2022年法律知识纲一我国财政立宪主义论 .pdf

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1、1 / 8 我国财政立宪主义论纲一提要：宪法学上的财政立宪主义是一种关于政府财政权和人民财产权关系的理念与原则，涉及赋税、财产征收以及预决算等政府的一切财政行为。财政权问题是宪政产生的根本原因，财政制度是宪法规范的重要内容，也是宪政体制运行的重要保障。财政立宪主义在我国历史上有其萌芽形态，并对我国现行宪法体制产生了很大影响。财政立宪主义对我国有着特别重要的意义。二十世纪七十年代后期，西方公共财政专家开始关注对政府财政权力的宪法制约，公共选择理论有关“财政立宪”、“税收立宪”的理论应运而生。作为宪法学的财政立宪主义(fiscal constitutionalism)，有其独特的研究方法和对象，而

2、政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。财产权问题历来就是法学领域的重要课题。财产权也是一种宪法权利，体现了国家和私人之间公法上的财产关系。 国家和私人之间公法上的财产关系实质上是政治国家和市民社会之间的财政权关系 ，所谓“财政”，就是“为统治社会实施其任务而取得、管理与使用必要的财产的作用”。 本文指出了财政权是宪政的重要内容，并对财政立宪主义在我国的演进及其对我国宪政发展的重要意义予以探讨，旨在说明财政立宪主义是宪法学的重要理论，激发宪法学者对其进行研究。财政立宪主义是从财政权在宪政主义产生和发展过程中的重要性而言的。“对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控

3、制(control of revenue )来实现的。”一、财政权是宪政主义的重要内容政府财政权和人民财产权之间的关系及其对宪政的意义可以从三个方面加以理解：从历史维度考察其与宪政起源的关联，从规范角度考察其在实证宪法中的体现，从宪政变迁的角度考察其在不同的历史阶段的涵义。精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 1 页，共 8 页2 / 8 ( 一) 财政权的归属问题是宪政产生的根本原因宪政主义的渊源可以有多种。其思想的萌芽可以追溯到古希腊城邦国家的政治实践，其发展表象为历久弥新的“高级法”思想。 其法治传统甚至可以追溯到古罗马的私法，它的

4、民法civil law十分发达，并重视对于私人之间的合同和财产权利的保障，这为日后西方法治秩序的建设，奠定了基础。中世纪出现了对古罗马法的研究的复兴，虽然罗马帝国时期的法律是倾向于专制王权的，但罗马私法中对私有产权的保护却构成对恣意行使的权力的限制。但是，人类历史上第一波宪政运动- 英国、美国和法国宪政的确立过程- 已经雄辩地证明：财政权的争夺是宪政产生的根本原因之一，预算与议会制度作为民主制度的滥觞，二者互为表里。英国的宪政起源于此，从14 世纪末起，英国便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程。最终，也就是到了17 世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政

5、法案” ( money bills ) 所享有的排他性权力。 从13 世纪开始，国王再也不能依靠他自己生存了，巨大的国库亏空只能靠赋税弥补。1215 年 6 月，约翰王和贵族代表签下限制王权的著名的自由大宪章，确立了征税必经被征者同意的税收法定原则，也一举开创了英国君主立宪的宪政开篇。其中第12、14 条的规定成为后来的“无代表不征税”的源头。 大宪章是一份限制统治者的权力、保障被统治者的权利和自由的法律文件，构成统治者与被统治者之间的契约，并宣示了法律高于王权的原则。虽然约翰王随即撕毁了“大宪章”，但也形成了一个惯例，以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协，一再宣誓遵守大宪

6、章，这种“王室确认书”先后出现了32 次之多。在在通常形式的“王室确认书”以外，1295 年爱德华一世又以成文法的形式签署无承诺无课税法，规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承诺，则英国君主及其嗣王，均不得向彼等课征租税，或摊派捐款。”1368年爱德华三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法则的通过，如与大宪章相悖，则“必然是无效的”。戴雪在考察财政与法律的关系时，感叹到：“全国岁入概赖法律而存在，它只是巴力门法案下之产物而已。是故生在今世，无人敢虚构一种想象，以为某项赋税可不用法案而成立。” 精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结

