我国节能减排政策法律完善研究.pdf

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1、 我国节能减排政策法律完善研究 摘 要 能源是人类生存的物质保障，与人类生活和社会经济发展息息相关，正因如此，开发能源也始终贯穿于人类社会文明的发展过程当中。 然而， 伴随着世界工业的不断发展，能源消耗强度不断提高、资源开发规模扩大，供需矛盾越来越突出。能源所引发的 “蝴蝶效应 ”使得气候变化和能源安全已成为当今世界备受重视的综合性全球问题。面对严峻的环境和能源形势，人类开始反思提高能效的重要性，逐渐使降低能源需求和减少排放的新理念深入人心， 并且转化为各种以节能减排为主题的绿色行动在世界范围内开展起来。中国作为发展中国家，尽管发展经济依然是我们的工作重心，但在全球气候变化的大背景下，也要主动

2、承担节能减排的国际责任。减少排放、保护环境是我们以人为本发展理念的基本要求，也是我们可持续发展的内在需求。 本文以基本原则为节能减排具体制度的基础和出发点， 在理论分析和实证分析的基础上，对我国节能减排的重要性和紧迫性进行思考，指出我国现阶段节能减排的重要意义。全面系统介绍国内外节能减排法律政策现状，对比分析认为，法律政策上的支持是节能减排发展的根本动力。 因此， 我国应建立一套综合的节能减排法律与政策运行机制，以保障节能减排工作的深入持续性开展。为了构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系， 提高能源效率， 保障能源安全， 推动资源节约型和环境友好型社会建设，就要建立以政府为主导、企

3、业为主体和全社会参与的节能减排综合机制、节能减排激励与制约机制。而良好的法制环境是该机制建立和运行的保障，完善的立法应将节能减排机制运行法定化、刚性化。因此，本文在我国现有法律框架内，以节能减排基本原则为指导，贯穿可持续发展理念，从宪法到基本法律规章、从执法到法律监督等各个方面层次性阐述节能节能减排法律制度。本文希冀提出较为全面的节能减排法律制度，为国家节能减排长效机制的建立和运行提供相应依据，以此提高能源利用效率，缓解能源瓶颈制约。 本文突破传统思路，以节能减排法律与政策长效运行机制为视角进行研究，提出了节能减排的的具体政策措施， 分析了我国节能减排法律制度的现状与不足并提出建设性意见。本文

4、具有鲜明的时代感，对实践科学发展观，解决能源问题，实现可持续发展，建设资源节约型环境友好型社会具有重要的意义。 关键词： 能源；节能减排；机制；法律制度 STUDY ON THE PERFECTING OF LAWS AND POLICIE ON ENERGY CONSERVATION AND EMISSION REDUCTION IN CHINA ABSTRACT Energy is the material basis for human existence, and is closely related to human life and social economic growth.

5、However, with the continuous development of industry, the consumption of energy is improving, and the development of resources is on a large scale and accelerated, which lead to the sharp contradiction between supply and demand. The Butterfly Effect caused by energy make climate change and energy se

6、curity become the worlds highly regarded integrated issues. Faced with the grim situation of environment and energy, human beings began to reflect on the importance of energy efficiency, gradually the new concept of cutting of energy demand and reducing of emissions enjoys popular support, and were

7、transformed into a variety of green actions with the themes targets for reducing emissions and conserving energy around the world. China, as a developing country, although economic development remains our focus, under the background of climate change, we should take the initiative to undertake inter

8、national responsibilities. Reducing emissions and protecting of the environment is our basic need in the people-centered philosophy and is also our internal requirement for sustainable development. In this paper, the basic principle is taken as the foundation and starting point of energy conservatio

9、n. In the basis of theoretical and empirical analysis, the target of this paper is to think of the importance and urgency of energy conservation and emission reduction, and to point out the present significance of energy conservation. A comprehensive and systematic introduction of the law and policy

10、 related to energy conservation and emission reduction is included. By contrast analysis, the support by law and policy is the fundamental driving force for the development of energy conservation and emission reduction. Therefore, China should establish a comprehensive law and an operational mechani

11、sm of the institutional policy to ensure that the work of energy saving will be carried out in-depth continuously. In order to construct a stable, economical, clean and sustainable energy supply system and service system, to improve energy efficiency, and to ensure energy security while promoting en

12、ergy saving and the construction of an environmental-friendly society, it is necessary to establish comprehensive mechanism, incentive mechanism, and restriction mechanism of energy conservation and emission reduction in the basis of multi-elemental participation, enterprise as the main body and a c

