公共政策与政策分析教案.doc

《公共政策与政策分析教案.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共政策与政策分析教案.doc（60页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date公共政策与政策分析教案公共政策与政策分析案例分析公共政策与政策分析案例分析案例1 初到泉州，外地司机会发现一桩怪事：要想从厦门方向经高速公路进入泉州，走刺桐大桥最近，但他们却必须舍近求远，多花上15分钟，绕行十多公里，才能经泉州大桥进入市区。 原因很简单：刺桐大桥并未和高速公路相连，尽管两者只有百米之隔，尽管大桥公司一直努力争取，但在近6年的时间里，一直没有连接；而相

2、隔好几公里的泉州大桥，却硬由一条政府直接投资1.3亿元才建起的公路，与高速公路连接起来。 同样横跨晋江，同样是当地重要交通枢纽，两座大桥的遭遇却如此不同。“它们的姓不一样。泉州大桥姓国有，刺桐大桥姓民营。”一位当地人士这么说。很明显，与泉州大桥的国有“身份”相比，刺桐大桥的民营背景，让其备受困扰。思考问题： 1、结合案例分析为什么会出现姓“国有”和姓“民营”的矛盾？ 2、如何协调两者的矛盾？答案： 1、利益归属不同。官方和非官方的政策活动者的政策目标和实施过程不同。 2、政府以人民的利益为根本，积极迎合人民群众的需要，公民参与制定或选择政策方案，领导干部与政策制定人员要提高自身的素质和科学知识

3、和民主意识。案例2 美国兰德公司9月10日发表一份新闻公报，题：兰德公司分析家们敦促美国在对华政策问题上做出重大改变。 兰德公司的一些分析家对华盛顿长期以来实行的对华接触政策提出批评，同时也对许多对此政策持批评态度的人所赞成的遏制政策予以摒弃，他们今天敦促实行一项新的对华政策，并且称之为“遏制接触政策”，目的在于既能维持合作关系，又能抵御将来中国对美国的利益和目标形成的挑战。 这项提议出现在美国与崛起的中国：战略和军事影响的报告之中，这是一份内容广泛的报告，既探讨了影响中国国家安全行为的种种决定因素，又提供了对于中国军事现代化努力的最新估计，还研究了美国的政策选择。这份分析报告建立在历时两年，

4、专门为美国空军而进行的调查研究的基础之上，主其事者是兰德公司的高级战略家，前负责政策计划的国防部副部长帮办蔡迈哈利勒扎德。 这份报告指出，北京正在朝着“提高综合力”的既定目标前进，这是一个长期的目标，而不是一时的应急之需，尽管从一些世界水平来看，中国的军队在一些领域中，包括导弹、光学、激光和核武器，还远远落在后面。但是，中国认识到它们的弱点，国防开支正在不断增加。这份报告估计，与1991年相比，1998年的预算实际增加了54。 鉴于美国的防务努力没有出现重大的减少，在今后的半个世纪里中国不可能在世界上与美国的力量分庭抗礼，平起平坐。不过，分析家们认为，如果中国自己的国防建设按照目前的速度进行，

5、那么，在1520年内，中国可能成为“一个可怕的、多方面的地区强国”。到那时，中国就有能力争夺对东亚的海洋和空域的控制，在战场上投入各种各样的远程武器，对美国在信息领域的支配地位构成挑战，同时给美国本土造成一种加大了的战略核威胁。思考问题： 1、简述官方政策活动的政策角色及其相互关系。 2、根据案例试比较中西方政策活动者的政策角色及发挥作用方式的异同。答案： 1、政策角色包括国家机构、执政党、政治家和官员。相互制约和协调的关系。 2、区别在于：在我国，无论是中国共产党还是国家机关，都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级以及利益集团的代言人。中西方政党在政策过程中

