重大项目工程建设领域职务犯罪风险防范.doc

《重大项目工程建设领域职务犯罪风险防范.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《重大项目工程建设领域职务犯罪风险防范.doc（13页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、. 重大工程建设领域重大工程建设领域 职务犯罪风险防范职务犯罪风险防范 2016-06-23 huodizhizi 转自 心雨室 审核中 修改 随着我国经济建设的不断发展和 综合国力的不断增强，重大工程项目 建设越来越多，由于投资大，工期长， 质量要求高，涉及部门多，工程建设 中“钉子户”、“野蛮拆迁”、“非 法征地”等违规违法现象愈演愈烈， 腐败和职务犯罪多发易发。“工程上 马，干部落马”、“一个项目建起来， 一批干部倒下去”，由此引发的大案 要案、窝案串案不胜枚举。犯罪数量 逐年上升，占检察机关查处案件比例 不断增大；涉案金额大幅增加，国有 资产大量流失、国家财产遭受巨额损 失，这一领域潜

2、在的职务犯罪风险亟 待关注防范。 一、重大工程建设与职务犯罪一、重大工程建设与职务犯罪 工程、项目、建设、建筑等概念 在学界和司法实践中交叉使用混乱， 分别有“工程项目、建设项目、建设 工程、工程建设、建筑工程”等多种 表达，概念内涵均不尽一致。笔者以 为，工程专指“建设工程”，包括土 木建筑工程、线路管道和设备安装工 程、建筑装修装饰工程等项目的新建、 扩建和改建等。由于“项目”一词的 概念外延相对宽泛，故将工程置于项 目之前，称为“工程项目”的表达相 对规范。本文所称重大工程建设领域， 是指涵盖重大房屋建筑和工业、能源、 信息、交通、水利、环境保护、市政 基础设施等建设工程项目及工程所需

3、成套设备、配套机电设备、专用设备 和非标准设备的采购、重大技术改造 及其他社会发展工程项目的范畴。 “重大”的标准应当界定为：（1）总 投资 1 亿元以上的重要工业和基础设 施项目；（2）总投资 5000 万元以上 的社会事业、服务业和农林水利项目； （3）对科技含量高、在行业中有先导 地位和龙头带动作用的项目，以及对 推动地方经济与社会发展具有重大影 响的项目可适当降低投资额度。 职务犯罪也不是一个法律概念， 而是法学研究者对与职务有关的犯罪 的概称。不同学科从不同角度会作出 不同的阐释。笔者认为职务犯罪概念， 理应兼具刑法学和犯罪学特征。相对 于其他职务犯罪而言，重大工程建设 领域的职务犯

4、罪之所以能够独立成为 一种职务犯罪类型，主要是由重大工 程建设的特定性和职责的特殊性所决 定的，这种特殊性是相对刑法对职务 犯罪的一般规制而言的。因此，厘清 查处和预防职务犯罪的相关法律和原 则路径，是对这一领域职务犯罪问题 开展实证分析的前提和基础。 二、重大工程建设领域职务犯罪二、重大工程建设领域职务犯罪 的刑法规制的刑法规制 由于“犯罪是以法定犯罪为典型 形态、具有社会危害性的行为”，1 1 所以在分析重大工程建设中的职务 犯罪类型时，也要以刑法的规定为参 照。依照刑法规定，职务犯罪的罪名 可以分为四种类型交易型、占有型、 挪用型、渎职型。交易型职务犯罪包 括：受贿罪（385 条）、单位

5、受贿罪 （387 条）、行贿罪（389 条）、对单 . 位行贿罪（391 条）、介绍贿赂罪 （392 条）、单位行贿罪（393 条）， 受贿罪的行为方式包括索贿、收受贿 赂、经济受贿、斡旋受贿、事后受贿 和利用影响力受贿等。占有型职务犯 罪包括：贪污罪（382 条）、私分国 有资产罪（396 条 1 款）、私分罚没 财物罪（396 条 2 款）。挪用型职务 犯罪主要指挪用公款罪（384 条）。 此外，刑法还规定了 6 种滥用职权类 和 8 种玩忽职守类以及 14 种徇私舞弊 类的渎职型职务犯罪，同时还设有堵 漏性“兜底”条款，即刑法第 397 条。 具体到重大工程建设领域相关职务犯 罪而言，还

6、应包括非法批准征用、占 用土地罪（410 条）、非法低价出让 国有土地罪（410 条）、工程重大安 全事故罪（137 条）。由此，刑法在 立法上对职务犯罪大致形成了“法网 恢恢”的格局并确定了从严惩处的总 体原则。 重大工程建设涉及包括发改委、 建委、国土、规划、设计、城建、交 通、水利、铁路、林业、农业、环保 等各个部门以及政府临时设立的指挥 部、重点办、拆迁办、领导小组等， 这些部门及其工作人员在履职过程中 都可能成为职务犯罪主体。 随着国家持续加大对基础设施建 设的投资和工程建设规模的不断扩大， 因此而建立的“领导小组”、“指挥 部”的等临时机构越来越多，成为了 职务犯罪“易发部”“易发

