级公共设施、交通设施衔接，提高公共空间利用效率。(十) 城市文化与风貌保护从中华文明传承和复兴的高度推动历史文化遗产保护工作。总结国际国内成功经验，健全长效机制，保护和利用好城市历史文化遗产，保存和城市无形的优良传统，让历史文脉更好地传承下去。1. 历史文化保护体系全面保护市县历史文化遗产，明确市县域历史文化遗产保护名录，确定历史文化遗产保护整体框架、保护目标、保护原则和保护重点，明确各类历史文化遗存的保护范围和要求。保护城市山水形胜、传统格局、历史风貌、历史文化街区、历史文化名城名镇名村、文物古迹、非物质文化

27、遗产，整体保护各类遗产及其依存的历史环境和人文景观，提出具体的保护要求、保护措施。2. 文化展示与传承体系强调历史文化遗产作为城乡发展转型的战略资源，提出各类历史文化资源展示利用基本策略和要求，与自然景观资源、现代功能和生活有机融合，改善人居环境，彰显城市历史文化特色。在市县域空间中挖掘文化线路、文化景观等新遗产类型，识别国家、区域等不同层次的文化、地理和精神标识，建立文化展示与传承体系。3. 城市风貌特色塑造运用城市设计手法，确定城市总体风貌定位与城市特色塑造要求；妥善处理自然与城市、保护与发展的关系，综合确定城市和山水林田湖草相协调的空间格局与形态；完善城市景观结构，组织城市公共空间系统，

28、确定风貌、视廊、天际轮廓线等控制要求；划定城镇开发强度分区，提出容积率、密度等基准控制指标；划定城市设计重点控制区；明确下位规划编制和开发建设的特殊管控要求。(十一) 安全韧性与基础设施1. 安全韧性城市建设按照提升城市安全和韧性的理念，发挥城乡蓝绿空间在水土保持、调蓄洪水、防风固沙和阻止灾害蔓延等方面的作用，系统分析评估影响本地长远发展的重大灾害风险类型，提出减缓和适应未来灾害的措施。分析评估影响本地发展建设的主要灾害风险及存在的主要问题，建立综合防灾减灾救灾体系，明确防灾减灾目标和设防标准；合理划分防灾分区，提出重大防灾减灾救灾设施和应急服务设施的布局要求；提出洪（潮）涝、火灾、空袭、地震

29、、地质灾害等。主要灾害的防治目标和措施，提出危险品生产和储存设施用地布局及安全管控要求；提出关键生命线系统建设、重大危险源和邻避设施管控等要求。2. 绿色市政基础设施按照设施共享的原则，提出市域供水干线、大型污水处理设施、电力干线、燃气干管等重大市政基础设施的布局要求。城乡密集发展地区的城市，还应当提出基础设施共建共享的具体要求。统筹各类市政基础设施及主要线网布局，明确廊道控制要求。因地制宜地推进建设海绵城市，有条件的地区提出地下综合管廊建设要求。在中心城区内，预测供水、污水、供电、燃气、供热、垃圾处理、通信需求总量，确定各类设施的建设规模、标准、重大设施布局和重要线性工程网络；确定排水体制，

30、划定雨水分区；确定污水设施处理等级，划定污水分区；确定输配电网电压等级，控制高压走廊；确定供气气源和配气管网压力级制，确定重大燃气设施安全防护要求；布置输气管线和配气干管；确定集中供热率，确定供热热源和供热方式，划定供热分区；确定生活垃圾收运方式和处理方式，安排建筑垃圾和特殊垃圾处理站布局。(十二) 国土空间生态修复遵循山水林田湖草生命共同体的理念，统筹确定陆海国土空间综合整治和生态修复的目标和任务。针对区域国土空间生态环境问题，确定城乡低效用地利用、城市更新和乡村土地综合整治的目标与布局安排，确定水土流失、水环境治理、海岸带海域修复、矿山整治等各项生态修复任务目标与布局安排；提出国土综合整治

