政务服务中心建设与管理研究报告.docx

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1、政务服务中心建设与管理研究报告 政务服务中心建设与管理研究报告 热点聚焦 中国行政管理学会课题组 发布时间：2022-12-16发布人：本站源自：本站 政务服务中心是我国行政审批制度改革进程中出现 的新型机构，其遵循高效便民的服务精神，以整合、协作、集中的运作模式，依靠先进的服务手段，承担着代表政府部门集中办理行政审批业务和部分公共服务事项的职责。20 世纪90年代以来，各地开始推进政务服务中心建设。经过多年的发展，政务服务中心的规模稳步扩大，管理日益规范，流程不断优化，成为我国行政体制架构中的重要组成部分，在简化办事程序、规范政府行为、推动政务公开、改善政府形象及提高政府绩效等方面取得了显著

2、的成效。在我国，政务服务中心的产生和发展具有特定的现实背景，既是转变政府职能、应对经济全球化的时代需要，同时也是创新公共服务提供方式，优化经济发展软环境的迫切要求。政务服务中心的成立，一定程度上改变了有些政府机构“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象，不仅强化了政府部门的服务意识，而且有力地推动了政府由“管制型”向“服务型”的转变。 一、当前我国政务服务中心的发展现状 我国政务服务中心诞生于1999年，浙江省金华市坚持“服务投资、方便市民、并联审批、全程代理、强化监督”的 理念，率先采用“一站式”审批模式，开创了国内政务服务中心的先河。同年，浙江省上虞市把分散在不同部门的审批、审核、办证、办

3、照事项分离出来，集中到一个大厅进行办理，建立了全国首家规范意义上的政务服务中心。随着行政审批制度改革和地方政府创新实践的不断深入，各地政务服务中心得到蓬勃发展，作为推进行政审批制度改革和实施政务公开的重要平台，政务服务的标准化、规范化、高效化均得到进一步推进。截至2022年底，我国31个省（区、市）共设立政务（行政）服务中心2912个（含各级各类开发区设立的服务中心），其中，省级中心10个，市（地）级368个，县（市）级2534个。30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心。2022年，全国省级政务（行政）服务中心共办理各类审批和服务事项227.7万多件，按时办结率达到98%。由于政务服务中心

4、并不是自上而下的行政机构设置，而是地方政府在行政改革过程中的自我创新，加之国家并没有相应的法律法规对其进行明确的界定，各地政务服务中心的机构性质、职能层级、行政权限、功能预期等方面存在诸多差异，具体表现在以下几个方面： 一是在机构性质方面各有差别。政务服务中心通常的机构性质类别有派出机构、临时机构、事业单位等。派出机构性质的政务服务中心一般不具备行政主体资格，要想成为行政主体，必须要有法律法规的明确授权；临时机构性质的政 务服务中心，是行政机构依据特定需要设定，虽不是组织法规定的组织构成，但一般都是获得相应授权的行政主体，在设置上具有多样性和灵活性特征；而事业单位性质的政务服务中心一般具有相应

5、的行政授权，拥有直接介入行政审批活动的资质或是能够协调各行政审批部门的权力。 二是在职能层级方面存在区别。按照“一站式”实现程度，可以将现有政务服务中心大致划分为三个不同层级，即咨询中心、代办中心及办理中心。咨询中心定位的政务服务中心，主要职能是帮助和解决群众在办事过程中的“无处问”问题， 不具有办理行政审批或具体行政事务的权力；代办中心定位的政务服务中心，主要职能是负责进驻部门在审批过程中各种活动，享有部分业务的协调权、审批权及服务权；办理中心的政务服务中心，主要职能是独立办理各项所接的行政事项，所接事务无需转回原审批部门进行许可，可以实现真正意义上的“一站式”服务。目前我国政务服务中心大多