7、办”。究 其原因，一是运作机制上缺乏规范化。 不少指挥部日常运作主要靠的是一些 内部守则和行业规则调整，工作随意 性大，缺乏规范化，容易产生管理上 的漏洞和“盲区”。二是人事关系混 乱化，工作人员一般都是从相关职能 部门和街道（乡镇）抽调的，工程建 设一线的技术人员，也往往是从社会 上临时聘用，纪律相对松散，管理弱 化。三是组织生活非正常化。由于组 织关系均留在原单位，处于原单位管 不着，临时单位不愿管的状况。这样 的人员设置，加上权力大，缺少有效 监督制约，原本缺少自律的临时机构 工作人员极容易走上犯罪道路。 三、重大工程建设中职务犯罪的三、重大工程建设中职务犯罪的 犯罪学实证分析犯罪学实证

8、分析 2009 年 9 月至 2010 年 10 月间， 全国检察机关共查办工程建设领域贪 污贿赂和渎职犯罪案件 8981 件 10854 人，涉案金额 18.5 亿元。其中贪污贿 赂大案 6343 件，重特大渎职犯罪案件 463 件，县处级以上要案 993 人。依 法查处各类行贿犯罪案件 1469 件，查 办滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案 件 919 件，为国家挽回经济损失 2 亿 余元。一批在工程建设中为谋取不正 当利益，大肆拉拢腐蚀国家工作人员 的行贿犯罪分子受到法律的惩治。 在社会生活中，犯罪行为的表现 方式是复杂的，只有将形态各异的犯 罪行为进行类型化，并在对各类犯罪 进行具体分析的

9、基础上，才能全面、 深刻地把握犯罪现象。对司法实践中 大量相关职务犯罪的案例分析表明， 这一领域职务犯罪形式大致为：官商 勾结，徇私舞弊；虚报冒领，侵吞公 款；权钱交易，行贿受贿；截留挪用， 非法牟利；截留房源，中饱私囊；暗 度陈仓，私分国资；损公肥私，滥用 职权；违规违法，玩忽职守等。尽管 重大工程建设领域职务犯罪的形态各 . 异，手段多样，但在发案规律和特点 上仍具备一些共性的特点。 （一）犯罪主体越来越多元化、 实权化、集团化 1多元化。近年来，由于工程建 设的规模越来越大，导致一个重大工 程项目，既有牵头单位、又有实施单 位，还有配合协助单位，往往涉及发 改委、建委、规划局、房管局、乡

10、镇 或街道办事处、村委会等多个单位和 组织，人员多样。除了建设单位和施 工方，从经济管理部门到行业监管部 门，从国有企业事业单位到行政执法 机关，只要与工程建设相关的地方都 可能发生职务犯罪。更有领导干部插 手工程建设，利用影响力受贿。以浙 江省为例，近年来该省检察机立案查 处的处级以上干部中，有七成以上都 乐于插手工程建设，或直接担任临时 机构负责人，或借道拆迁办，以向拆 迁办人员打招呼等方式进行权钱交易。 此外，介绍贿赂时有发生，亦是造成 重大工程项目职务犯罪主体多元化的 原因之一。 2.实权化。尽管工程项目建设中 职务犯罪主体多元、形式多样，却兼 具熟悉重大工程项目建设相关业务并 享有“

11、话语权”这一共同特征。尤其 被称为“纳米腐败”的关键岗位的一 线工作人员，尽管未必拥有很高的职 位，但对实际情况最为熟悉，对工程 建设相关政策拥有丰富经验，对相关 规章制度比较了解，更能利用制度漏 洞实施犯罪行为。 3集团化。重点工程建设，标的 数额大，牵扯环节多，窝案、串案现 象突出。集体腐败，利益均沾，被查 处人员大都具有连带性，多是上下级、 同事或朋友，彼此之间利益关系错综 复杂，有时交叉作案，有时互相勾结 共同作案。一旦案发，就会“拔出萝 卜带出泥”，查处一案带出多案、查 处一人带出一伙、查处一般干部带出 领导干部、查处违纪的带出犯罪的情 况。2009 年，天津市检察机关查办的 工程领

12、域职务犯罪窝、串案约占工程 领域职务犯罪立案总数的 42.5。江 西省检察机关三年查办重大工程建设 职务犯罪 700 起，一半以上是窝案。 究其原因，一是这些人在各部门 的岗位上长期固定且缺乏监督，本来 就相互熟识，业已形成了一个圈子。 二是在收受贿赂时也因“大家都拿， 自己拿一点也没关系”的心理而变得 心安理得，集体受贿圈内人之间毫不 回避，一人在受贿之余还可以帮行贿 人将其他行贿款“顺便”带给其他受 贿人，肆无忌惮愈演愈烈。三是请托 人觉得送了钱，审批进度会快，提出 的一些不算“过分”、“可上可下” 的要求也能得到满足，抱着这样的投 机心理，忽视了行贿行为的违法性， 也在一定程度上助长了集