31、和生态修复重点工程的规模、布局和时序。具体包括：加快山体修复，在保障安全和生态功能的基础上，探索多种山体修复利用模式；开展水体治理和修复，全面落实海绵城市建设理念，系统开展江河、湖泊、湿地等水体生态修复；修复利用废弃地，科学分析废弃地和污染土地的成因、受损程度、场地现状及其周边环境，综合运用多种适宜技术改良土壤，消除场地安全隐患；提出高标准农田建设和土地整治工程指引，提高耕地和永久基本农田质量。(十三) 规划实施1. 分区管制城镇开发边界外，落实上位规划和主体功能区定位要求，在国土空间开发保护格局的基础上，划定国土空间规划基本分区，并分别明确各分区的核心管控目标、政策导向与管制规则。城镇开发边

32、界外不得进行城镇集中开发建设，不得设立各类开发区，严格控制边界外政府投资的城镇基础设施资金投入，仅允许交通等线性工程、军事等特殊建设项目、以及直接服务乡村振兴的建设项目等。城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”的管制规则；在城镇开发边界内，建立完善与城市更新、功能转换、混合利用相关的许可制度。2. 规划传导按照事权明晰、管控有效、面向实施的原则，有效指导下层次国土空间规划、详细规划和相关专项规划的编制。根据市县行政等级、城镇规模、治理水平等情况，因地制宜地确定市县国土空间规划体系。明确各层级规划的管控要素、管控重点与管控要求，以及上下位规划刚性传导内容。制订下位规划编制计划。a）对下层次国土

33、空间规划的约束和指导分类控制、分层落实，强化上下反馈机制。落实上级规划要求，将耕地保有量、城镇建设用地规模、用水总量和强度控制指标等约束性指标分解至下层次国土空间规划。将“三条控制线”及海洋保护利用等重要控制线、国土空间规划基本分区等的划定和管控要求逐级深化细化并向下层次国土空间规划传导。提出下层次规划在发展定位、城镇体系（镇村体系）、综合交通、公共服务设施、市政设施、综合防灾建设等方面的引导。市（地）级总规可通过县（市）指引明确对下层次规划的传导要求。县级总规应明确乡镇或片区规划的编制单元及编制组织方式。乡镇或片区规划在不突破约束性指标及管控要求的前提下，可对规划进行深化与细化。b）对详细规

34、划的约束性要求和编制指引分解城镇建设用地规模、绿地和水域等约束性指标。明确需要传导的分区和用途管制规则、“城市四线”和道路红线等重要控制线、公共服务设施及市政设施布局原则和标准、地下空间功能分区、城市安全体系管控要求等。通过开展总体城市设计，提出开发强度分区、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求。大城市、特大城市、超大城市通过专项研究、专项规划和分区规划，加强向详细规划的传导。c）对相关专项规划的约束性要求和编制指引明确交通、城市风貌、历史文化保护、蓝绿空间、地下空间等应当编制的相关专项规划及有关要求。明确各专项规划应遵循的约束性要求、深化细化的方向和重点。明确专项规划需要统筹的重点，

35、将目标、管控要求及指标等技术要求传导至专项规划。建议市（地）级通过编制专项大纲，加强对专项规划的约束和指导。八、乡镇级国土空间规划(一) 主要工作内容：理清乡镇现状发展情况，并提出针对现状主要发展问题的规划对策；细化落实上位规划的战略、目标任务和约束性指标相关内容；根据乡镇的特色资源禀赋、经济社会发展阶段、历史文化传统、农民发展意愿等，重点提出留各庄镇、权村镇两镇的发展定位、目标、空间开发和保护格局，制定乡村产业发展规划，统筹产业发展空间。制定村镇体系规划；预测人口规模和城镇化率，明确城乡建设用地规模，落实并细化“三区三线”，制定管制要求和标准，统筹划定生态空间、农业空间、建设空间，明确农用地

36、、建设用地和其他用地的范围、规模和管控要求，因地制宜确定国土空间总体格局。提出镇区土地利用控制方案，明确用地结构，合理确定住宅、工业、公共设施、道路交通、绿地广场等各类用地规模和布局。依托市县国土空间基础信息平台和数据库，建立乡镇规划数据库。(二) 规划设计的要点4. 首要应聚焦解决“一张图”这一基本问题解决规划种类过多、内容重叠冲突的现实矛盾是国土空间规划编制的首要目标，也是在征集意见过程中各方对国土空间规划的首要要求。在镇级国土空间规划编制工作中，与提出新体系、新标准相比，更重要的是各类划线一定要不重叠、不冲突、不矛盾，把“一张图”做好。 5. 围绕人做规划，做能让人感受得到的规划无论是规