13、ommunity wide participation. A good legal environment is the security for the establishment and operation of this mechanism, and could improve the legislation of the operation mechanism of energy conservation and emission reduction and make it become rigid Therefore, this article in our existing leg

14、al framework and with a basic principle of energy conservation guidance, through the concept of sustainable development, from the Constitution to basic laws and regulations, from legal supervision of law enforcement to explain the aspects of energy conservation law system. This article is hoping to

15、make this more comprehensive legal system of energy saving, and provide corresponding basis for construct a long-term mechanism for energy saving and emission reduction, in order to improve energy efficiency and ease the bottleneck of energy. This article breaks traditional way of thinking, study on

16、 the long-term operational mechanism with the law and policy of energy saving and emission reduction and put forward concrete policy measure of energy saving and emission reduction. This article analyzes the shortage and the current situation of the legal system of energy saving and emission reducti

17、on in our country and it also put forward a constructive opinion. This paper contains clear-cut features of the time and is of great significance for fulfilling scientific concept of development, solving energy problems, achieving sustainable development and building resource-saving and environmenta

18、l friendly society. KEY WORDS: energy; energy conservation and emission reduction; mechanism; legal system 目 录 第一章 导论 . 1 1.1 选题的背景 . 1 1.2 选题的目的和意义 . 1 1.2.1 选题的目的 . 1 1.2.2 选题的意义 . 2 1.3 国内外研究动态 . 3 1.3.1 国外研究动态 . 3 1.3.2 国内研究动态 . 5 1.4 研究内容 . 7 1.5 研究思路及研究方法 . 7 1.5.1 研究思路 . 7 1.5.2 研究方法 . 8 1.6

19、本研究的创新点 . 9 第二章 节能减排概述 . 10 2.1 节能减排基本理论 . 10 2.1.1 节能减排概念 . 10 2.1.2 节能减排的基本原则 . 10 2.2 节能减排重要性分析 . 11 2.2.1 理论分析 . 11 2.2.2 实证分析 . 13 第三章 国内外节能减排政策法律比较研究 . 15 3.1 发达国家节能减排政策法律发展现状 . 15 3.1.1 美国 . 15 3.1.2 日本 . 16 3.1.3 德国 . 17 3.2 我国节能减排政策法律现状 . 17 3.2.1 我国节能减排制度建设回顾 . 17 3.2.2 我国节能减排法律体系概况 . 18 3

20、.3 国外节能减排政策法律演变对我国的启示 . 19 3.3.1 明确发展目标，厉行节约能源 . 19 3.3.2 完善的法律措施保障 . 19 3.3.3 制定操作性强、具体而明确的法律条文 . 19 3.3.4 适应形势变化，及时调整政策法规 . 19 第四章 节能减排政策与法律长效综合机制探讨 . 21 4.1 建立和健全节能减排政府、企业、社会综合互动机制 . 21 4.1.1 发挥政府在节能减排中的主导地位 . 21 4.1.2 加强企业在节能减排中的主体作用 . 23 4.1.3 重视节能减排全民参与 . 24 4.2 建立节能减排经济激励与制约机制 . 24 4.2.1 制定和完

21、善节能减排的税收激励与制约机制 . 24 4.2.2 建立和健全节能减排价格激励与制约机制 . 26 4.2.3 推进 “绿色信贷 ” . 27 第五章 我国节能减排长效机制的法律制度保障 . 28 5.1 法律保障机制的必要性分析 . 28 5.2 我国节能减排法律保障的不足 . 29 5.2.1 宏观的能源法体系存在结构性和协调性缺陷 . 29 5.2.2 节能减排立法仍不健全，存在诸多法律空白 . 29 5.2.3 节能减排配套性法律法规不完善 . 29 5.2.4 法律未明确节能减排工作管理体制，导致主管机构的权限和职责不清晰 30 5.3 完善我国节能减排法律保障制度的建议 . 30

22、 5.3.1 完善节能减排的法律法规体系 . 30 5.3.2 节能减排的法律实施和监督机制的良性运用 . 31 结 论 . 34 参考文献 . 35 致 谢 . 37 作者简介 . 38 第一章 导论 1.1 选题的背景 能源是经济社会发展和人民生活的重要物质基础，是现代化生产的主要动力。作为重要的战略资源，能源对一个国家的经济、社会、政治安全具有基础作用。正因如此，能源被誉为 “现代经济之血液 ”（莫神星 2008： 1） 。而今，伴随着能源日益稀缺与社会需求量不断增大之间的矛盾逐步激烈化，能源问题已经成为关系一个国家经济安全、生态安全、国家安全和经济社会可持续发展的重大战略问题，能源安全