6、的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府产生决定性的影响。案例3 一个研究野生动物的组织有一次邀请一些专家来座谈，想从中获得一些有益的启示。会议的议题包括了这样一个题目：用什么方法可以捉住老虎？与会者发挥了个人充分的想象。一位专家提出近似的替代，即老虎的近似是猫，抓住一只猫就可以近似地认为抓到了老虎。另一位专家提出了同态像问题，认为拍到一些老虎的照片，就可以认为抓到了老虎。还有一位专家是研究拓扑学的，他的意见最为离奇，他说：“抓老虎就意味着把老虎关在一个铁

7、笼子里，让人站在笼子外观赏。如果对笼子作一个拓扑变换，即笼子的外面变为里面，里面变为外面，就是说把人关在铁笼子里放入有老虎的野生环境。这样，只要人看到了笼子外面的老虎，也就等于人在笼子外面看笼子里面的老虎。于是老虎就等于被捉住了。”离奇不等于荒谬，人们从中等到了启示，建立了天然野生动物园。游人可以坐在汽车里，尽情观赏在大自然中生活的各种动物，真是妙不可言。同时还保持了自然生态环境的原有状态。思考问题： 1、结合这则故事谈谈你对头脑风暴法的认识？并分析头脑风暴法的创新作用体现在哪些方面？ 2、除了头脑风暴法之外，还有哪些方法可以对政策问题进行判断和筛选？答案： 1、头脑风暴法是通过自由的、无拘无

8、束的集体讨论以产生创造性思想的一种方法。这种方法之所以被视为思想创新的主要方法，是因为它通过畅所欲言、不加限制的讨论，使各种不同的意见和想法得以重视。并且这种方法排除批评，极大地促进了与会讨论者的各种性，也因此产生了许多具有创造性的意见。 2、其他方法还包括集体意见法和德尔菲法。集体意见法是政策研究和制定人员以及各方面专家的估计和判断集中起来，进行综合归纳，利用集体的智慧对问题做出判断的方法。德尔菲法是按照一定程序征询专家对有关问题前景的看法，逐步得出趋向一致的结果的方法。案例4 1999年11月，首都机场新的候机楼投入使用，设计容量为旅客年吞吐量2700万人次，这一时间定位是2005年。然而

9、，“时间定位”刚过一半，搭乘国际航空公司航班的乘客又在值机柜台前排起了长队，办理登机牌需50多分钟。机场人士透露，预计今年全年旅客年吞吐量将达到、并很可能超过2700万人次。耗费巨资建设的首都国际机场，投入仅两年多，即陷入滞后，步入老态。另外，去年5月，因一座大型综合性的立体交通枢纽要“拔地而起”，刚建成一年多的北京西直门立交桥不得不进行“功能性改造”。这一改造，又将耗费10亿元。思考题： 1、根据政策方案作用的时间分类，可以将政策方案分为几类？在城市建设和基础设施的规划方面，你认为哪种方案更合理？说明原因。 2、首都机场的滞后和立交桥的功能缺陷说明决策者所作的战略选择要具备什么特点？答案：

10、1、分为长期方案、中期方案和短期方案。长期方案更合理。城市规划具有延续性和长期性，与城市长期的发展目标有联系，但不排除随着目标的逐步实现而对其进行微调。 2、我们的一些部门，应该在战略上更多些前瞻性、在测算上更多些可靠性、在制度上更多些完整性，让国家有限的资金和人民的血汗钱一分一厘都落在实处。方案的制定和政策目标要吻合。案例5 今年年初，湖南省利阳市在人事局、财政局、地税局、工商局等11个单位推行“廉政保证金”制度，并计划三年内推行到所有党政机关。廉政保证金由个人和集体两部分组成，个人部分按本人当月基本工资的5交纳，集体部分由单位按个人的两倍交纳。凡发生腐败行为者，将按规定扣除已存保证金，由纪

