2022年新型农村社会养老保险制度 .pdf

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1、2011 1新型农村社会养老保险制度存在问题2009 年 9 月，国务院办公厅发布了国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 （以下简称指导意见） ，新型农村社会养老保险，被俗称为“新农保”。 “新农保”采取基础养老金和个人账户相结合的基本制度框架，采取个人缴费、 集体补助和政府补贴相结合，国家财政全额支付最低基础养老金，中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上 （ 中华人民共和国社会保险法） 。之所以被称为 “新农保” ，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言的。 指导意见指出，2009 年“，新农保”试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗 )，以后逐步扩大试点，在全国普遍

2、实施，2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。指导意见 颁布一年多来， 各个试点地区如火如荼地开展试点工作。2010 年，国务院又批准了一批“新农保”试点地区，要求“新农保”试点覆盖面扩大到全国23%的县(市、区、旗 )。随着我国社会结构发生的重大变化（主要有少子化带来的对传统家庭养老的冲击， 2035 年左右到来的人口老龄化）和城市化（主要有失地农民的增多和巨量的进城务工人员的社会保障问题），建立和完善新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大。同时，对改善心理预期，促

3、进消费，拉动内需也具有重要意义。但是，新型农村养老保险制度在实施中也暴露了一些问题。一、基础养老金替代率比较低指导意见 中指出， 养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。这一基础养老金加个人账户的养老模式在结构上与城镇职工养老保险相同，实现了形式上的统一，但是替代率远低于城镇职工基础养老金。“新农保” 中基础养老金55 元由国家财政全部负担，其在整个养老待遇的结构比例中还是较大的，是制度最大的亮点， 也是吸引农村居民参保的重要方面。但是，从替代率角度看，55 元的基础养老金待遇水平较低。根据国家统计局发布的2008年全国国民经济和社会发展统计公报显示，全年农村居民人均纯收入4 761 元1

4、，而“新农保”中每年660 元的个人基础养老金补贴占家庭人均纯收入的比例为13.86%，远远低于当前我国城镇职工基础养老保险不低于20%的基础养老金替代率。因此，在“保基本、广覆盖”的基本原则下，也应考虑适时调整“新农保”养老金的替代率。二、个人缴费意愿不高且存在逆向选择这里的个人意愿差异既有年龄因素也有缴费金额因素，在自愿性保险中一般会存在逆向选择的问题。同样“，新农保”也存在着逆选择，参保人员更倾向于选择较低的缴费档次、较低的费率、 较短的投保年限投保，以便相对于自己缴费来说获得更多的基础养老金，即投保人沿着对自己有利而不是对举办者有利的方式去投保。尽管制度设计的总体思路是“多投多保、少投

5、少保、不投不保” ，但基础养老金并不与自己缴费成正比。在“新农保”试点中，呈现出个人缴费意愿不高与逆向选择并存的现象，首先是中青年的参保意愿不足，45 岁以上的农村居民参保者较多，其他年龄段的人则只要有可能就倾向于不参保，即使参保也多选择最低档次即每年100 元的缴费。 笔者认为， 出现这种现象主要有两方面的原因，一方面农村居民存在短视， 不过多考虑未来生活的状况，只要缴够年限， 老年有养老金拿即可。另一方面“新农保”中缴费档次及补贴制度的局限性。指导意见规定“，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30 元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、

6、市 )人民政府确定” 。可见，在制度设计时，国家已经考虑到了这一点。但是，纵观各地的“新农保”试点，这一政策规定还只是停留在文件上，具体的实施方案还没有出台。因此，政府应加大财政投入力49度，把对选择较高档次标准缴费的“适当鼓励”落到实处。另外，30 元与最低缴费档次100 元比较，相差3 倍多，是其30%的金额；与最高档次500 元相比，相差近17 倍，是其6%的金额。如果地方政府不实行梯度型财政补贴， 农村居民更愿意参加100 元的缴费档次， 以获得相对较高的地方财政补贴。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师

7、精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 3 页 - - - - - - - - - 此外，最低每年30 元的地方财政补贴对于经济较发达的地区将不会形成吸引力。作为“新农保” 一项激励制度， 政府对农村居民个人账户实行多缴多补，这一规定满足了保险中“权利与义务对等”原则，逻辑上满足“激励机制”理论。但这一规定忽略了农村居民中经济困难的群体， 多缴多补， 对于无力缴费的农民是不公平的，不同档次缴费标准下替代率存在固定的比例关系，选择最高档缴费标准时的替代率水平是选择最低档缴费标准的4 倍。因此，缴费年限相同时， 选择高档次缴费标准的参保人个人账户待遇水平远远高于选择低档次缴费标准的参

8、保人，不利于弥补贫富差距，发挥社会保障的再分配功能。因此，在“新农保”制度实施过程中， 应权衡好公平与效率的关系，可以根据各地的实际情况对特别贫困的家庭适当照顾， 根据不同地区的发展情况，设定适当的缴费档次与补贴额度。可考虑增加国家和地方政府补贴，以更好地保障广大农民的日常生活。三、 “新农保”责任分担结构不利于与城镇职工养老保险的衔接转移指导意见规定， “ 新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”。即“新农保”制度的责任主体为个人、集体和国家， 但考虑到我国很多地区尤其是中西部地区集体经济实力有限的现状 “，新农保” 的责任主体是国家和参保者个人。城镇职工基本养老保险制度的责任主体为国