13、体腐败的不 正之风。介绍贿赂的情况也时有发生， 在贿赂犯罪中起到推波助澜的作用。 （二）涉案环节越来越广泛，易 发环节越来越集中 实证分析表明，重大工程建设项 . 目在立项审批、土地征用、房屋拆迁、 规划设计、工程发包和转包、招投标、 材料设备选购、施工管理、工程项目 变更和追加、工程监理和质量验收、 工程款预付和结算等各个环节都不同 程度的存在腐败现象乃至职务犯罪的 发生。特别在以下 9 个环节中，职务 犯罪易发高发相对典型，必须给予高 度关注。 1设计勘测环节。工程勘测设计 是工程建设的首要环节，因为该阶段 的法律法规尚不健全，商业贿赂行为 相对严重，一般表现为建设方主管人 员利用项目决定

14、权受贿。 2征地补偿环节。征地在城市建 设中集中体现为土地所有权的出让置 换环节。这一环节的职务犯罪形式主 要表现为：（1）被征迁户通过虚增面 积、虚增地上附着物数量等手段，骗 取大量公共资金，有的甚至与征地工 作人员相互勾结进行权钱交易，造成 公共财产大量流失。（2）基层组织工 作人员在参与土地征用事项和款项管 理工作中，利用职权大肆进行贪污挪 用犯罪。（3）国家工作人员疏于监管， 构成渎职犯罪。 3拆迁安置环节。有的被拆迁人 在有关国家工作人员职务行为的配合 下，通过违规操作获得不该获得的利 益；有的国家工作人员趁机给自己和 请托人以伪造有关资料为手段，利用 手中的权力予以确认并求得补偿；

15、有 的国家工作人员不严格履行审核职责， 造成公共财产的损失。这些案件大多 集中在城镇街道的土管所、拆迁办， 表现出“小部门大问题”、“小职务 大实权”、“小贿赂大影响”的特点， 集中体现在：（1）权属审核违规。违 规在拆迁期间买卖房产和分户确权； 对冒用他人名义及伪造有关权证资料 不认真审核即确认补偿。（2）违章审 核违规。径自将违章建筑确认为合法 建筑；将部分不合法的建筑确认为合 法建筑。（3）性质、面积、等级审核 违规。将非住宅作为住宅调产安置； 将虚增的面积进行补偿；将次质量等 级房产作为高质量等级房产进行补偿。 此外，这一环节中还有登记办证权、 安置房处置权和协议签订等权力，同 样也会

16、引发各种违法违规行为。 4.招标投标环节。公开招投标制 度虽然在一定程度上遏制了犯罪，却 仍是重大工程职务犯罪的重灾区。其 主要职务犯罪形式：（1）建设方为规 避公开招标，私下将工程总额拆分到 国家规定的公开招标的限额以下，利 用掌握工程的管理职务，收受贿赂； （2）故意违反国家的有关规定，使应 公开招标的工程不进行公开招标，必 须公开招标的项目则采取直接委托的 方式，从中收受贿赂;（3）违反公开 招标的规定，排斥潜在投标人，寻找 理由改变招标方式，将应公开招标的 项目变为邀请招标，以便内定的施工 单位中标，从中获取贿赂；（4）投标 人以低于成本的报价竞标，或以他人 名义投标，或以其他方式弄虚

17、作假、 骗取中标，从而进行贿赂行为；（5） 中标人私下转让中标项目，或将中标 项目肢解后分别转让给数家施工单位， 从中进行不法交易；（6）收受施工单 位贿赂，忽视施工单位资质，将工程 随意转包给非法挂靠的不具有施工资 质的单位；（7）内外勾结、非法兜售 承包权，从而收受贿赂;（8）招标代 理机构泄露应当保密的与招投标活动 有关的情况和资料，收受贿赂。这一 . 环节的职务犯罪中，行贿受贿犯罪占 绝对比例。 5发包分包环节。工程发包分包 过程中，发生的贪污贿赂等职务犯罪 亦比较突出。其主要职务犯罪形式和 特征：（1）发包单位管理人员利用项 目发包的职务之便，索取和收受意欲 承包的施工单位的回扣、贿

18、赂；（2） 承包单位负责项目管理人员为承揽工 程项目，获取自身利益，以各种名义 向发包单位管理人员提供回扣，贿赂 及其他各种好处；（3）承包单位将其 承包的工程项目再次转包给他人，或 将工程项目肢解后分包若干个“关系” 单位，从中收受贿赂；（4）发包方指 定施工单位，令承包方将工程再次转 包给被指定方，从而收受被指定方的 贿赂;（5）负责工程项目管理人员， 故意提高工程项目造价发包分包，然 后从承包方套取提价部分的差额，进 行贪污；（6）承包方以“飞过海”的 方式，经他人介绍为负责发包人员提 供免费装潢住宅、入股分红等不同方 式的贿赂。如：安徽万里公路桥梁建 设有限公司，在 2007 年 8

