2022年关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设问题的几点思考.docx

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1、2022年关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设问题的几点思考公文是公务机构依法履行职能的一种重要工具，公文处理本身就是一种有特定法律后果的法律行为。为此，以公文处理活动为对象，充分建立和实施相关的法律规范、制度规范就成为一种客观的必需。新中国建立以来，我国党政领导机关对公文处理法规建设赐予了必要的重视，并作出了不懈的努力。早在建国之初的1951年9月，中心人民政府政务院就颁布了新中国第一个公文处理方面的行政法规公文处理暂行方法，1955年和1956年中共中心先后制定了党内规章中国共产党中心和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例、中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行方法。其

2、后，经过多次反复的修订或全面更新，党政两大系统分别颁行了各自的公文处理法规1：中国共产党机关公文处理条例（经中共中心批准，中共中心办公厅1996年5月发布）；国家行政机关公文处理方法（国务院办公厅1987年2月发布，1993年11月修订）。 几十年来，我国党政机关公文处理法规建设工作，无论对维护公文的法定效力功用，还是在更高层面上对规范和改善管理、保障国家和公民权益、提高工作质量和工作效能，都发挥了特别有益、有效的作用。但同时，我们也不能不相识到，与其他领域相比，与时代的须要和要求相比，公文处理法规建设也还存在一些不足，存在一些不够完善之处。我们有必要充分相识、努力弥补这些不足，使公文处理法规

3、不断趋于完善。本文作者不揣冒昧，仅就中国共产党机关公文处理条例国家行政机关公文处理方法两个法规中所反映的状况，大胆就进一步完善我国党政机关公文处理法规建设的若干问题提出一些不够成熟的看法，欢迎指责指正。 （一）应进一步充分体现与“立法”宗旨相一样的“立法”精神。在中国共产党机关公文处理条例和国家行政机关公文处理方法中都有对自身“立法”宗旨的明确表述，尽管详细文字有所不同，但实质内容是一样的，都可以概括为：规范管理（规范化）、改善管理（科学化）、提高工作效能、确保公文质量。对属于机关内部程序性规范的公文处理法规而言，以此为“立法”宗旨，无疑是正确的，而且它们也在详细规范中得到了较好的体现。但假如

4、用更高的要求来衡量，笔者认为，在法规中还应当更充分地体现和贯穿与这一宗旨相一样的“立法”精神。如“制度面前人人同等”精神；“权利与义务、利益与责任对等并完整”精神；“服务基层”精神；“简化便利”精神等。公文处理所以要以统一法规制度的形式实现规范化，在肯定意义上，就是要利用“法规制度面前人人同等，人人正值权益被维护，人人受相关规范约束”的特点，为上上下下各个部门、各级各类工作人员共同参加、分散进行的公文处理活动定规则，以建立秩序，确保质量和效能。但在目前的法规中，多数详细规范是针对“下级机关”“下级工作人员”的，而且主要是规定他们的责任和义务的：“上报的公文，必需”“下级机关要。相对的，对“领导

5、者”，对“上级机关”的规范中责任义务方面的规定不多，而多数是“上级机关有权”。我们姑且不从法理精神上去谈问题，就从实施效果方面看，这种对上约束少、责任少而权利多，对下约束多、责任重而权利少的不对称现象，对保证公文处理效能和质量都是不利的。因为对公文处理过程来说，其中对公文产生效力影响最大的是作为机关和部门法定代表的各级领导者和他们的活动；效力最大、强制力最强，一旦出错，负面影响最大的也是上级机关制发和处理的文件，假如领导者、上级机关不能同等地受到规范的约束，全面提高工作效能和质量当然就难成现实。同任何一种管理工具一样，简化、便利的公文及其处理活动才是最有效的，最有质量保证的。“简洁就是牢靠”“

6、便利更有生命力”已经被越来越多的管理者所认同。在公文处理过程中，超过实际须要的多样性从来都是公文质量与公文处理效能的大敌，我们有极大的必要以科学的简化手段进行斗争。实践告知我们，在公文处理这样一个在党政机关内部几乎人人参加的工作活动中，不能期望全部的参与者都能成为公文处理的专家，因此，有关的制度、方法、程序应尽可能在功能不变的前提下化繁为简。因为只有简洁便利，才易于被人们有效驾驭，才便于推行，才可以对全部的人严格要求；也只有简洁便利，才可以降低操作难度，削减中间转换环节，使公文处理过程少出现差错，进而提高公文的质量。这种简化便利的精神在现有的公文处理法规中已经得到肯定程度的体现，如在最近几次修