9、家、 企业和个人， 企业和个人的责任主要体现在为参保者缴纳养老保险费方面，国家的责任主要体现在税收优惠以及基础养老金调整等方面。二者制度责任分担结构有差异， 为城乡社会养老保险关系的转移接续设置了障碍，既不利于在城市打工的青年农民参保，也不利于城乡一体化的发展2 。笔者建议，人力资源社会保障部应尽快制定“新农保”与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，使其二者能够顺利相互转接，实现居民利益最大化，促进城乡统筹发展。四、参保捆绑模式的弊端“新农保”制度中，对于已年满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女

10、应当参保缴费。这种方式虽然能提高中青年的参保率，提高社会的养老意识，但这一“捆绑” 模式带来种种弊端：首先， “新农保”是自愿参加的制度，而第一代老人的养老金收入以第二代的参保为前提，给“自愿”参保增添了强制意味，不仅制度本身矛盾，也使“新农保”的受欢迎度下降。其次， 捆绑式的参保模式也不利于我国城镇化的发展。在我国， 有大量的农村年轻劳动力在外地打工、 创业， 且大多渴望在城市生活，在各种社会保障制度没有衔接起来前，将父母的基础养老金资格与子女参保捆绑起来，这种变相的强制性给我国城镇化发展带来消极的影响。五、个人账户中政府补贴部分不可继承缺乏人性化指导意见中规定“，新农保”参保人死亡，个人账

11、户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承， 即个人账户中政府补贴的资金，参保人死后， 不可继承， 参保农村居民个人账户中地方财政补贴的部分在某种程度上仍然属于政府所有。这与个人账户资产私有性特征是矛盾的， 缺乏人性化， 也会降低农民参保的积极性，同时也不利于与城镇基本养老保险制度的转换。 笔者建议， 个人账户中政府补贴的部分归个人所有，可以继承。 或者采取分类实施的办法，正确处理财政补贴资金，即根据参保者缴费年限的多少给予相应的补贴和延伸福利。如参保者在未领取养老金之前死亡可以分为参保5 年内、 510 年、 1015 年、 15 年以上四个档次给予部分的补贴或者发放相应丧葬补助金的方法。对

12、于正在领取养老金的参保者死亡的情况，若账户仍有余额也可以根据其余额领取年份的多少给予相应的补贴或者发放相应的丧葬补助金，让参保者在任何情况下都能实际享受其实惠3 。六、个人账户的保值增值问题据统计， 截至 2010 年 3 月底，全国“新农保” 参保人数共计4 685 万人，领取待遇人数1 570万人。 “新农保”基金收入117.38 亿元，基金支出45.85 亿元，累计结余242.6 亿元4 。随名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 2 页，共 3 页 - - - - -

13、 - - - - 着“新农保”制度的扩大和发展，“新农保”基金规模也会越来越大，个人账户如何保值增值将是新农保制度面临的一个重要问题。由于农村养老保险以县为覆盖范围，基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才信息、投资能力等方面的限制，可以考虑将保障基金委托省级或国家级社会保障机构代管，或者建立类似全国社会保障基金的形式进行运行。此外，个人账户也将带来一定的行政管理成本、银行账户管理成本等，而且小账户的负担会更重。因此， 需适时开拓个人账户投资渠道，实现个人账户的保值增值，确保广大农村居民的切身利益，也是“新农保”制度持续健康发展的关健。七、政府财政支持压力根据精算，我国农村居民60 岁时

14、平均余命为20.6 年， 72 岁时平均余命为11.86 年5 。 “新农保”制度中规定个人账户养老金计发月数为139，也就是说，政府必须承担近12 年的养老金支付。这是一笔不小的支出，将构成较大的隐形财政压力，威胁“新农保”制度的可持续发展。另外中央财政的补助到位应该没有问题。2008 年，我国中央财政收入32 680.56 亿元。这样，中央财政一年补贴“新农保的数额占2008 年中央财政收入的比重为1.64%。由于 2008 年我国中央财政收入占总财政收入(61 330.35 亿元的比重达53.3%， 而中央财政支出占总财政支出的比重仅为21.3%。可以说 1.64%这一比例非常小，中央财

15、政完全可以负担得起，即中央财政有能力承担“新农保”财政补助(中国统计年鉴)。但是，省级以下政府尤其是贫困地区的补贴资金能否到位有待探讨，政府的补助是在缴费阶段补助还是在受益阶段补助也需要研究， 缴费阶段当期政府的财政压力较大，但是， 能调动农民参保的积极性。受益阶段补助对当期压力较小，但是对未来政府的压力较大，而且金额专题探讨具有不确定性。在现行的行政体系下，容易引发政府的道德风险，即可能不考虑整体福利，而选择当期政府的福利最大化， 选择受益阶段补助。因此， 各地制定政策时要充分考虑现在和将来的财政状况，选择整体福利最大化的方案。此外， 随着农村居民寿命的增加，实时调整养老金的计发月数，引入精算因素，采用较为科学、精准的养老金计发月数。保障“新农保”制度健康、可持续发展。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 3 页 - - - - - - - - -