19、月至 2009 年 11 月间，相继有 6 名企业高官因受 贿被查处，受贿总额超过百万元，他 们敛财所凭借的就是垄断性的道路建 设工程发包权和项目分包权。 6.装潢及安装工程环节。装潢及 安装工程也是职务犯罪的多发、易发 环节，在这个环节发生的职务犯罪主 要以贿赂案件为主，涉案人员主要是 有决定权的工程管理人员。其主要犯 罪形式：（1）发包方负责人未按规定 公开招投标，擅自决定将装潢工程发 包给关系单位，收受贿赂;（2）发包 单位与承包单位管理人员相勾结，抬 高预算，侵吞差价共同贪污，或收受 贿赂；（3）明知承包单位工程装潢质 量低劣，使用降级材料或用国产材料 冒充进口材料等，发包单位管理人员

20、 对此放任不管甚至参与其中谋取私利； （4）在采购电梯、空调、办公用品或 其他设备时抬高价格，收取回扣、好 处费等贿赂；（5）在配套工程中，虚 报数量、价格，侵吞公款或收受贿赂。 7.建筑材料设备采购环节。工程 建设资金中，设备材料费用所占的比 重最大，因此这一环节也非常容易出 现问题。（1）采购人员与供货商勾结， 采用混淆建材档次、品牌或抬高价格 等手法，实施贪污贿赂犯罪行为； （2）供货商向采购人员行贿，以致采 购人员受金钱诱惑，在采购建材中舍 近求远、舍优求劣、价格舍低求高， 损害单位利益；（3）采购代理机构向 被代理方人员行贿，被代理方人员利 用职权谋取非法利益。（4）通过伪造 发票、

21、人库单等方式来抬高材料价格、 虚报入库材料；（5）供应商向采购单 位验收材料人员行贿，验收人员明知 数量短缺、档次不足而隐瞒不报； （6）采购人员以化整为零或其他方法 规避公开招标采购，从中索贿受贿； （7）采购人员以支付工程材料费等虚 假名义贪污公款。 8.工程款项管理环节。工程建设 项目往往资金总量大，流动性高，涉 及到资金管理的有关的管理人员和财 务人员往往存在贪污工程款项的冲动 和条件，从而指使承建方或与承建方 勾结，巧立名目，把工程款套出私分； 或者擅自伪造伪造项目、发票，虚报 价格，虚增支出等方式进行贪污。 . 常规环节的工程款项管理，主要 体现在建筑项目预、决算环节、工程 进度款

22、预付、决算后工程款项拨付环 节和建筑材料设备款项支付等环节。 重大工程建设过程中建设方拖欠施工 方工程款的现象较为普遍，已经成为 制约施工单位生存发展的顽症。工程 甲方不按合同规定预付工程款，而是 由施工单位垫资施工，为了及时地得 到工程进度款，施工方往往会向建设 方有关人员行贿送礼。行贿对象多以 建设方享有审批权的领导和负责审理 决算的管理人员为主。工程项目预、 决算环节的职务犯罪主要表现为：一 是承建单位为了达到高估冒算的目的， 采取行贿的方法，收买负责预算的管 理人员；二是建设单位管理人员与财 会人员利用职务便利，采取提前或拖 延付款等手法，向承建单位索取或收 受贿赂；三是建设单位与承建

23、单位管 理人员互相串通，以虚构材料使用量、 提高材料单价等级，多造民工工资、 虚列成本等手法，实施共同贪污行为； 四是承建单位采用重复计算工程量虚 设项目、高套定额、多计各类费用等 手法，高估冒算骗取建设单位的工程 款，为蒙混过关而行贿有关管理人员； 五是指使承建方或与承建方勾结，巧 立名目，把工程款挪作他用或予以侵 吞；六是建设单位管理人员不顾本单 位利益，为承包单位出主意，采取价 差调整等办法获取最大利润，从而收 受贿赂。 追加投资本是工程建设中经常发 生的一个附加环节，司法实践中常被 犯罪者利用，转化为实施贪污贿赂犯 罪的重点环节。其主要犯罪形式和特 征：一是建设方虚列项目追加规模投 资

24、，进行挪用、贪污；二是建设方明 知施工单位高估冒算，仍给予确认追 加投资，从中收受施工单位贿赂；三 是负责审价、监理及其主管部门管理 人员对施工单位虚报项目、高估冒算 给予确认追加投资，从中收受施工方 贿赂；四是建设方借故从工程追加投 资的款项中挪用、私分工程款；五是 建设方与施工方项目管理人员相勾结， 虚构追加的工程项目，共同贪污工程 款等。 9.工程行政管理、执法环节。工 程建设从立项到验收涉及多个行政管 理、执法部门，多个执法环节，建设、 施工单位为了获得审批或者免受、少 受处罚往往金钱开路，贿赂先行。其 中在设计变更环节和验收环节职务犯 罪易发多发。 设计变更环节上主要表现为：在 土地