7、订过程中就都对公文文种进行了简化。但笔者认为，这种简化的范围和力度还都有进一步扩大和增加的必要和可能条件。就以公文文种为例，现有党政机关公文处理法规规定的文种都有十几种之多。我们知道，一般状况下，对事物种类划分得越细，事物之间的区分就越微小，也就越不易于界定事物。有一点实践阅历的人都清晰，当一个并非公文专家的机关工作人员要动笔写一份公文，而他所面临选择的公文文种有十几种时，要精确把握文种间精细的差别，完全正确地选好文种决非易事。这可能正是现实工作中文种用错的公文满天飞的缘由之一。公文处理管理部门对文种不正确的公文当然想管，无奈不能精确选择文种的人太多了，“法不责众”（这样做当然不对，但限制实力

8、终归有限，违者太众，责不胜责）只好听之任之，或者纠一下大错，放一批小错。这样的结果是特别有害的，规范运用文种的目的（使人们只看文种这一两个字，就能清晰对方与自己是什么关系，文件内容对自己的行为有什么影响）达不到不说，还会使法规的肃穆性遭到破坏，使法规的效力大打折扣。所以，与其如此，还不如对文种作进一步的简化，种类再少一些，相互间的界限更清晰一些，多数人经过简洁培训就能正确驾驭。在这样的基础上，对少数人的错误就可以坚决订正，只要有错，大错小错都不放过。(二)应增加党政机关公文处理法规中规范内容统一一样的程度。公文处理规范的一个重要特点是强调规范内容的统一一样，这其中的道理特别简洁。公文处理是一种

9、信息沟通活动，而一切有效信息沟通的前提条件都是要保持“符号体系”的统一一样性，“符号体系”的统一程度越高，信息的沟通过程就越短捷，转换环节就越少，出现错误的几率也就越低。这当然就意味着信息沟通有了更好的效能和质量保证。但目前在我国党政两大系统适用的公文处理法规中，还存在一些本应当统一一样，也可以统一一样，但事实上却作了各不相同，甚至完全相反的规定的状况。这种人为造成的多样性，已经给党政机关的公文处理工作带来了一些本不该有的困难和损失。我们必需承认，党的机关与行政机关地位不同、职能不同，详细活动方式也有所区分，而且这些不同和区分，必定给服务于机关职能的公文处理活动带来一些各具特点的影响。但是，在

10、我国，中国共产党的执政党地位，以及党组织与行政机关的关系模式，确定了党的机关与行政机关在公文处理方面的客观共同点要远远大于它们之间的差别。它们之间的公文往来最亲密，几乎没有一个党的机关不处理来自行政机关的公文，也没有一个行政机关不同党的机关公文打交道，而且现行的管理体制还须要同级党政机关常常性地联合制发同一公文。在这种状况下，党政机关在公文处理规范方面的不一样，特殊是在“接口”方面的差异，就不行避开地成为阻碍有效沟通的障碍。笔者认为，目前党政机关各自的公文处理法规中须要就如下几个方面取得尽可能大的统一一样：有关的概念的统一，特殊应就反映工作活动及其流程的工作术语等作出统一的规定，保证其从词形到

11、释义的完全一样，以建立起共同的工作语言；有关公文文种的统一，主要是针对党政机关通用的公文文种统一规定其名称、性质和适用范围，要保证对同一文种的全部表述完全一样；有关公文格式的统一，主要是针对公文的基本式样，有关尺寸规格，各部分内容的位置及排列规则作出一样规定，尽量削减党政公文在格式方面不具备实质意义的差别；行文规则基本精神的统一，也就是针对既适用于党的机关，又适用于行政机关的规则作出一样性的规定。（三）应在公文处理法规内容体系中补充完善一部分具有基本性的内容。在党政机关公文处理活动不断面临新的客观环境条件，不断面临新的客观要求的状况下，公文处理法规须要补充一些新的内容，以对新要求作出回答，满意

12、客观环境条件的须要。笔者认为，在举国强调依法治国，强调党在宪法法律范围内开展工作，强调依法行政的状况下，公文处理法规中应适时地就公文处理所涉及的一些法律问题主动作出规定。如公文生效要件问题（制发者要件、内容要件、程序要件、外部形态要件等）；公文效力范围问题（公文时间效力范围、空间效力范围、机构效力范围、人员效力范围等）；公文效力等级问题（效力等级的划分及各等级公文间的关系）；公文失效的条件及其确认，失效公文的处置（撤销、终止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力问题；公文附件效力问题；一些特别公文，如电子文件的效力认定问题，公文复制品的实际效力认定问题，公开发布公文的效力认定问题等。笔者还认为，

