2022 中国可持续发展战略报告：探索中国特色的低碳道路——中国科学院可持续发展战略研究组.docx
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1、2022 中国可持续发展战略报告：探索中国特色的低碳道路中国科学院可持续发展战略研究组 2022中国可持续发展战略报告探索中国特色的低碳道路China Sustainable Development Strategy Report 2022 - Chinas Approach towards a Low Carbon Future 中国科学院可持续发展战略研究组 科学出版社 北京，2022年3月 中国科学院中国可持续发展战略报告 总策划：曹效业潘教峰 中国科学院可持续发展战略研究组 名誉组长：牛文元 组长：王毅 副组长：刘毅李喜先 成员：胡非蔡晨杨多贵陈劭锋陈锐 2022中国可持续发展战略报告
2、研究组 主题报告首席科学家王毅 研究起草组成员（以姓氏笔画为序） 王克王海芹邓梁春付允邢璐曲建升 朱松丽庄幸刘扬刘虹刘强刘怡君 汝醒君苏利阳邹骥邹秀萍汪云林张志强 陈劭锋周元春周宏春 胡秀莲姜克隽傅莎 曾静静 技术报告首席科学家牛文元 研究起草组成员陈劭锋刘扬邹秀萍王海燕苏利阳 汝醒君张云芳郑爱丽 本报告得到中国科学院自然科学与社会科学交叉研究中心、中国科学院可持续发展研究中心等资助，特此致谢 2022中国可持续发展战略报告 -探索中国特色的低碳道路 报 告 摘 要? 中国科学院可持续发展战略研究组 以气候变暖为主要特征的全球气候变化已成为21世纪人类共同面临的最重大环境与发展挑战，应对气候变
3、化是当前乃至今后相当长时期内实现全球可持续发展的核心任务。围绕防止气候变暖的国际谈判及其行动不仅关系人类的生存环境，而且直接影响发展中国家的现代化进程。尽管全球气候保护的进程将取决于人类在科学认知、政治意愿、经济利益和社会接受程度上的共识和采取的措施，但探索低碳发展之路却无疑是未来人类发展的重要选择。 气候变化的科学认识及其延伸的政治、经济议题 全球气候变暖已经成为不争的事实。根据大量实测资料，近百年（19062022年）全球平均地表温度升高了0.74，并且升温速率不断加快，同时全球平均海平面也在不断上升（IPCC，2022a）。这一系列变化将对全球气候系统及人类社会经济发展产生重大影响。气候
4、变化同样给中国的气候、环境和发展带来严峻挑战。在全球气候变暖的背景下，中国的气候和环境也发生了显著变化。例如，近100年的地表平均温度明显增加；降水量变化趋势虽不显著，但年代际波动和区域差异大；近50年主要极端天气气候事件发生的频率和强度也出现了明显变化（气候变化国家评估报告编委会，2022）。 IPCC的综合评估结果表明（IPCC，2022a），自1750年以来，人类活动是气候变暖的主要原因之一；而近50年全球的大部分增暖，非常可能（90%以上）是人类活动的结果，特别是源于化石燃料的使用导致的人为温室气体排放。预计到21世纪末，全球气候系统还将继续变暖，其升温幅度将取决于人类现在所采取的行动
5、。IPCC第四次评估第三工作组报告认为（IPCC，2022c），人类采取减缓气候变化的行动在经济和技术上是可能的，通过部署各行业关键减缓技术、采取政策和行政干预、改变发展道路等能够对减缓气候变化做出重大贡献。IPCC的评估报告已经成为全球气候政治决策最重要的科学基础。 气候变化科学尽管在过去20多年中取得了长足的进步，但是因其属于复杂的综合科学领域，所以仍有许多问题需要我们进一步探索和应对。一方面，由于涉及众多学科以及研究尚显不足，驾驭起来难度很大，因此在自然科学研究基础方面仍存在很多不确定性，包括气候变化的发生与发展机理、未来气候变化的预测及影响、气候变化的区域特征、碳捕获和封存（CCS）的