6、属于代 理中心类型，还有部分介于代理中心和办理中心之间的模式。 三是在功能预期方面存在差异。政务服务中心的职能范围已经扩展到行政审批、政务咨询、政务公开、政务监督、政务信息、政务投诉等诸多方面。政务服务中心在多大范围发挥其制度作用？到底承担哪些具体事务？是单纯地集中 于行政审批职能，还是多个职能一并履行？在政务服务中心的功能预期方面，各地有不同的认识。总体而言，分为三种 类型：第一类是政府面向群众的综合性服务窗口。这类政府服务中心旨在提高政府效能，注重群众的参与，运用电子政务平台，将政府行政审批与社会事务全方位、系统地结合起来，拓展服务范围，如吉林省人民政府政务大厅、南京市政务大厅、海南省政务

7、服务中心、广州政务服务中心等。第二类是只办理行政审批服务的“专业性”行政机构。这类政务服务中心为了便于行政管理事务的落实与监管，高效地履行其职责，突出其行政审批职能方面的“专业性”。如“嘉兴市行政审批服务中心”、“苏州市行政审批中心”、“威海行政审批服务中心”、“郑州市行政审批中心”、青岛市各区县的“政务大厅”等。第三类是以公民为主体的综合性公共事务服务机构。这类政务服务中心以群众需要为出发点，汇总非行政审批类的服务、中介配套服务及社会民生服务等事项。在综合性政府服务中心，不仅可以办理户籍证明、驾驶证年度审验、身份证、归国人员身份确认、暂住证等政务服务事项，而且还可以实现银行、水电煤气、验资评

8、估、教育培训、司法公正等配套服务的集中办理，甚至还囊括中小学生转学、执业医师变更注册、律师注册、高考分数复查等事务，如山西平遥的“公共服务平台”、南京下关区的“政务超市”、昆明市的“便民服务中心便是全面提供对外公共事务的综合性中心，它的设立使企业和群众办事更为便利。 四是在运行模式方面各有不同。受地域、层级、政府机 构间关系等不同因素的影响，各地政务服务中心的运行模式多有差异，概括起来有三种模式。第一类是虚体型模式。该模式的政务服务中心只提供集中的办公场所，不承担行政职能、不享有直接的行政审批权，既不对外行使行政管理权，也不对内行使行政协调监督权，仅作为一个对外收件、发件的窗口，基本呈现“收发

9、室”形态。第二类是协调型模式。该模式的政务服务中心不直接行使行政审批权，但享有协调实施部分或全部行政许可权，对外方面不行使行政管理权，但对内却享有行政协调监督权，目前国内大部分政务服务中心都是此模式。第三类是实体型模式。该模式的前提是形成行政决策、执行、监督的分离和相互监督，运作载体是成立具有行政审批权限的行政审批执行局，政务服务中心同时拥有对内协调权及对外行政许可权，此种模式是政务服务中心发展的理想模式，目前深圳等地正在进行机构改革，积极谋划向此种模式发展。 五是进驻中心的单位种类各异。从单位性质而言，当前进驻各地政务中心的部门可以分为三类：一类是执行行政审批职能的政府机构，如规划局、公安局

10、、建设局、国土局等；一类是提供水电煤气、通讯、教育、公共交通等公共服务的事业单位，如自来水公司、电力公司、天然气公司、电信公司等；一类是提供代办与配套服务的社会中介组织，如银行、公正部门、商务中心等；各地依据不同的实际情形，进驻中 心的单位种类及数目也各有差异。 六是中心的组织机构组合多样。按照功能划分，当前政务服务中心的内部结构可以细分为以下几部分：一是解决行政审批各类问题的服务管理中心，大多是政府派出机构；二是具体承接公共服务的行政许可服务中心，发放各类证照，但仅限于服务不参与审批；三是提供合理有偿或无偿公共服务的招商服务中心；四是受理投诉的行政投诉服务中心；五是垂直管理机构的行政审批窗口