11、检监察部门收缴财政入库。廉洁的国家工作人员退休时，可以一次性领取专户储存的廉政保证金。检察日报、人民网等多家媒体都做了报道。一石激起千层浪。有人认为推行廉政保证金制度是一项制度创新；有人认为是在摆花架子，有违于法律精神；也有人认为在我国目前特定的国情下可以探索，总结完善。思考问题： 1、结合案例分析“廉政保证金制度”能否奏效？ 2、请针对“廉政保证金制度”进行评估？答案： 1、一分为二：肯定方面：它是一项新的制度设计，符合现代行政管理和民主政治理念。从唯物主义的原理出发，人都是社会的人，趋利避害是其基本的表现。正是基于这样的认识，现代民主政治思想的先贤们，才设计出了一整套管理制度。“廉政保证金

12、”客观上增加了一些人看得见、摸得着、甚至能够感受到切肤之痛的“腐败成本”，对反腐败确有积极的意义和作用。否定方面：“廉政保证金：的做法实际上也非浏阳市首创，类似的制度，在新加坡等一些国家早已存在。但是，它国的实践，仍不能作为我们实行廉政保证金制度的依据。拿新加坡来讲，我们和它也没有大多的可比性，原因是他们的公务员实行的是高薪，扣除公积金，并不会影响他们的生活。我们公务员工资低，收取的“保证金”很少，几十年下来也就是几万块钱，如此微薄的成本，究竟能够在多大的程度上遏制腐败，实在令人生疑。 2、“廉政保证金”既然是一种创新制度，它就不可能那么完美，需要有一个过程，在实践当中使之不断完善。当前的问题

13、是，大家切不要“一哄而上”，不论经济或其他的条件具备与否，都来推行“廉政保证金”，而应选择少数条件较好的地方，小范围、小面积先行试验，譬如总结浏阳市做法的经验，再逐步加以推行。公共行政学补充案例一、 行政环境与政府职能案例1、人事局局长临阵脱逃案例正文1998年6月中旬以来，我国福建、广西、湖南、湖北、江西、安徽、江苏、黑龙江、吉林、内蒙古等省区遇到了严重的洪水灾害。长江流域发生了自1954年以来又一次全流域性大洪水，已经出现七次洪峰。松花江流域嫩江出现超历史纪录的特大洪水。在这次严重的自然灾害面前，全党、全军和全国人民在党中央的坚强领导下，同心同德，团结奋战。广大干部和共产党员身先士卒、模范

14、带头，全国军民万众一心、风雨同舟。这是中华民族的民族精神的生动体现。 但是，在这抗洪抢险的关键时刻，广东省某市人事局局长黄，却临阵脱逃，用公车急速携带全家人员躲住到外地的招待所。黄的逃兵丑恶行径，很快被人揭发，在当地的党政军民中，造成很坏影响，激起民愤，纷纷要求当地政府严肃处理。案例分析运用行政学的有关原理有：一是自然环境与行政管理的关系原理。行政管理应适应自然环境，遵循生态规律和特点，来调节和促进经济社会的持续、稳定的发展。二是社会变迁与行政职能的转变原理。社会变迁是行政职能发展和转变的根本原因，行政管理是政治上层建筑。三是政府的基本职能中的社会职能原理。四是行政领导原理。在社会主义国家，行

15、政领导是行政权力的象征，也是人民公仆的体现。五是行政首长的基本素质要求的原理。行政首长在政治思想方面，必须牢固地树立为人民服务的思想，在品格作风方面，要勤政廉政。 黄在抗洪抢险紧要关头擅离工作岗位，携带家眷逃离抗洪第一线的事件，完全是黄丧失了一个领导干部应有的觉悟，违背了上述行政学原理，不具备行政领导的素质所造成的。 处理意见：广东省某市人民政府，应报请该市人大常委会，撤销黄的市人事局长职务。防止这类事件再发生的举措：一是行政机关工作人员，尤其是各级行政领导应系统、全面、认真学习行政学原理。二是强化行政管理法制。三是加强行政监督力度。四是不断提高国家公务员的职业道德水准。案例2、吴英事件的背后