6、可行性等（参见第一章）。另一方面，随着社会科学及各种社会力量的介入，气候变化已经跨越了自然科学问题，演变成为发展问题和政治问题，并且其“政治化”倾向越来越明显。在某种意义上，各国也都在以保护全球气候的名义为其国家或是不同的利益集团的权益寻找对各自有利的证据、指标及相应的制度安排。许多观点也是在自然科学认识的基 ?报告摘要由王毅执笔，中国科学院可持续发展战略研究组组长、首席科学家，中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员、副所长。报告已由科学出版社于2022年3月出版。进一步信息请浏览“中国可持续发展研究网 ” 础上加入了价值判断和利益考量，使气候变化从科学家争论的议题变成国际政治博弈和经济竞争
7、的焦点。 作为环境外交的最重要内容，从20世纪90年代开始，应对气候变化国际谈判中的争论就始终没有停止过，并且还将长期持续下去。由于防止气候变暖的关键是减排CO2，也就是限制化石能源的消耗量、增加自然碳汇或是采取碳捕获和封存技术，因此作为主要矛盾双方的发达国家和发展中国家，其参与国际谈判的实质是争取排放空间和发展权益，政治和经济利益的角逐异常激烈。目前的国际气候体制中，在1992年通过的联合国气候变化框架公约里明确阐明了“共同但有区别的责任”、“历史上和目前全球温室气体的最大部分源自发达国家”，并在1997年签署的京都议定书中规定，主要是发达国家的公约附件一缔约方在2022-2022年的第一个
8、承诺期里率先实现定量减排。迄今为止，上述有关应对气候变化的制度安排基本反映了各利益相关方的实际责任和义务。 解决气候变暖问题的全球气候政治极为复杂。国际谈判能否取得成效取决于国家利益与全球共识间的取舍和平衡，没有任何权威可以完全主导谈判进程，传统的强权和军事力量对解决全球气候问题无能为力。由于全球气候保护需要各国的共同参与和多边合作，一方面，缺少排放大国参与的任何协议的效果都将被大大削弱，另一方面，反对联盟往往在谈判中扮演十分重要的角色，甚至对谈判进程起决定作用。正是由于这些原因，在全球气候谈判过程中形成了以经济和地缘为主要特征的利益集团，并受经济利益和升温影响程度驱使而不断分化组合。 包括I
9、PCC第四次评估报告在内的一些最新研究成果所反映的声音是：人类应该立即采取行动，把气候变暖控制在较低的升温幅度内（如2）。这些报告显示了在新的研究基础和不断变化的政治经济背景下各利益相关方应对气候变化的迫切诉求，并且牢牢掌控着主流话语权（IPCC，2022d；Stern，2022，2022；Blair，2022；Mckinsey & Company，2022，2022）。以2022年和2022年发表的斯特恩报告为例，该报告强调“气候变化产生非常严重的全球风险，急需做出全球反应”，并且“尽早采取有力行动的收益大于成本”；报告尽管认识到困难，但仍试图说服国际社会接受全球升温不超过2的目标，并以此作
10、为后续一系列政策和制度设计的基础。该报告不仅代表着英国政府的观点，而且还代表着整个欧盟的观点，同时也是当前应对气候变化各集团中较为激进的观点。 当前，围绕后京都国际气候体制的谈判已进入关键时期。在2022年底召开的联合国气候大会上通过的“巴厘路线图”中，把解决减缓、适应气候变化、技术转让和资金机制等四方面内容同时列入谈判的议程，并且希望把发展中国家在国内采取的适当的“可测量、可报告、可核实”的减缓气候变化行动与发达国家能够提供的“可测量、可报告、可核实”的技术转让和资金支持联系起来。这是在京都议定书基础上向前走出的重要一步，当然，能否兑现还有待谈判的进一步发展。尽管受全球金融危机及各国政治议程