11、，如税务、工商、质检、海关等；六是办理年检的集中窗口；七是提供配套服务的银行、验资等部门；当前各地政务服务中心基本上是以上各个组织机构的不同组合，各地政务服务中心的名称的不统一，如政务服务中心、行政服务中心、行政审批服务中心、便民服务中心、“一站式”投资项目联合审批大厅等，一定程度上反映各地政务服务中心组织结构方面的特点。 二、我国政务服务中心建设取得的成绩 经过十多年的发展，我国各地的政务服务中心已经成为我国依法行政和促进政府管理创新的重要载体与有效形式，在转变政府职能、优化行政环境、深化政府体制改革等方面发挥了重要作用，具体表现在： （一）以行政审批制度改革为切入，基本形成地方政府与职能机

12、构纵横交错、实体大厅与网上大厅遥相呼应的体系网络 随着我国加入WTO以及行政许可法的正式实施，政府如何提供集中审批的行政许可服务成为社会关注的热点。各地相继成立了一站式服务机构，推行“公开受理、阳光操作”的工作方式，确保办事人员能够及时、便利地完成行政审批及其他服务事项。在十多年的时间内，政务服务中心从无到有，蓬勃发展，呈现出旺盛的生命力。在地方政府层级，当前吉林、浙江、四川、安徽、江西、天津、西藏等省市自治区建立了省级政务服务中心，绝大多数市县成立地方政务服务中心，有些地方的乡镇、村级组织也建立了便民代办点，政务服务逐步向基层街道、乡镇、社区、农村延伸，服务功能不断下沉，基本形成了省、市、县

13、、乡的纵向政务服务体系。在政府部门系列，一些不具备条件进入政务服务中心的部分职能单位，大多按照行政许可法及全面推进依法行政实施纲要的要求，以“集中审批职能、事项、人员”为 标准，在机构内部成立了类似的行政审批管理办公室，建立了集中办事大厅，将不同领导分管、不同科室承担、不同人员承办的各类审批事项，统一调整到专职部门进行集中管理，对外统一开展审批服务，作为政务服务分中心进行规范和管理，初步形成了横向拓展的政务服务架构。除此之外，有些地方政府及职能单位还成立了网上政务服务大厅，运用电子手段，建立了网络审批局域网络及公众网站，逐步探索和推广网络审批信息发布、网络审批事项办理及网络审批结果查 询等业务

14、，实现网络平台信息共享、进程互通、业务协同，基本形成了地方政府与职能机构纵横交错、实体大厅与网上大厅遥相呼应的体系网络。 （二）以强化政府效能为目标，打造政府部门与中介机构协同服务、受理窗口与运行后台通力合作的统一平台政务服务中心作为政府体制改革的重要成果，先后被赋予行政审批、政务咨询、效能监察、受理投诉等职能，已成为我国行政管理架构中非常重要的组成部分，逐步发展成群众集中办事、政府机构集中开展公共服务的重要平台。为了向行政相对人提供“一条龙服务”，完成行政审批及政务服务 的“一站式办结”，实现“进一家门、办多样事、缴各种费、解万千难”的目标，各地政务服务中心普遍集中了具有行政审批权的职能部门

15、以及与审批事项紧密相连的中介服务机构，采取“一门受理、分流承办、集中收费、限时办结”等方式，积 极探索提供协同服务的机构载体。有些地方还不断增强政务服务中心各受理窗口的权限，在政务服务中心启用部门行政审批专用章，强化受理窗口与后台支持的合作，促进政务服务中心由受理窗口向办理窗口发展，推动更多的审批事项能在大厅内直接办结，切实提升政府效能，打造政府部门与中介机构协同服务、受理窗口与运作后台通力合作的统一平台。 （三）以推动机制创新为突破，探索整合程序与服务承诺相匹配、流程再造与部门联动相适应的实现路径 政务服务中心建设的重要出发点是试图推动政府工作 机制创新，打破传统政府模式下的部门主义思想，为