16、是什么吴英事件从本质上来说仍然反映了民间金融运行的困境。问题的关键是政府应不断改进对民间融资的“疏”与“堵”春节前夕，岁的浙江女吴英经历了一番“从天堂到地狱”的戏剧性变化：这位一度号称拥有亿元资产的浙江东阳本色集团的女老板，涉嫌非法吸收公众存款被拘捕。或许是以岁的年龄一夜暴富的故事太离奇，吴英事件成为街头巷尾热议的话题，即便是同期亿霖木业集资诈骗亿元的恶性事件，也未转移走公众对吴英的注意力。许多人认为，她的倒下与选择错误的时机高调出场有关此前数天，国务院刚刚批准成立由个部门参加的处置非法集资部际联席会议。不过更多人认为，这种不明来路的暴富神话破灭只是迟早的事情。吴英事件令人叹息，从本质上来说这

17、一事件仍然反映了民间金融运行的困境。问题的关键是政府应该不断改进“疏”与“堵”的策略。一方面，政府应该“堵”住诈骗性的非法集资。这就要求更明确对非法集资作出法律上的界定，设计出合理的评判标准、应对机制。依照国务院年发布施行的非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法，凡未经相关部门依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的集资，都属非法集资。就笔者看来，在关于非法集资的定义背后，实际上“有关部门批准”只是一个必要条件，对非诈骗类的非法集资，更重要的前提是“影响社会稳定”。根据这个标准，回顾历史，可以把非法集资分为三个发展阶段。第一个阶段是年之前，典型的行为包括民间借贷、非法发行企业内部债券等，这也

18、是国内金融相对混乱无序的时代。第二个阶段是年之后，特别是在一系列治理非法金融行为的规则出台后，非法集资在一定程度上得到遏止，同时合理的民间融资模式探索也在增多。最后一个阶段是年之后，非法集资与民间金融融合在一起，进入了又一个活跃期，而此时的非法集资也更难以辨别。近几年非法集资的蔓延，有几方面的基本动因：一是法律概念的模糊，现行法规文件对非法集资的概念界定并不严格，即使是纯粹诈骗活动，政府也往往只在出问题时才严查；二是监管缺位，年银监会成立后，非法集资的监管权从央行转到银监会，但在实际上并没有明确落实，产生了一定的监管真空；三是近年来民间金融逐渐得以正名，各地方对民间金融活动开始放松，而各种非法

19、集资也“借此东风”重新流行；四是中小民营企业普遍的融资困境，导致许多民营企业家不得不求助非法集资以获得金融支持；五是金融市场的落后和居民理财工具的匮乏，使人们容易被非法集资中的高额回报承诺所吸引。可见，非法集资在当前有复杂化的趋势。要“堵”住非法集资，政府可能首先需要更慎重地考察民间融资的性质。如在吴英事件中，按照目前披露的信息，还难以简单归纳出就是出于诈骗的目的，也有人认为吴英只是向高利贷者借款。另一方面，政府应该“疏”的是合理的民间金融活动。最重要的是疏通管理理念，政府应该从“管制”转为“监管”。简单说，在游戏规则不清的情况下，政府什么都想管，等于什么都管不好。不如先制定好规则，政府只管违

20、反规则行为。事实上，“民间金融”一词本身仍带有浓重的旧体制色彩。只有当所有经济主体、金融资源都纳入统一的游戏规则中时，现代市场经济国家的金融监管模式才能建立起来。还有，要疏通民间的间接融资渠道。今年银监会开始促进农村民间金融机构发展，这将引发重要的金融结构变迁，并为面向民营中小企业的金融体系发展创造机构基础。实际上，中国需要大量的这类机构，来满足不同层次、规模、地域的资金供求均衡。发展民间金融机构实际上还需更大力度。再就是要疏通民间直接融资渠道。民间直接融资，往往与私人自发的金融创新活动结合在一起，也是金融深化的核心动力。私募基金走向阳光已指日可待，其他如债券、产权交易市场等也应进一步开放。通