23、亦成为影响国际关系乃至世界经济稳定的重要因素。新的国家环境下，能源的重要性凸显节能减排的紧迫性，而这项工作对于当今世界上第二大能源生产国和消费国的中国来讲，可谓 “国之大事 ”，意义深远。 从可持续发展的能源稀缺压力角度讲，改革开放三十年，在经济增长和城市化进程引起的大规模基础设施投资的推动下，重工业、尤其是高耗能产业在近几年经历了最快速的发展。高耗能产业的直接诱因是中等收入国家目标下的城市化建设，城市化建设一方面使得人均能源消费量增加 ；另一方面推动城市化进程要求大规模城市基础设施建设，亦如水泥、钢铁等重工业必然继续发展。因此，只要我国坚持经济增长的目标不变，重工化和高耗能产业，也就是能源消

24、费的高增长不可避免。如果动态的看待能源问题，无论是已知还是未知的能源来源，还是寄望于技术的进步，都不足以消除人们对我国能源能否充足供给的担忧。因此，我国国情决定节能势在必行，而完善合理地的节能政策法规是实现节能的必由之路。 从可持续发展的环境容量制约来讲，高耗能的经济增长方式和工业结构必然导致严重的环境污染。 目前， 70%江河水系受到污染， 1/5的城市空气污染严重， 40%受到严重污染， 90%以上的天然草原退化，二氧化硫和二氧化碳的排放量分别列居世界第一和第二。在 2006年瑞士达沃斯世界经济论坛期间发布的世界环境质量 “环境可持续指数 ”(ESI)显示，我国在 144个国家和地区中位列

25、第 133位（ 林伯强 2008）。虽然我们在日常生活中能体会到环境污染和生态恶化，实际程度可能远远超出我们的想象，因为环境污染和生态恶化积累对人类造成的灾难是无法估计的。我国生态恶化和环境污染的状况令人堪忧，诸如这样的事实也告诫我们，我国减排工作必须开展，这是事实。 1.2 选题的目的和意义 1.2.15 现今，在全球性的环境危机和经济危机中，能源与污染问题已从单纯的环境问题上升为政治话题。 的确，在当代能源、环境和经济发展的冲突和博弈中，各个国家积极1 寻求保障能源安全、实现能源持续性利用的战略政策。其中，节能减排，作为一种有效缓解能源与经济之前矛盾的有效途径，越来越受到各个国家的青睐。在

26、此背景下，我国面对 能源的严重性紧缺、环境污染日益扩大的现状，节能减排显得重要而紧迫。自 2007年以来，党中央高度重视我国节能减排工作，在资金支持的前提下，一边大力开发和推广节能技术，发展可再生资源；一边制定可行性政策，实现节能减排的政策导向。 “十一五 ”规划纲要更是确定节能减排为约束性目标，一系列举措看出我国在应对能源问题和落实节能减排工作方面的信心和决心。然而，从长远来看，我国要发挥节能和减排的长期效用， 必须建立一套为节能减排的长期开展提供保障的法律规范体系。 鉴于现阶段，我国能源立法不完善，节能减排仅具有初步的法律保障，本文认为在我国探讨节能减排的法律完善研究是十分有意义的。 1.

27、2.25il 研究节能减排法律制度的完善具有十分重要的意义： （ 1）节能减排是环境保护的重要方面。 节能减排是应对全球气候变化的迫切需要。目前，全球气候变暖已经是一个不争的事实，这与使用煤炭、石油等化石燃料的过程中排放二氧化碳的量密切相关，气候变暖是人类共同面临的挑战。我国作为发展中国家，尽管发展经济、消除贫困依然是我们的主题，但在全球气候变暖的大背景下，也要主动承担节能减排的国际责任。要走出一条低消耗、低排放、高效益、高产出的新型工业化道路，节能减排不仅仅停留在技术层面，制度的构建必不可少。 （ 2）节能减排是实现两型性社会的政治需要。 节能减排是国家领导人建设中国特色社会主义，坚持可持续