25、容积率、土地用途变更等方面打 擦边球，为房地产商、企业经营者谋 取利益，收受贿赂；追加、虚增工程 量和其他变更。如：应建未建的某些 合同规定的工程，而在工程竣工验收 时采用迁建等变通的手法谋取高额利 润。 工程项目验收环节主要表现为： 质监机构管理人员收受贿赂后，对工 程不认真查验，使不合格工程通过竣 工验收；参与验收人员明知工程质量 有不合格之处，按规定应返工后再次 验收，但因收受贿赂，故意不指出， 使不合格工程验收通过交付使用；参 与验收人员明知设备不符合国家和行 业的有关技术标准，但因收受施工单 位贿赂后而故意隐瞒；对施工单位擅 自追加的材料和项目予以认可，从中 . 收受贿赂；故意提高工

26、程验收等级， 刁难施工方，从中收取贿赂。 （三）犯罪手段越来越翻新，越 来越隐蔽 工程建设领域贿赂犯罪的方法、 手段不断翻新，介绍工程、暗提佣金； 打牌赌博，只赢不输；收受干股、低 价购房、投资收取权益等新形式受贿 层出不穷。手段翻新的同时，犯罪日 趋隐蔽。受贿往往不是熟人不收，他 人在场不收、心里没底不收、物品无 发票不收。有的故意将黑金存在海外 银行，或买下海外房产等方式，使有 关部门在境内难以察觉。同时咨询机 构腐败，亦在开发商和审批者之间搭 起了桥梁，让腐败行为更加隐蔽。行 受贿双方往往在案发前形成“利益共 同体”，甚至在事前订立攻守同盟， 案发后百般抵赖，给案件查处制造障 碍。此外，

27、黑恶势力介入工程拆迁等 问题的出现，尤其引人注目。江苏省 某市经济开发区出现过为逼迫被拆迁 人同意拆迁，雇佣黑社会打人，半夜 偷拆、半夜打砸、上班途中殴打，逼 迫农民房屋拆迁的情况。谁雇佣了这 些人？谁在纵容这种现象延续？其背 后隐藏的职务犯罪值得引起我们重视 和反思。 （四）危害后果越来越严重，社 会影响越来越恶劣 1犯罪高发严重。工程建设领域 涉及面广，竞争激烈，诱惑力大，利 令智昏者前腐后继。以北京市查处情 况为例，2006 年至 2009 年，全市检 察机关共立案侦查工程建设领域贪污 贿赂等职务犯罪案件平均增幅 31。 共立案侦查工程建设领域贪污贿赂等 职务犯罪案件 135 件，涉及

28、146 人。 其中，大案 101 件，平均增幅 7.9；要案 34 人，平均增幅 20， 高发态势明显。 2.危害后果多元。一是造成了国 有资产的大量流失。二是造成了工程 质量的安全隐患。一些施工单位通过 行贿手段包揽工程后，为追逐最大的 非法利益，往往在施工过程中以次充 好、偷工减料，致使工程出现严重问 题。温州 723 高铁事故之后，其背 后的工程质量问题再次引发热议， “楼破破”、“楼倒倒”等网络新象 都是最有力的证明。三是造成了建设 市场的无序竞争。一些建设包工头、 项目经理为了把工程搞到手，从工程 立项招标开始，到工程验收，通过各 种关系，对有关管理部门领导干部、 发包方主要领导干部

29、、基建负责人、 评标专家组成员、预决算审计人员、 质检质监人员、评奖组成员等实权人 物，都以朋友的名义进行所谓的“感 情投资”，进行权钱交易，严重冲击 了公平竞争原则，扰乱了建设市场的 秩序。四是造成了“工程上马，干部 下马”的畸形现象。一些曾为国家建 设作出过突出贡献、很有工作能力和 发展前途的干部，因为在工程建设中 把握不住自己，不仅断送了美好前程， 而且断送了人身自由，有的甚至断送 了自己的身家性命。 3犯罪数额逐年上升，大案要案 频发。2010 年 5 月，中央治理工程建 设领域突出问题工作领导小组公布的 20 起典型案件中，涉案数额最小的 58 . 万元，最大的 2200 万元，平均

30、个案涉 案金额 550 多万元。房价地价的快速 上涨，使 2009 年国土资源系统贿赂案 件涉案金额暴涨，90以上是大案。 辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原 局长罗亚平，利用职务之便，贪污受 贿 3000 余万元的同时，尚有美金 69 万余元的家庭财产不能说明合法来源， 涉案金额共计 6000 余万。被中纪委领 导批示“级别最低、数额最大、手段 最恶劣”的“三最”女贪官。海南国 资委主任王俊武，卖一块地竟受贿金 额近千万元。 领导干部是该领域职务犯罪的高 发群体。原国土资源部长、中央委员 田凤山因受贿罪被判处无期徒刑；上 海市原市委书记陈良宇、安徽省原副 省长何闽旭、北京市原副市长刘志华、 山