7、 - - - - - - -第 2 页，共 8 页3 / 8 在美国，早在独立战争前，赋税问题就是北美殖民地与宗主国之间整个斗争的中心点。1641 年的马萨诸塞湾自由典则第1 条就明确规定：“任何人之动产及不动产不得剥夺或以任何方法在法律形式和官吏职权下侵损除非依照本团体由大会遵照公平、正义，明白制定而适当地已公布之法律的权力。”第八条规定：“任何人之牲畜及任何种类财产不得强取和征用以为公共事业服役，除非有大会颁发之令状并有合于境内通行价格之适当偿价及雇价。倘非此项被征用财产死亡或损坏，原主当得充分赔偿。” 1765 年的弗吉尼亚决议宣称：“由人民自己对人民征税，或者由其代表者为之是防止过重课

8、税的唯一保障，是自古以来英国宪法本质的、英国人的自由固有的特点。”独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。独立宣言在历数英王罪恶时，“他未经我们同意就向我们征税”便是重要的一条。后来制定的宪法则多处涉及对征税权的限制。美国在十九世纪末期始征收个人所得税和公司所得税，但被最高法院判为违宪。直到1913 年宪法第16 条修正案 ( “国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税” ) 才确认了所得税的合法性。1789 年，法国大革命爆发，立宪主义的理论和实践在欧洲取得了继十七世纪英国革命以来的重大突破。托克维尔通过对法国大革命的研究，回答了“路易十六统治时期是旧君主制最繁荣的时期，何以繁荣反而加速了

9、大革命的到来”这个问题，指出财政问题是一个重要原因，“一场浩劫怎能避免呢?一方面是一个民族，其中发财欲望每日每时都在膨胀。另一方面是一个政府，它不断刺激这种新热情，又不断从中作梗，点燃了它又把它扑灭，就这样从两方面推促自己的毁灭。” 路易十四在建立绝对君权时给予贵族和教士种种免税特权。王室的奢靡和对外战争只有建立在对平民横征暴敛基础上。1789 年路易十六要求通过举债和增税计划，与高等法院持续冲突，这就直接引发了大革命。1789 年的人和公民的权利宣言第17 条载明“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”作为17

10、91 年宪法开篇的人权宣言在第14条中明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，有权注意其用途，决定规定税额、税率、客体、征收方式和时期。”即“无代表则无税”-如果无国民代表- 议会制订精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 3 页，共 8 页4 / 8 的法律为依据，则不得课税。宪法第五篇以“赋税”为名确认了议会的财政权。法国大革命历经波折，宪政终得以确立。在十九世纪，受到十八世纪末期美国和法国立宪的先例的影响，立宪运动席卷欧洲大陆，各国相继制订成文宪法如1809 年瑞典宪法、 1814 年挪威宪法、 18

11、15 年荷兰宪法、 1831 年比利时宪法、1848 年瑞士宪法、 1849 年丹麦宪法、 1861 意大利宪法、 1867 年奥地利宪法、1871 年德国宪法、以至法国在1804 年、 1814 年、 1815 年、 1830 年、 1848 年、 1852 年和 1875 年的多部宪法，其中绝大部分为君主立宪而非共和制的宪法。此外，少数欧美两洲以外的国家，也在十九世纪制订了宪法如1876 年土耳其宪法、 1889 年日本宪法. ( 二) 财政制度是实证宪法规范的重要内容宪政国家的主要职能在于提供公共产品和保护财产权，理解政治国家和市民社会关系的关键就在于国家对财力汲取的合法性、范围和限度。

12、洛克的经典论述仍然是雄辩的，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，既由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。” 虽然，政府的功能和定位在二十世纪发生了巨大变化，政治社会和公民社会之间的公法上的财产关系日益复杂，但是，国家与人民之间的财政关系作为宪政的基础，其变化过程也就是宪法变迁的过程，也是宪法规范的重要内容。财政问题的实质反映了公民的财产保护和国家职能所需的相应财力之间的关系，国