37、划的起源还是人类社会的不断发展，都要求规划应始终围绕为人服务这一根本宗旨进行。我们共同战胜了疫情，但是，由此带来的对城镇的考验更值得我们重视。基层应急医疗体系的构建、小型肉菜超市等生活服务设施密度的提高、物流体系的下沉都是接下来镇级国土空间规划要考虑的内容。同时，高品质生活的打造，要求要逐步提高镇级服务设施的基本标准，进一步提升设施的人性化、舒适化、多样化并向城市标准看齐。另外，还需对山水林田湖草生命共同体的保护与利用进一步提高认识与重视程度。6. 控制的刚性与弹性伴随城市发展而来的项目需求与规划预期一定会存在偏差，这也是为什么地方规划朝令夕改的部分原因，而解决这一问题，控制好规划的刚性和弹性

38、尤为重要。镇级国土空间规划的刚性应体现在底线管控上，对区域发展有重要影响的要素如定位、生态空间、公共设施等方面必须严守；对其他方面应考虑给予更大的弹性空间，例如在一定区块或管理单元内“预留”有一定经营性用地指标余量可根据市场分配、按“区间”指标进行管控等，给与市场一定的自我调节空间。(三) 规划理念1. 坚持生态保护的底线思维绿水青山就是金山银山。保护是为了发展，发展才能支撑保护。有所为有所不为是新时期国土空间规划需要认真实践的法则。面对资源约束趋紧的严峻形势，必须从生态安全格局的底线思维出发，坚持生态优先、协同共治的原则，确立生态保护基础性、约束性的刚性地位，确保生态空间面积不减少，生态功能

39、不降低，生态服务保障能力不断提高，推动新型城镇化由环境冲击型向环境保护型发展转变。2. 坚持城乡统筹的整体思维紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹和综合平衡相关领域的空间需求。实现城乡统筹的系统协调既是一种整体思维，亦是一种辨证思维。无论是城市、城镇还是乡村都是社会、生态复杂系统中的有机组成部分，有其不同的价值与功能，必须处理好局部与整体、短期与长期、重点与一般、内部与外部等的相互关系，整体最优的局部干预既是城乡发展、生态保护的客观需要，也是国土空间规划谋求区域整体最优化的重要前提与价值取向。3. 坚持多元治理的互动思维 从城乡统筹到多规合一以及当下的国土空间规划，实际上是为了在不同部门利益以及不同

40、行政层级的诉求中寻求最大的“公约数”，从而能够在复杂多元的关系网络中实现既定的规划目标。浙江嘉兴通过三个行政层级的规划互动，关注了不同行政主体在规划中的意见与态度，而不是简单地上位规划与下位规划的决定与被决定的传统模式。这种强调上下位之间互动思维的实际效应体现了多元治理的有效互动，这是城乡统筹、区域统筹等多元治理一体化的重要开端，亦是确保规划目标实施的关键。因此，坚持多元治理的互动思维，构建多元利益与诉求协调一致的一张蓝图是新时期国土空间规划需要共同关注与探索的重点与难点。(四) 工作技术路线国土空间规划统筹融合城市总体规划、土地利用规划、城镇体系规划、国民经济与社会发展规划、环境保护规划、详

41、细规划、专项规划、基础设施规划与实施保障体系规划等多种规划类型，实现“多规合一”。坚持生态优先的原则，根据“土地利用规划”与“环境保护规划”预留山水林田湖草等非建设用地，根据“城镇体系规划”充分协调城乡发展权与空间资源的再分配，结合“国民经济与社会发展规划”与规划指导思想体系，制定国土空间规划的目标战略；其次，以“三区三线”为空间规划载体，统筹、统领下位专项规划，整合优化产业协作、交通网络、空间融合的关联系统，形成协调一致的空间管控分区；最后，建立基础支撑系统与实施保障系统，强化国土空间规划对基础设施、社会服务设施、生态网络、区域安全等开发保护活动的空间约束，为空间规划的落地实施提供保障。(五