11、（尤其是美国的能源和气候变化立法进程）的影响，2022年底在哥本哈根召开的联合国气候变化大会能否达成新的协议还是未知数，但无论如何，最终确定全球长期升温幅度或温室气体稳定浓度以及中长期温室气体减排目标都将是一个政治决定和各方妥协的结果，并将对今后的气候保护、经济增长，甚至国际战略竞争格局产生深远影响。 随着即将成为世界最大的CO2排放国，中国所面临的减排压力越来越大。作为一个负责任的大国，中国应该采取积极的应对气候变化措施，这已在中国近年来率先开展的节能减排行动中得到了充分的印证。但同时，作为需要较快经济增长的发展中国家，中国在设定减缓气候变化目标及采取具体行动时，还必须充分考虑发展阶段、技术
12、水平等现实条件，稳步开展减缓和适应行动，并在自身努力和国际社会的共同帮助下，走上气候保护、经济增长及其他相关政策目标共赢的发展轨道。 发展低碳经济的背景、机遇与挑战 由于全球气候系统的复杂性及其涉及的广泛社会经济问题，应对气候变化需要系统的解决方案。人类在经过近20年的探索后发现，要想真正减缓和适应气候变化，必须从根本上转变对化石燃料的依赖，也就是要实现生产方式、消费方式以及全球资产（包括产业、技术、资金、资源等）配置与转移方式全面向低碳转型。从大气温室气体排放容量这一全球公共物品的性质来说，需要依靠建立国际气候体制来解决市场失灵和保护气候系统，并需要所有利益相关方的共同参与，探索新的发展路径
13、。人类为解决气候变暖问题必须付出经济代价，但其成本相对高昂，即使是发达国家都难以承受，为此京都议定书设计了“三个灵活机制”（联合履行、排放贸易和清洁发展机制），为降低附件一缔约方温室气体减排成本做出了有益的尝试。我们需要在此基础上进一步前行，寻找更加普适的符合各利益相关方责任的公平有效配置资源的机制。低碳发展道路正是一条综合的解决路径，通过发展低碳经济和构建低碳社会，实现资源、技术、资金等要素的重新整合，为人类社会通过合作方式应对气候变化提供新的机遇。 发展“低碳经济”作为协调社会经济发展、保障能源安全与应对气候变化的基本途径，正逐渐取得全球越来越多国家的认同。虽然没有统一的定义，但发展低碳经
14、济的核心是要建立高能效、低能耗、低排放的发展模式，在公平有效的应对气候变化国际体制下，改善能源开发、生产、输送、转化和利用过程中的效率并且减少能源消耗，降低经济发展必不可少的能源供应中的碳含量，减少能源使用中的碳排放；通过增加自然生态系统固碳能力和发展CCS技术来抵消短期内无法避免的化石能源燃烧所排放的温室气体；同时建立新的合理的技术转让和资金机制，使发展中国家不至于因处在成长中的不成熟经济阶段和国际分工格局中的产业链低端而增加低碳转型的成本；并且还需要改变发展理念和价值观念，促进整个社会向可持续的低碳消费方式转型。 英国作为最早提出“低碳经济”的国家，希望采取低碳模式来解决气候变暖问题有其深
15、刻的历史和现实原因。其主要目的在于保障能源安全，减轻气候变化影响，利用其自身能源基础设施更新的机遇和低碳技术领域的优势，提高经济效益和活力，占领未来的低碳技术和产品市场，赢得国际政治主动权并增强其国际影响力。尽管减少碳排放是发展低碳经济的基本目标，但毫无疑问，提高经济竞争力和获取政治优势是其主要驱动因素。欧盟其他国家以及日本等世界主要发达经济体，也基于各自在能源、环境、产业、政治等方面的优势及其全球战略，不断在“低碳经济”的各个领域取得进展，通过多种模式引领全球低碳发展的潮流（参见第三章）。 美国应对气候变化的重点是转变能源战略和能源利用方式。美国在奥巴马总统上台后的动向值得特别关注，在奥巴马
16、刚刚宣布的经济刺激计划中，能源相关产业占据核心地位，同时在他公布的能源政策中，提出了节能和提高能效、发展可再生能源和清洁替代能源、投资新能源和清洁能源技术研发、改变过度依赖石油进口状况、减少温室气体排放等一揽子综合能源改革和转型措施，这不仅沿袭了美国过去关注清洁能源技术的一贯做法，更重要的是把能源发展、应对气候变化与经济振兴结合起来，这可能意味着美国应对气候变化新机制的产生。 必须指出的是，由于各国的社会经济背景不同，向低碳转型的起点和条件不同，追求的目标也有所差异。发达国家因为率先承诺量化减排，其发展低碳经济的目标首先是减少碳排放；而发展中国家处于经济的成长期，其目标首先是发展，而且还要提高