21、过引导支持民间直接金融创新，使大量过剩的民间资金更易找到用武之地。记得上世纪初，美国同样出现过无序金融活动引发的危机，“庞兹骗局”就堪称诈骗性集资的鼻祖。仅有二十多年市场经济体验的中国，经历金融秩序混乱的阵痛也是难免，关键是在这种情况下如何迅速推进市场化导向的金融制度创新与技术创新。案例3、现代政府不能当千手观音今人看中国古典小说如水浒传、“三言二拍”时，会发现古代中国人似乎比今人更加自由，比如他们能携带刀剑棍棒行走江湖，在热兵器诞生前，那已经是很有杀伤力的武器了。为什么中国多数朝代允许臣民有携带武器的自由呢？-元朝严格控制汉人持有武器是一例外，因为蒙元贵族是以武力征服者的姿态入主中原的。那是

22、因为中国长达两千多年的皇权时代，政府虽然专制，但其实是弱势的、消极的，他们的管制范围相当有限。皇帝和朝廷如此作为，乃是经济和社会发展的水平所至。农耕时代的中国，人员和商品流动的规模不大，多数人居住在乡村，由宗族自我管理，政府只需要管理好城市即可。而农耕时代的城市管理是相对简单的，把住城门，城墙内有几个官吏和一群兵士就能维持正常的秩序。皇权政府对广大臣民提供的公共服务有限，那么它必须默认臣民有自我管理、自我保护的权利。譬如商贾离开城市，行走在大山深泽之中，帝国政府很难为每个人提供安全保障，那么商旅要么雇镖师随行，要么自己携带刀枪以防万一。-如果政府既不允许老百姓旅行时携带武器，又不能保障其安全，

23、那么这样的政府是最不负责任的。农业帝国的管制方式可以是粗线条的，完全不需要黄仁宇先生的“数目字管理”，因为民众对政府的依赖有限。县域以下，乡民完全可以自治，只有出现非常事件时，比如命案、盗贼、天灾时，才需要政府。县域以上，朝廷维持官员队伍稳定，防备外国侵略，保障帝国内政令的畅通即可。所以“皇权不下县”已足够管理好那样的农业社会，相当多的事务，根本不劳官员费心。读四书五经应科举出身的知县，只需请两个好师爷，一个管刑名，一个管钱粮，就能把一县治好。这也是科举制选官机制，能应付到清末的原因。笔者试以食品安全为例，农耕社会时期的中国，大部分人居住在村落，其食物的来源是清晰的，即使有商品交换，也是很简单

24、的。政府在保障民众食品安全不用花太大的精力。尽管历朝对食品安全也有过规定。如周朝就有果不熟不许出售；唐律疏议规定，一旦某种食物变质，那么所有者必须立刻焚烧，否则要被杖打90下。如果不毁掉有害食品，反而送人甚至出售，致人生病，食品所有者要被判处徒刑1年。如果这种食品致人死亡，所有者则要被判处绞刑。但有这类简略的、原则性的规定就足够了，不需要有专门的食品安全监管机构，亦不需要出台什么国家统一的食品安全标准。帝国的大多数人，凭自己有限的信息和知识，对食物的选择能做出正确的判断，一个人长年在同一口井里汲水，食用自家田地出产的粮食瓜果和喂养的牲畜，即使偶尔去买一块肉也是到近处集市上某个熟悉的屠夫的肉铺。

25、而城市的规模有限，食品的加工、运送和交易链条也是清楚的，当时更不可能有往牛奶里添加三聚氰胺这样的“高科技”手段，一般人凭肉眼和常识就能辨别食物好坏。现代社会是个城市化的社会，也是个陌生人社会，社会分工更为细致，相互依赖度高。所谓城市化社会，不一定指绝大多数人居住在城市，今天中国住在农村的老头老太太，要养护进城打工儿女留下的孙辈，也必须用儿女从城里汇来的钱去商店里买奶粉。如美国社会学家沃尔斯论所言：“城市对人类社会生活所产生的影响，并不仅仅体现在城市人口所占的比例；因为城市不仅日益成为现代人的居住空间和工作场所，而且它是经济、政治和文化生活的启动和控制中心，它把世界上最遥远社区的人拉入到它的轨道