28、发展战略的重要举措。是发展循环经济的具体体现，同时也是科学发展观在实际工作中的实践行动。而建立一套完善的节能减排法律体系是我国政策落实的保障，是我国能源管理的必需。加强配套法规的制定和执法监督是贯彻党和国家的节能减排方针、建设资源节约型、环境友好型社会的具体内容。 （ 3）节能减排是转变市场调整机制的有效手段。 节能减排有利于加强和改善宏观调控， 可以积极推动结构调整和经济增长方式的转变，从而使经济运行总体保持良好态势。要使节能减排在经济上发挥最大效用，相关法律法规的保障必不可缺。 因为， 强制性法规是填补 “市场失灵 ”和 “政策失灵 ”的手段之一。 （ 4）节能减排是我国应尽的环境保护责任

29、。 我国是联合国气候变化框架公约和东京都议定书的签约国，这两个对能源的使用和环境的污染，都做了具体的限制。它对于我们现阶段的节能减排工作，无疑带来了机遇和挑战。因此，从执行联合国公约法的角度出发，必须尽早完善节能减排政策法规，承担起我国应尽的国际责任。 2 1.3 国内外研究动态 1.3.1S 伴随着人类工业化发展历程， 节能减排的产生和推动最早是从西方工业发达国家开始的。过度追求经济增长而破坏环境，发展经济无限度地掠夺能源所造成的恶果，引发人们对经济发展模式的思考。其中，国外学者从不同角度分析节能减排相关理论。 在技术领域，近几年来 ,欧洲一些国家依靠政策引导 ,开发并推广使用了一系列的节能

30、减排技术。日本政府还大力发展核电，争取在未来几年新建 1620 座原子炉。 （亚洲环境情况报告第一卷 2005） 。 理论研究方面，如石油峰值理论（ Peak Oil Theory） （思德纳 2005:49）认为：峰值理论适用所有不可再生资源，说明了随着资源逐步稀缺，如果不对能源需求加以控制，稀缺将推动能源价格上涨；环境库兹涅茨曲线 (Environmental Kuznets Curve)（刘书俊 2007）说明：即使没有一定的环境政策干预，一个国家的整体环境质量或污染水平都会随着经济的不断发展和经济实 力的增强呈现先恶化后逐步改善的趋势；反弹效应理论(Rebound Effect)认为，

31、某种能源使用效率的提高将降低对该能源的需求。然而，需求的下降以及随后对该能源使用成本的下降都将会引起需求的反弹。 因此提高能源效率不一定能降低能源消费，而提高能源价格才是短期抑制高耗能产业、促进节能和降低能源强度的最有效的手段；能源与资本的替代理论 (Substitution Theory)（思德纳 2005:52） ：能源和资本的可替代性在于随着能源价格的提高，节能技术大量使用，节能资本的投入使得能源消耗下降。 实践方面，发达国家非常重视制定能源战略和政策。在某些国家，能源问题已经上升到了国策和国家安全的高度， 逐步形成符合本国国情的一套能源持续性发展和节能减排机制。突出表现在以下几个方面：

32、 1.3.1.1 确立清晰的能源发展目标 节能和可持续发展是一个全球课题，世界许多国家都极为重视。为了避免化石能源枯竭和能源危机窘境，目前美国、日本、欧盟都在确定明晰的目标实现资源的节约。比如欧盟承诺 ,到 2008-2012 年间 ,要在 1990 年的基础上将温室气体排放量减少。为实现这一目标，欧盟特别强调节约能源、减少排放和开发并使用可再生能源是改善环境，防止全球气候变暖的关键 ,为此于 2002 年 4 月提出了 “欧洲聪明能源 ”计划，采取节能对策 ,重视可再生能源的开发利用。 2007 年 2 月欧盟又推出新的能源政策政策即 “能源新政 ”,制定了一具有强制性的约束目标 ,即到 2

33、020 年使可再生能源在能源消费总量中的比重达到 20%。相应地，要求到 2010 年之前，欧盟各成员国把电力的 22%和所有能源的 12%改为可再生能源。英国于 2007 年 3 月公布了全球首部应对气候变化和改善环境质量的国内立法文件 气候变化法草案 。草案中透出要对京都议定书为欧盟规定的目标承担更多的责任 ,并为英国制定了一个清晰的中长期减排目标。美国在其国家能源3 战略中提出 , 到 2010 年电力系统燃煤发电效率要达到 60%以上 ,燃气发电效率达到70%。日本到 2030 年可再生能源发电比例将达到 20%以上。 1.3.1.2 构建法律体系保障节能 美国的能源立法历史上大体经历了三个阶段： 1975年开始制定能源政策和保护法，1978 年制定了国家能源保护政策法 ； 1978 年制定了美国公共事业管理法 ； 1987年制定国家设备能源保护法 ； 2003 年能源税收激励法案 ； 2005 年能源政策法 。德国被称为欧洲国家