17、人均能源的消费水平，在当前阶段难以将气候变化政策主流化，只能通过降低能源强度和提高碳生产率（单位CO2排放的GDP产出）来实现经济增长与碳减排的逐步脱钩。同时需要注意，发展低碳经济 仍然存在不确定性，尤其对于发展中国家来讲，还有很多必须克服的困难和障碍。 在国际层面，发展低碳经济的不确定性主要表现在三个方面：一是成本和市场问题。目前我们还难以估算发展低碳经济需要付出的全部成本，它远非只计算采用低碳技术需要支付的直接成本那么简单；而低碳技术和产品市场的创建也需要时间，特别是在全球金融危机的背景下，现在还难以估计世界经济何时能够真正恢复，因而会降低对低碳技术和产品的需求，影响市场创建的进程。尽管不
18、少专家学者认为应对长期的气候变化可以给经济复苏带来机会（斯蒂格利茨，2022；王颖春，2022），但仍然需要时间和具体行动；而美国、中国、印度等国以何种方式加入低碳市场的创建也是非常关键的因素，但目前情况尚不明朗。二是建立公平的国际气候体制及制定中长期的应对气候变化目标。发展低碳经济在一定程度上还取决于国际气候谈判的进程及其结果，尤其取决于能否产生有全球约束力的量化减排指标、分摊方案及其配套的技术转让和资金机制（参见第六章）。三是到目前为止，虽然一些欧盟国家实现了经济增长和碳排放的脱钩，但发展低碳经济还没有获得普适性的成功经验，而已有经验对于发展中国家具有多大的参考价值也还需要实践的检验。 对
19、于发展中国家来说，发展低碳经济的困难和障碍也是明显的，具体体现在发展阶段、国际贸易结构、经济成本、不完全市场、技术推广体系、制度安排、配套政策和管理体制等方面。从工业化国家经济发展与碳排放关系的历史演化规律看，这些国家一般都需要先后经历碳排放强度、人均碳排放量和碳排放总量的三个倒U型曲线，而不同的国家或地区碳排放高峰所对应的经济发展水平存在很大差异，说明了经济发展与碳排放之间不存在单一的、精确的演变规律。从那些跨越了碳排放高峰的发达国家或地区来看，碳排放强度高峰和人均碳排放量高峰之间所经历的时间在2491年之间，平均为55年左右（参见第二章）。这说明在没有强制减排措施和外部支持的条件下，发展中
20、国家可能需要较长的时间才能达到碳排放的拐点。 作为最大的发展中国家，中国发展低碳经济的机遇和挑战并存。从长远看，探索低碳发展之路不仅符合世界能源“低碳化”的发展趋势，而且也与我国转变增长方式、调整产业结构、落实节能减排目标和实现可持续发展具有一致性；我们存在利用发展低碳经济的机会，使我国一些重点行业的节能减排技术取得竞争优势，甚至扮演领先者的角色，并尽早到达碳排放和能源消费的拐点，这从近几年我国开展节能减排的实践以及情景分析的研究中已初步证实（参见第五章）；同时一些省份和城市也表现出利用发展低碳经济转变增长模式、寻找新的增长点的积极性，并且已经开展了一些相关的试点工作（参见第七章）。另一方面，
21、发展低碳经济、走低碳发展道路需要相当的额外成本和大规模采用低碳相关技术，这将有可能延缓我们的现代化进程。 从近中期看，中国受到发展阶段的制约，实现低碳转型面临快速经济增长、国际贸易分工的低端定位、巨大的就业压力、以煤为主的能源结构、技术水平相对落后以及体制机制等方面的障碍。与此同时，作为率先崛起的发展中大国，中国正处在重要战略机遇期，存在利用各种国内外有利条件和要素组合优势较快实现跨越重化工业阶段的历史机会。在常规情况下，未来20年全球化石能源供应相对充足（IEA，2022；EIA，2022），而目前相对较低的能源价格也许是廉价石油时代结束前中国加速工业化的最后时机。从另一角度看，如果中国不能
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