26、上，把这些千差万别的地区、人群和行为编织到同一个宇宙中来。”这样一个社会的管理是相当复杂的，需要精细化操作，政府的组织形式和行为模式必须有巨大的改革才能适应这样的变化。如果还是用农业帝国的管理模式，一定是效率很低，且按倒葫芦起了瓢，疲于奔命。农业帝国的管理方式，其核心是权力来源由上之下，每个官吏都是皇帝不同层级的代理人，权力的总源头是天命所归的皇帝，官吏逐级向上，最终向皇帝负责。所谓“民不选官，官不为民”，官员不可能向臣民负责，那些爱民的清官，其目的也是为了替皇帝和朝廷好好牧民，避免竭泽而渔，引发社会矛盾。这样的权力解构决定了一般老百姓最可能受到的伤害，不是来源于自然界的天灾，也不是普通的同类

27、伤害如盗贼，而是来自官府的权力伤害。皇权的统治也限于一种悖论，因为帝国最大的威胁是造反，其行政的主要任务是聘请各级官吏防范百姓，但幅员广阔人口众多，皇帝聘请的官吏队伍难免会有人借权力寻租，残害百姓，又激发了社会矛盾，增加政权的不稳定性。因此，历代王朝的统治者一直在激励官员治民的积极性和防范其害民之间找平衡。前文我已说到农业帝国社会结构的简单，多数时候帝国统治者可以找到这种平衡。因为多数老百姓过着男耕女织的生活，乡村秩序由宗族和乡绅自我维护，王朝不需要一支庞大的管理队伍，因此可以做到所有县以上的官员皆由朝廷任命（即命官），县以上官员在全国范围内实行回避制（即家乡五百里内不为官），中央政府的监察队

28、伍（如明清的给事中、御史）能对全国官员进行监督，政府对社会生活的干预度有限，除了课税收粮，缉盗保安，其他社会活动完全自我调整。这种管理方式是低成本的，是消极的，这种低成本和消极的前提是，商业活动不发达，人员、资本、商品的流动相当有限。以皇权统治达到顶峰的明朝为例，朱元璋立国后，采取的措施是重农抑商，用保甲制度固土于民。如此，只要管住数量不多的官员队伍即可，对此他一方面道德教化之，一方面严刑威慑之，这样的制度设计在百废待兴，大量荒地需要人去开垦的明初是可以的。且成功管制的代价是控制工商业自由发展，抑制生产力。可到了中后期，人口剧增，商品经济发达起来，大量人抛弃田地进城，官员队员也庞大起来，统治者

29、再也难以应付。勤政程度不亚于朱元璋的末代皇帝崇祯帝，每天起早贪黑批阅奏章，每天忙得焦头烂额也于事无补。手下贪墨庸劣的官员防不胜防，黄宗羲的老师刘宗周就上奏说，天下哪是一个人能治理的？陛下想单靠自己的聪明和英断，而使臣下不得不尽忠尽责是很难做到的。到了清朝后期，西方列强完成了工业革命，用坚船利炮敲开古老帝国大门，中国面临两千年未有之大变局。所谓大变局，就是传统农业社会结构模式受到冲击，商品经济的魔手让社会变得越来越复杂，农业帝国的管制模式已不能适应，必须改革。从清末开始，政治组织、法律制度以及军制、教育、新闻等诸方面进行了改革，但半个世纪国运多舛，反反复复未有明显的成效。1949年后共产党执政，

30、采取了一种完全不同于清末开始改革的管制模式。今日看来，这种新的管制模式，理论上权力来自人民，但实行的模式是苏维埃的严密组织模式加上传统农业帝国逐级授权的“强强联合”，这样的政府既是强势的又是全能的。这样的政府在特殊时期-比如战时，效率是很高的，由于通信、交通技术的改善，已经可以突破传统农业帝国“皇权不下县”的临界点，将政权的直接控制力一直延伸到每个村庄，每条街道，在政府全面介入社会生活的强势下，民间自治组织没有了存活的必要和发育的空间。这样的政府成了一个无所不管无所不能的超级“家长”。一切都纳入“家长”的计划安排之下，整个社会秩序井井有条，人们的行为被有效地规制，自由的竞争逐渐消失了。这样的高