31、东原省委副书记、青岛市委书记杜 世成；原南京市市长、江苏省人大常 委会副主任王武龙等高官落马，都不 同程度地与工程建设有着千丝万缕的 联系。这些犯罪人地位之高、犯罪数 额之大、危害之广、影响之恶劣，令 人瞠目结舌。 四、重大工程建设领域职务犯罪四、重大工程建设领域职务犯罪 易发多发原因探究易发多发原因探究 当前重大工程建设过程中职务犯 罪易发高发原因很多，既有制度、体 制、机制方面的原因，也有法律法规 适用等方面的原因。 （一）刑事法律制度对职务犯罪 惩处的阻滞 刑事处罚过轻不利于遏制贪污受 贿等职务犯罪。我国刑事法律制度设 计上的弊端和法律执行上的不足，放 大了犯罪者的主观冲动，一定程度上

32、造成了放纵职务犯罪的负面作用。 1定量刑事罚则容易造成“恶小 可为”的错觉。与国外刑法普遍对违 法行为的定性评价不同，我国刑法罚 普遍是定量评价；国外通行“零容忍” 理念，贪污一元钱也是犯罪，而在我 国犯罪行为必须要达到一定数额后才 能被认定为犯罪。于是便可能出现 “恶小可为，养小抓大”的怪象，从 而陷入“小违规能管不管，大违规想 管管不了”的怪圈。 2.普遍性定量罚则之下，刑法对 于职务犯罪的定罪规定过于笼统，导 致法律执行的随意性。同时由于我国 经济快速发展和地域之间差异，一些 犯罪特别是涉及财产类犯罪的追诉标 准便授权给各地自行确定，导致各地 适用定罪标准的随意性较大且法律效 力相对较低

33、，这种随意性和低效力传 导到执法上，便会转化为执法的不统 一乃至刑事自由裁量权的滥用。例如： 受贿人民币 2 万元，既可以不立案、 不起诉，免予刑事处罚、也可以判处 刑罚。 3.职务犯罪案件适用缓刑过多， 造成实际上的处罚偏轻。结合本市的 相关情况看，贪污受贿数额在 5 万元 以下的，缓刑适用率高达 80以上； . 贪污受贿数额 5 万元以上 10 万元以下， 具有自首、立功等从轻情节的，缓刑 适用率也在 60以上。 4现行刑法对行贿犯罪处罚偏低， 也是当前工程建设中贿赂犯罪盛行的 重要原因之一。主要表现在：（1）刑 法立法对行贿的处罚程度明显低于受 贿。一方面我国尚处于改革和经济转 型时期，

34、受贿方掌握公共权力，在资 源和利益分配中处于主导地位，而行 贿方往往“位卑权轻”，属于“请求” 的弱势，因此容易得到社会的理解和 同情。另一方面基于社会文化中对官 员清正廉洁的人格操守期望，对公职 人员的道德谴责更为严厉也符合客观 公允和民众心理。（2）法律对行贿犯 罪的认定上还不够清晰，导致司法不 力。根据刑法规定，“为谋取不正当 利益”是构成行贿犯罪的前提要件， 但法律对何为“不正当利益”规定得 不够具体明晰，造成司法实践中对行 贿犯罪追究过于“保守”，也在客观 上放纵了行贿。（3）在司法实践中， 为了提高受贿犯罪的打击效率，对行 贿罪整体处罚偏轻。 5行政机关刑事责任资格刑缺位。 在重大

35、工程建设领域行政权属明显， 因此必须关注对行政机关刑事责任的 承担。我国刑法中适用于犯罪单位的 刑罚方式只有罚金刑，而在行政管理 中，对违法单位的行政处罚方式有罚 款、停业整顿、吊销营业执照，处罚 方式直接影响到单位可否继续正常经 营生产，带有资格上的处罚性质，其 处罚力度远远强于罚金刑。可是在单 位犯罪的刑罚中却没有这些限制剥夺 资格方面的处罚，处罚力度明确不够。 实际上在工程建设中，机关单位也多 是利用某方面的资格实施犯罪，只有 以刑罚的制裁力剥夺或限制这些资格， 才能消除其再犯罪的条件，才能体现 刑法上的罪刑相适应原则。 （二）查处打击不力，放纵职务 犯罪 在工程建设领域职务犯罪案件中，

36、 犯罪的多，查处的少。由于犯罪越来 越隐蔽，导致被揭露的概率小，被查 处的概率更小。即使是被查处的犯罪 者，也因量刑偏轻而判缓刑的多，判 实刑的少。尤其在查处行贿受贿犯罪 过程中，办案部门往往通过免除对行 贿人的追究来换取其提供相关证据。 巨大的经济利益和较小的犯罪代价， 巨大的犯罪黑数和较小的查处比例， 二者之间的巨大反差，进一步加剧了 犯罪者在工程建设中利用职权铤而走 险，顶风作案。 五、重大工程建设领域职务犯罪五、重大工程建设领域职务犯罪 风险防范对策思考风险防范对策思考 需要特别指出的是，对该领域职 务犯罪风险防范不能仅仅停留在理论 层面，只有应用于实践层面才能体现 其内在价值，因此必