16、政府体制改革创新提供动力。在整合程序方面，针对行政审批事项繁多与程序复杂的现状，各级政务服务中心大多按照行政审批改革的要求，不同程度地进行了清理和整合，对于众多行政许可项目和非行政许可审批项目，采取取消、合并、下放等方式进行裁并和简化。对于进入中心的各类事项，也简化了相关事项的办事程序和环节，减少了申报材料，降低了收费标准，实现了并联审批、协同审批、网络审批等方面的制度创新。在服务承诺方面，针对政府部门在接受行政相对人申请时，容易形成部门之间相互推诿的现状，有些地方政务服务中心推行“首问负责制”、“全程免费代理制度”、“超时默 认许可制度”等，强力推进运行机制创新；针对当前行政审批或服务事项采

17、取“普遍主义”的做法，通常采用同一处理方式 的现状，有些地方政务服务中心实施分类办理制度，区分办理事项的轻重缓急和具体内容，对不同类型的项目采取不同的处理方式；针对行政相对人在办理事项时往往不熟知与项目相关的环节、手续及费用等信息的状况，有些地方实施了“一次性告知制度”。除此之外，针对当前行政相对人办理事 项过程中不同部门互为前置条件严重的情况，一些地方政务服务中心实施了流程再造，强化了政府部门之间的信息沟通，推行不同部门之间的横向联动办理机制，真正做到一站式办 结。 （四）以优质服务为归宿，提供规范行为与确立标准相结合、强化监督与建立规章互促进的成功经验 各地政务服务中心非常重视提升政府服务

18、质量，以方便群众办事为出发点，秉持“零差错、零距离、零投诉”的服务 理念，以规范政府行为及确立服务标准为抓手，明确各个窗口的工作程序与行为规范，制定出比较切实可行的服务标准，对工作人员的言行举止及工作事项提出具体细致的要求，加强对办件的规范管理，督促按时办结等服务承诺兑现，推进政务服务的规范化、标准化、均等化和高效化，致力于形成程序合理、行为规范、及时便捷的服务机制，努力实现各项政务工作的无差别服务。在此基础上，强化了政务服务中心监督体系的完善，充分利用信息化所带来的便利，开展网络评价活动，拓宽政务服务渠道，确保先进的服务理念与服务方式能够得到有效的实现，并制定相应的政务服务中心管理办法、工作

19、细则、责任追究制度、投诉、建议及保障制度等，探索规范行为与确立标准相结合、强化监督与建立规章互促进的成功经验。 （五）以政务公开为导向，提升了信息共享与技术支撑互为保障、人员考核与机构监管相得益彰的管理水平各地政务服务中心非常重视政务公开工作，将政务服务中心作为公开查询场所，通过目录管理和政务公开平台建设， 公开办理事项的各项要素，把公众需要的信息及时、准确、全面公开。积极更新管理理念和管理思维，利用各种技术支撑，变按要求公开为按需要公开，便于办事者能够快捷地查询到每个审批事项的办事流程、办事须知等信息，能够快速查找到办事窗口，能够随时查询到所申办事项的办理状态，以“服务民众”而非“服务政府部

20、门本身”作为出发点，实现各个窗口及机构之间的信息共享，开展一切审批或服务活动。为了真正意义上做到“服务为民”，赋予公众对政务服务品质的 最终评判权，各地政务服务中心建立了公众评价和监督系统，充分发挥内部监督与外部监督的不同作用，强化了中心对人员考核与机构监管的力度。有些地方在中心内部成立了“政务投诉中心”或“行政效能监察中心”等机构，增加了直接投诉、设立意见反馈器投诉、网络投诉等不同的反馈途径，强化了对窗口工作人员的监管，推行了针对进驻“中心”工作人员的 绩效考核工作，完善进驻“中心”职能机构的监管体系，探索 和推广公共服务实现的创新形式，提升了政务服务中心的管理水平。 三、政务服务中心发展过程中需要解决的问题 政务服务中心是政府体制改革的新生事物，在建立发展过程中，收到了良好的经济效益和社会效益，显示出制度创新的先进性与优越性，得到了社会的广泛认同。然而，作为嵌入式改革的发展路径，政务服务中心缺乏系统性的制度设