42、) 工作内容主要包括:1）落实县级规划的战略、目标任务和约束性指标。根据乡镇的特色资源禀赋、经济社会发展阶段、历史文化传统、农民发展意愿等，确定不同时段的发展定位和发展方向。2）统筹生态保护修复。要落实生态保护红线，把具有水源涵养、生物多样性维护、水土保护、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能极重要区域和生态遭严重破坏的生态极敏感区脆弱区优先划入生态空间。安排各类空间布局时要慎砍树、禁挖山、不填湖，统筹山水林田湖草系统修复，提升森林、草原、河湖、湿地、荒漠、海洋等生态系统服务能力，制定国土空间整治和生态修复项目规划。3）统筹耕地和永久基本农田保护。要落实永久基本农田，任何单位和个人不得擅自或改变用

43、途。着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，像保护大熊猫一样保护耕地，从严控制各项建设占用耕地特别是优质耕地。同时要统筹耕地和其他农用地的空间分布，优化农用地空间格局。4）统筹农村住房布局。依据县级国土空间规划确定的县域农村居民点布局和乡（镇）国土空间规划确定的村庄发展定位、功能布局及建设范围，加强规划设计，合理确定农民住房规模、选址、强度、风貌等。要严格执行“一户一宅”政策，宅基地面积不得超过规定标准。严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。5）统筹产业发展空间。制定乡村产业发展和新型业态发展规划，做好农业产业园、科技园、创业园等产业发展空间安排，促进农村一二三产业融合发展。

44、要明确产业发展方向，制定村庄禁止和限制发展产业目录，引导产业空间高效集聚利用，推动城乡融合发展。要防止以“新产业新业态”之名擅自扩大建设用地规模，以“特色小镇”之名开发房地产。6）统筹基础设施和基本公共服务设施布局。要按照县级国土空间规划确定的城乡基础设施和公共服务设施布局，以及乡（镇）国土空间规划配置的乡域公共服务设施，根据人口集聚、产业发展、资金投入等情况，制定乡村基础设施、道路交通和公共服务设施规划，合理布局乡村供水、污水和环卫、道路、电力、通信等基础设施，配置教育、卫生、医疗、养老、文化、体育等设施，改善提升农村人居环境。7）制定乡村综合防灾减灾规划。乡村综合防灾减灾规划主要内容包括:

45、消防规划、防洪规划、抗震防灾规划、防风减灾规划、防疫规划、防地质灾害规划等。居民点布局尽可能避开抗震不利地段、危险地段和地质不良地段，以防止地质灾害。抗震不利地段指软弱土、液化土，条状突出的山嘴、高耸的山丘、非岩质的陡坡、河岸及边缘，在平面分布上成因、岩性、状态明显不均匀的土层，如古河道、疏松断层破裂带、暗藏的沟塘和半挖半填的地基等。危险地段指可能产生滑坡、崩塌、滑坡、地陷、泥石流及发震断裂带上可能发生的地表错位等地段。地质不良地段指冲沟、断层、岩溶等地段，这些地段地震时极易产生次生灾害8）统筹自然历史文化传承与保护。要尊重乡村山水格局和自然脉络，顺应村庄地形地貌、河湖水系等自然环境，延续村庄

46、传统空间格局、街巷肌理和建筑布局。深入挖掘和整理乡村历史文化资源，划定乡村建设的历史文化保护线，保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产，延续村落历史文脉，传承优秀乡村传统文化，避免千村一面。坚决防止以“田园共同体”之名破坏自然与人文环境。制定乡村历史文化遗产保护和历史文化名村有机更新规划，制定乡村历史环境和传统风貌保护规划。9）根据需要因地制宜进行国土空间用途编定，制定详细的用途管制规则，全面落地国土空间用途管制制度。具体可在国土空间用途分区的基础上，进一步进行各种使用地的编定，即在用途分区图上将每一宗地的用途确定下来，并且严格要求每宗土地按用途管制图上编定的详细用途加以利用。10）根据需要并结合实际，在乡（镇）域范围内，以一个村或几个行政村为单元编制国土空间规划或村庄建设规划，规划成果纳入国土空间基础信息平台统一实施管理。-