37、须把职务犯罪预 防的总体理念与切实可行的具体措施 有机结合起来，合理确定职务犯罪预 防总体框架，努力寻求、切实落实具 体可行的防范措施，坚持打防并举， 从严治理，系统预防，合力促防，构 建前后相接、相互配套的专项预防体 系，才是治本之策。 . （一）严惩严密刑事法网，震 慑犯罪 严密刑事法网中“严”之一字， 非指严厉而是不漏罪，即对于应当规 定为犯罪的危害社会行为，在完整、 准确、科学地予以立法规定并设置相 应的法律责任追究程序的同时，强化 司法威慑力，形成全方位惩治工程建 设领域职务犯罪的刑事立法格局。 1严惩有据。国家刑事司法系统 通过惩罚犯罪与改造罪犯对犯罪实行 控制，是控制职务犯罪最后

38、的盾牌。 通过完善立法，让刑罚成为一种“必 定性”和“确定性”的腐败行为后果。 借助于刑罚的强大威慑力，通过专项 活动，把运动式的打击转化为有制度 预期的常态司法，达到使犯罪人“不 敢犯”的效果。2010 年 5 月 7 日中纪 委制定的党员领导干部违反规定插 手干预工程建设领域行为适用中国 共产党纪律处分条例若干问题的解 释，即体现了对相关犯罪打击力度 的完善加强。 2严惩有方。针对现行刑法具有 刑罚苛厉而法网不严密的特点，适度 扩大犯罪圈比单纯加重刑罚更能起到 遏制犯罪的功效，因此应从现在“又 严又厉”的刑罚构成逐步向“严而不 厉”转变。一是逐步实现定量构罪向 定性构罪的立法转化，对职务犯

39、罪实 行“零容忍”，贪污受贿不管数额大 小一律追究刑事责任。二是逐步消除 职务犯罪法律处罚的轻刑化趋向，严 格按照法律规定进行处罚，该判重刑 的不判轻刑，该判实刑的不判缓刑； 同时对在诉讼过程中，大量非正常因 为自首、立功而轻判的现象也要给予 规制。三是不断加大对行贿犯罪的打 击力度。建议把行贿罪的刑法条款中 的“为谋取不正当利益”修改为“为 谋取利益”，采用国际上的通行做法， 对行贿受贿实行“同罪同罚”，提高 行贿犯罪自由刑的刑期。四是重视对 行贿犯罪财产刑的处罚，如：没收行 为人通过行贿犯罪所取得的经济利益； 五是考虑增设资格刑，在特定时间内 剥夺或禁止行为人从事工程建设相关 的职业或资格

40、等。六是注重完善行政 单位犯罪罚则，借鉴国外行政刑法的 立法经验，在行政犯中明确犯罪后的 公职资格否定原则，全面剥夺犯罪分 子的公职资格，促进犯罪分子对公职 资格的珍惜，促进预防重大工程建设 中职务犯罪良好环境的形成。 3严惩有度。重大工程建设过程 中参与建设的人员众多，违法犯罪行 为的表现多样，手段各异，涉及到具 体的案件，要充分调查，认真分析、 研究，准确把握各种主、客观因素， 正确理解和运用法律惩罚犯罪，做到 “不枉不纵”。同时，也要认真贯彻 落实“宽严相济”的刑事政策，使查 处职务犯罪案件达到法律效果、政治 效果和社会效果的统一，真正发挥检 察机关为国家重大工程建设项目保驾 护航的职能

41、作用。 （二）严查加大查处力度，打 击犯罪 “徒法不足以自行”。近代刑法 学之父贝卡利亚曾提出：“对于犯罪 . 最强有力的约束力不是刑罚的严酷性， 而是认识刑罚的必定性”12。就工 程建设中的职务犯罪整体而言，仍然 存在案源少、发现难、立案难、取证 难、破案难、辨析责任难与犯罪黑数 高等一些突出问题。为此，司法机关 应充分发挥职能作用，及时查处发生 在工程建设中的职务犯罪案件，充分 发挥查办案件的特殊预防作用。同时 结合发案的体制、机制、制度等的漏 洞，采取有效措施建立健全内部防范 机制，有效防止职务犯罪案件的再次 发生。 不断加强与行政执法机关、所在 纪律监察部门的合作，逐步推进行政 司法监

42、督资源的整合。一是加强行政 职能部门之间的信息沟通，在专项预 防活动中，尽力避免因职能衔接不力 而产生的监管漏洞。二是加强对行政 履职的信息化监控。当前，不管是纪 检监察机关的纪律行政监督模式，还 是检察机关的法律监督模式，都是依 赖于群众举报和犯罪结果公开后才介 入的被动监督模式，这种被动的监督 模式下，犯罪行为“难以被发现”或 “滞后被发现”的状况显然难以避免。 因此，执法监督部门及时收集重点工 程建设中的行政许可和行政处罚等重 要信息，并进行梳理分析，将有助于 这些部位、环节职务犯罪的查处和防 范。三是加强行政机关和司法机关的 信息沟通。提高行政机关查处到涉嫌 犯罪的违法行为后移送司法处