31、效注定是短期的，因为其存在的基础和农业帝国一样，必须是以社会的停滞为代价。对县级行政区域以下的民众，农业帝国无非是采取“编户”而已，用户籍管理来彰显政权的管制的权威，对编户齐民的生产生活并不做太多得规定，因此某些史家如钱穆认为中国古代百姓的生活是相当自由的，这种判断是缺乏现代政治常识所致，现代公民的“自由”是和权利不可分的，其不仅有生活生产的自由，也有参与公共事务管理的权利，没有后者的权利，那么和自由飞翔奔跑的鸟兽庶几相近。而计划经济体制下的政府，对广大农民采取集体农庄（人民公社）的管理方式，农民的生产和生活被统一管理起来，真正做到了朱元璋都望尘莫及的“固民于土”，城镇居民采取单位体制控制生产

32、经营，粮票、布票、户籍等票证制度控制生活。这样的全方位控制在特殊时期，确实能做到中枢如臂使指，方便高效。但时间一长，整个社会的自我发展自我更新能力全面萎缩，最后的结果是经济衰退，上世纪6、70年代亚洲一些历史传统相似的国家和地区迎来城市化高潮，而中国不得不逆城市化潮流而动，让大批城镇青年下乡落户。启动于1978年的中国经济改革，带来的伟大成就举世公认，尽管在经济发展的同时，一些事关民商事和公民权利的法律出台了，那种对社会生活全面管制的方式有了一定的改变。但总体上政府的产生模式、组织结构和运转方式没有大的改变，面对日益活跃的资本、商品、人员流动，日益感到吃力。一种不涉及根本制度的应对方式是“多一

33、事则添一人”，政府机构日益膨胀，这样的应对方式的副作用是明显的，必定产生冗员而低效，因为经济总量增加，社会各种活动活跃，数量庞大的国家工作人员寻租的诱惑和机会越大。我国目前各级官员本质上还是“命官”-由上级任命，那么官员当然地向上级负责即可，而“上级”在现实政治生活中具体化为某个人或某几个人。这样一来管理社会的效果可想而知，如此纷繁丰富的社会生活，如此错综复杂的利益冲突，每个行政区域的主要负责人，哪怕他再有责任心，再有能力，难保辖区不出问题，建立在这种模式下的“问责制”很难起到真正的作用，对官员来说，运气倒是最重要的。以辞职的山西省前省长孟学农为例，在五年前非典期间他被免去北京市长职务，这样一

34、个被重新起用的高级官员，他难道不想治理好所管辖的区域？难道他不知道矿业大省山西安全生产形势的严峻？可在今日的形势下，他哪怕有一千双眼，有一千双手，也防不胜防，难以有效地指挥行政链条高效地运转，因为巨大的利益已经侵蚀了这个链条的各个螺丝钉，除了诚惶诚恐自求多福外，他实在不能预测到下一次链条上的哪个螺丝钉出问题而导致灾难。深圳的火灾根本原因亦是如此，深圳的主要党政负责人重视消防，是无可置疑的，他们深知这样一个改革开放窗口发生重大安全事故的影响。可是，他们不可能盯住深圳市的每个角落，在许多地方监督制度如同虚设，那么一个小警察就能绕过无数法律和文件编制的防护网，让一个没有任何合法手续的舞厅在闹市里存在多年，最后酿成大祸。犹如水浒传中描述的那样，送给当朝太师的生辰纲被劫的大案，侦破机关获取的重要线索被一个县衙门小小的押司宋江提前泄露给晁盖。现在政府是做不了千手观音的，因为今天社会不同于多数人固守在土地上的农业社会，政府一千之手不够，那么一万只呢？十万甚至百万只手就能解决问题么？这样下去不但将产生高昂的行政成本，且无数只手可能互相争夺资源，根本顾不上去干正事。如此，就陷入黄宗羲所说的怪圈：“利不欲其遗于下，福必欲其敛于上；用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。”-