13、公文处理法规中还应有针对性地就客观实际工作中迫切须要确立的一些带基本性的规则作出规定。如公文文种的选用规则，行文规则中的越级行文条件、多级行文条件、联合行文条件、抄送公文条件，以及机关内部外部会商（许多机关又称其为会签）程序、公文审批签发程序等。（四）应更加讲究“立法”技术，使公文处理法规本身就成为典范公文。公文处理法规是“管”公文的特别公文，为了提高自身的质量，同时也为其他公文树立样板，它自身就应当是一个精品公文、典范公文。要做到这一点，须要现有的公文处理法规接着在详细技术层面上精益求精。在“立法”技术方面，现有公文处理法规应当更讲究：用语的规范和精确。特殊要留意使同一法规中表达同一概念的词

14、语从词形到词义前后一样，必要时还应保持对相同类型事物和概念表达时所运用的句式大致相同。肯定要禁绝同一概念用多种词语表达，不同概念用同一词语表述。要避开或者尽可能削减运用“一般”“原则上”等表意不准确的词语去界定是与非，确认程度和范围。归类的合理和精确。要科学设置类项，使同类事项集中，不同类的事项分开。肯定不要割裂事项间最亲密的逻辑联系与时间联系，避开出现脱节现象。排列的有序和科学。项目的排列应有合理的次序，既要留意遵从习惯和惯例，更要留意依据工作规律，依据详细状况确定排序的依据。原委是按事物发展的时序，按工作程序，按提出问题分析问题解决问题的事理逻辑层次，按事务构成要素的逻辑次序，还是按构成事

15、物总体的各“部分”的性质及相互关系排列，应仔细加以分析和探讨。结构支配的规则和有效。要敬重规范性文件在结构支配方面的规范性，如以条为基本表达的单位，分章表述时，每一章至少包括两条内容等。还要讲究阅读和执行效果，如尽可能用主题句概括出每一条规则之后，再具体说明详细要求；。（五）应仔细做好规划工作，在既有法规的基础上形成公文处理规范体系。同很多人的看法相同，笔者也认为，现有公文处理法规，不管是党的机关的，还是行政机关的，都给人一个很明显的感觉，这些法规规范的各项内容之间涉及对象面的大小、规范自身的规格，规范内容的精细程度都有特别大的差别。同一法规，有的规范寥寥数句，概括出的是特别重大的原则，有的则

16、用几句甚至一个不短的段落定义公文中一个符号的含义和运用方法；有的规范是坚决不移地讲“必需如何如何”，有的则为保持对全部状况的适应，不得不犯规范性文件的禁忌讲“一般应如何如何”。笔者觉得，之所以会出现这样一些问题，主要是由于我们让一个法规负载了一个规范体系的重负。也就是说，现在的一个法规所承载的应当是一个公文处理规范体系所应当负担和能够负担的。对于这样一个涉及面宽，技术性比较强的公文处理活动来说，假如要进行规范，单靠一两个法规是远远不够的，必需建立一个包含有若干个法规、标准和其他规范的的规范体系。为此，要完善公文处理法规的建设，必需尽快变更目前靠一个法规顶天下的局面。这须要我们仔细进行规划，合理

17、地进行分工，根据客观的规律性去建设规范体系。根据笔者的初步设想，公文处理规范体系应当由这样两部分规范构成，一类是可以自主创设规则、主要涉及基本性问题的；另一类是对前一类起补充说明作用和详细执行作用、涉及各种操作性方法程序的。前一类是强制性规范，是典型的和真正意义上的法规。后一类则可以既有强制性规范；又可以实事求是地包含一部分供执行单位自主选择，一经选定就要不折不扣执行的选择性规范；还可以包括一部分旨在进行方法指导，并不要求不折不扣实施的举荐性规范。这样硬的就是硬的，软的就是软的，原则的就是原则的，详细的就是详细的，粗的就是粗的细的就是细的，宏观的不涉及微观问题，微观的也不“侵入”宏观的领域，各种规范各司其职、各负其责、各有侧重，各讲各自的话，各实现各自的功能。