43、置的积 极性；畅通司法机关发现行政违法违 规行为移送行政处置的渠道，从而切 实增强重大工程职务犯罪的打击效率。 （三）严防强化内外监督，防 范犯罪 内部监督着重强调对重大工程建 设中职务犯罪易发环节的管理和监督， 外部监督则旨在整合社会预防整体资 源，加大监督力度，堵塞权力真空， 从而使工程建设中行使职权的人员认 真接受监督，实现预防监督由静到动、 由虚到实、由软到硬，全面性、系统 性地做好预防工作。 内部监督管理完善方面，一是针 对工程建设不同的岗位，制订不同的 管理办法和工作流程，真正做到分工 明确、职责清晰、流程规范。将权力 分散到不同岗位，加强指挥部各岗位 间的内部监督制约。同时强化管

44、理人 员的责任，落实工程质量和工程资金 终身负责制。二是采取经常性监督和 专项监督相结合的方法，对工程建设 项目要进行全程监督、全程预防。三 是对重要环节，要进行重点监督，重 点预防。探索建立工程建筑市场的准 入机制、工程建设的招投标机制、工 程建设的廉政承诺制、建筑材料设备 采购机制、工程建设财务管理机制和 工程建设的质量验收机制等，保证各 个环节建设按程序进行。四是建立项 目资金统一管理机制，由专门单位 （如：商业银行、财政会管中心等） 负责项目资金的拨付、结算，对手续 不完备的有权拒拨，未按规定拨付的， 则承担连带责任，切实加强资金运转 监控；五是完善工程预算和质量验收 考评制度。除在合

45、同上对工程检验的 要求明确量化外，还要对施工单位、 工程监理、业主代表制定合理的制约 措施。六是增强制度刚性和针对性， 尽量使之量化，罚则不能含糊其词， 要条条对应并具有可操作性。 . 机制人员保障方面，应当在指挥 部内设立独立的监察部门或者专职纪 检监察员，或者由纪检监察部门派驻 纪检监察专员，重点负责指挥部廉政 建设、安全生产、工程招投标监督等 方面工作，并赋予相应权力，参与对 指挥部的管理监督。推行“三同步” 制度，即廉政监督与质量监督同步、 廉政合同与工程合同同步、廉政建设 与工程建设同步。责成发改委加强对 重点工程项目的检查，审计部门实行 定期审计，强化资金审计监管。实行 “双委派”

46、制度，对重点工程项目， 业主单位委派会计，上级财政监察部 门也要长期委派或定期委派会计，对 建设单位的财务活动进行监督。 强化外部监督方面，要将人大监 督、党内监督、舆论监督、民主监督、 群众监督结合形成监督体系。着力加 大民主监督力度，让群众有知情权和 参与权，增加每个环节的透明度，杜 绝暗箱操作，通过透明管理和动态监 督来提高防范效率，让权力在阳光下 运行。同时检察机关作为国家法律监 督机关，应主动联合相关机关，在工 程建设过程中，自始至终履行监督的 职能，有针对性、有目的地介入工程 建设的全过程，重点进行职务犯罪预 防，制约和监督权力的行使，防止权 力的滥用。总之，在工程建设中，应 当通

47、过内外加强协调配合，整合各种 监督合力，加强监督力度，严格管理 程序，建立监督制约与检查机制，做 到事前防范性监督、同步动态监督和 事后监督相结合，特别要突出强调同 步动态监督。 （四）严教提高防范能力，营 造预防氛围 美国著名法学家伯尔曼有一句名 言：“法律必须被信仰，否则它将形 同虚设。法律信仰就是要在全体人民 心中树立起法律的极大权威和宗教般 的情感，这是法治社会之要义。”因 此，在重大工程建设中，应当建立健 全专项预防教育机制，分四个层面加 强教育。一是加强职业道德、岗位技 能等素质教育，提升工程管理人员综 合素质；二是以法律、制度、纪律作 为教育的重点，加强法制教育，提高 工程建设人

48、员遵纪守法的理性认识， 增强抵御违法违纪的自控能力；三是 加强反面教材的警示教育，增强工程 建设人员应对腐败的辨别能力；四是 对发现的不廉洁的苗头和倾向性问题， 及时进行诫勉谈话教育，对不良行为 作出及时的警诫，防止事态蔓延发展。 在加强教育的同时，领导干部要以身 作则，以高尚的人格力量感召人、使 人心悦诚服，才能令行禁止。大力表 彰廉洁勤政的先进事迹，形成良好的 舆论导向，弘扬正气，大力营造专项 预防的良好氛围。 （五）严控构建重大工程建设 领域预防职务犯罪长效机制 重大工程领域职务犯罪风险防范， 是一项系统工程，需要全社会共同努 力，合力促防。首先，建立和完善党 委统一领导，党政齐抓共管，纪委组 织协调，多部门各司其责的领导体制 和工作机制。其次，在新的发展形势 下，充分发挥检察职能，推进社会管 理创新，有效惩治和预防重大工程项 目建设中的职务犯罪，确保重大工程 . 建设过程中的资金安全、质量安全、 干部安全，服务地方经济在重大项目 建设的带动下又好又快发展，是检察 机关面临的新课题。检察机关应当通 过开展重大工程建设领域职务犯罪专 项预防，