13、家能力的限制、保障与公民财产权的保护是同一问题的两面。从世界范围看，宪法规范的重心有一个从财产权的保护到二者并重的过程。英国、美国率先在宪法文件中确立私有财产不可侵犯的原则，但更为严格和彻底的表述则体现在法国大革命时期的法律中。第一次世界大战后，私有财产权的神圣性开始淡化。1919 年魏玛宪法、 1946 年及 1958 年法国宪法都出现了“财产征用”条款。此后，新制定或重新修改的宪法精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 4 页，共 8 页5 / 8 皆有对财产制约的内容。11 美国的宪法变迁主要体现在联邦法院的司法判决中，宪法修正案的“

14、征用条款”的实质内容发生了与其它国家宪法同样的变化。值得注意的是，前苏联和东欧原社会主义国家的新宪法无不强调了私有财产的不可侵犯性。例如，1993 年俄罗斯宪法第35 条的规定，“私有财产受法律保护。每个人都有权拥有为其所有的财产，有权单独地或与他人共同占有、使用和处置其财产。任何人均不得被剥夺其财产，除非根据法院决定。为了国家需要强行没收财产只能在预先作出等价补偿的情况下进行。保障继承权。”英、美、法等原生的资本主义宪政国家的宪法几乎无一例外的把财政制度作为权力分立的关键内容写进宪法，并将此权力仅仅赋予给议会。英国1911 年议会法是这样，其他国家的宪法也莫不如此。美国宪法第一条第7 款条将

15、“规定和征收”税收的权力赋予国会，“一切征税议案应首先由众议院提出”。国会主要通过立法对财政权的行使才得以获致与总统分权制衡的地位。1789 年 9 月国会通过组织法建立财政部，1802 年建立了常设的众议院筹款委员会。法国第五共和国宪法在第五章“议会和政府的关系”第34 条规定，各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式的准则又法律规定，议会投票通过。德国、日本等后期的资本主义宪政国家借鉴了英、美、法等国的宪政制度，强化了财政权在宪法中的地位。日本国宪法第83 条确立了财政民主主义原则，规定：“处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。”。第84 条规定：“新课租税或变更现行租税，必须有法律

16、或法律规定的条件为依据”，这里的“法律”都是指的狭义的议会立法，实行彻底的租税法律主义，否弃了明治宪法确立的上年度预算施行的制度和紧急处分权等。在实质上与租税同样意义的强制性课税也扩及于以公权力征收的各种费用和罚金以及在法律上或事实上属于国家垄断事业方面的专卖价款等。12 值得注意的变化是，有些国家的宪法在限制政府的财政权的同时，也开始出现保障的内容。1949 年德意志联邦共和国基本法专门设置“财政”一章，详细规定了费用的分摊、财政援助、税收立法及分摊、财政平衡、财政管理、联邦和各州的财政关系等内容，对预算收入及其支配作了严格规定，但保障政府制定预算法案的特精选学习资料 - - - - - -

17、 - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 5 页，共 8 页6 / 8 别权力。基本法第113 条规定“联邦政府提议的，或涉及新的支出或可能将回造成新的支出的增加预算支出的法律，需经联邦政府的同意。这也适用于涉及收入降低或可能将来会造成收入降低的法律。”二十世纪上半叶，在非殖民化运动中独立的发展中国家都制定了一部成文宪法，在新的国际形式和历史条件下，宪法发展到一个新的阶段，既经济立宪阶段。13 各国制订或重新修改的宪法以确认、引导、促进和保障本国的经济发展为中心任务。对财产权和财政权问题进行宪法规范，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求。西方发达国家的宪法可以简单规定，因为

18、宪法制定之前就有了私有财产权和财政权，在那里，自然法和市民社会先于宪法。新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保护传统范畴的自由权利，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施。大多数新兴国家的宪法都对财政权有比较详细的规定。菲律宾在宪法中不仅把财政权赋予众议院，而且设立独立的审计委员会对财政事项进行监督。斯里兰卡宪法设“财政”专章，对议会的财政权有详细的规定，并且设立独立的审计长制度保障对政府的财政监督。在政府财政权的宪法约束和人民财产权保护方面，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求：西方发达国家的宪法可以简单规定，因为在那里，自然法和市民社会先于宪法，宪法制定之前就有了私有财产权。

19、而新兴国家新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保障政府的财政权，实现积极宪政，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施，保护传统范畴的自由权利( 尤其是财产权) 。( 三) 财政制度是宪法体制运作的保障现代宪政国家的权力分立的最重要内容之一是财政权的设置，遍观各宪政国家，财政权无不由议会掌管，它“在现代自由国家，实为议会监察行政机关的最大利器”。14 议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政，“这是因为政府需要管理费( 如防务、社会福利、行政开支) ，而议会必须批准政府筹款和开支经费的手段。”15 20世纪末，俄罗斯和东欧社会主义国家鉴于饱受国家集中管理之苦，在新制定的宪法中对财

20、政权大多作出了比较详细的规定，力图通过限制国家的财政权限制国家对社会和经济的干预。依据克罗地亚宪法第80、90 条的规定，国家的收入和支出必须在国家预算中确定精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 6 页，共 8 页7 / 8 并由代表院审议通过。根据乌克兰宪法第84 条的规定，最高苏维埃的职权包括：批准国家预算并修改预算。监督国家预算的执行，通过关于国家预算的执行报告的决议。第92 条特别规定，关于国家的预算制度的税收制度必须制定专门法律。财政权不仅是权力分立的关键内容，成为限制政府权力的保证，也是政府发挥积极作用的保证。财政立宪主义的变

21、迁集中反映了国家和社会经济的关系，大致经历了三个阶段：早期以自由主义为特征，国家对经济的干预限于最低限度内。第二阶段，扩大了国家对经济的干预权。第三阶段则是自社会自由主义再次占上风。16 1919年德国魏玛宪法规定了国家对公民社会权的保障和对私人财产权的限制，成为近代立宪主义向现代立宪主义的转变的标志，社会经济内容越来越多地出现在各国宪法中。新宪政论“不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎样能够既受到制约的，又是能够进取的。- 也就是说，既能积极促进社会福利，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配财富。” 17 国家和人民之间的财政关系出现了一些松动，在20 世

22、纪发生的几次再分配革命和政治动荡并没有动摇财政立宪主义的根本原则。无论北欧的福利国家，还是其他发达的资本主义国家，人民通过其代表最终行使着财政权。无论大国还是小国，联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，中央地方关系的关键因素之一就是财政权的分配问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张、其走向如何，均受财政的影响和制约。托克维尔在分析美国联邦制的为什么成功时指出，“联邦既象

23、一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大”，18 原因在于美国宪法与其他联邦制国家宪法不同，联邦统者的不是各州，而是各州的人民，在联邦要征税时，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他认为北美的成功在于实行“地方自治”，“中央与地方分权”的联邦制。精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 7 页，共 8 页8 / 8 一些国家的宪法特别注意保障国家经济的统一，联邦制国家更是如此。美国宪法赋予国会一些最重要的权力保障国内市场的统一，这些权力包括，制定和征收统一关税、人头税、消费税。发行联邦债券。制定统一的国籍法、破产法、铸币法等。德意志联邦共和国基本法规定了联邦在货币和财政方面的重要职能，还有一个特别条款调整联邦和地方的财政关系。“自主的和独立的预算体系”，力图使各地方政府的财力保持均衡。俄罗斯的民族关系和中央与地方的关系特别复杂，俄罗斯宪法专设“联邦体制”一章，联邦预算、税收及收费等财政权属联邦管辖，确定联邦税收及收费的一般原则由联邦与联邦各主体共同管辖。精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 8 页，共 8 页