俄罗斯联邦行政责任制度的演变与重构.docx

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1、俄罗斯联邦行政责任制度的演变与重构 北京某综合超市企划部促销文案的实施执行管理办法 俄罗斯联邦行政责任制度的演变与重构 刘春萍、尤晓红 2022-02-04 15:50:49 来源：俄罗斯中亚东欧研究2022年第1期 俄联邦行政责任制度是其行政法律制度中的重要组成部分。在苏联解体前后，伴随着俄罗斯政治制度、经济制度的转型，其法律制度包括行政法中的行政责任制度也发生了较大的变化。在行政责任的概念界定上倾向于将主观范畴与客观范畴相统一，质疑单一的从结果论的角度阐释行政责任；在承担行政责任的主体上，增加法人作为责任主体，改变传统的注重公民个人的行政责任的方式；在追究行政责任的程序上，强调程序的规范化

2、、系统化和可操作性。行政机关与公民平等地承担行政责任将成为俄罗斯行政责任制度未来发展的基本走向。 俄罗斯；行政责任制度；行政违法法典； 刘春萍，1963年生，黑龙江大学法学院副教授；尤晓红，1978年生，黑龙江大学法学院硕士生。(哈尔滨150080) 行政责任制度是行政法体系中的重要组成部分。在英美法系国家的行政法学中，由于其行政法的发展历史较短，起步较晚，因此，有关行政责任制度并不很发达，主要侧重于政府职员的侵权赔偿责任，具有浓厚的国家主权豁免的色彩；在大陆法系国家的行政法学中，由于其行政法的发展历史较长，因而较早地确立了以行政主体为核心的行政责任制度。苏联时期的行政法体系中的行政责任制度包

3、括行政机关的责任和公民、组织的责任，而后者成为其中的主要方面。苏联解体后，作为独联体成员之一的俄罗斯联邦在经济上实行生产资料私有制；在政治体制上奉行三权分立的原则；在国家与人民的关系上尊崇人的权利和自由具有最 页脚内容 北京某综合超市企划部促销文案的实施执行管理办法 高价值。这样，国家的政治制度、法律制度和宪政制度的变革都将引起行政法律体系的重构。与此相应，作为行政法体系重要内容的行政责任制度也顺应时代的发展出现了一些变化。分析和研究转型时期俄罗斯联邦行政责任制度变化的表现、变化的原因及其在未来的发展趋向等问题，对于反思我国行政责任制度的研究方向、探索行政法学未来的发展道路无疑具有重要的启迪和

4、借鉴意义。 一、俄联邦行政责任制度的历史演变 无论是苏联解体前还是当前俄联邦的行政责任制度的渊源，都应追溯到苏联建国初期，它是伴随着苏维埃行政法学的产生而逐渐形成和发展起来的。但在苏联建国之初，行政法学的发展极其缓慢，因而不可能形成独立的行政责任制度。至20世纪20年代，“苏联对行政法的研究有了一定的进展，曾出版了叶利斯特拉弗、阿纳诺夫、格里亚茨柯夫等人编写的有关行政法的论著和教科书”1。因此，行政责任作为一个术语也开始出现在这一时期的苏联行政法学界。然而，当时是将行政责任作为行政强制的一种类型2。在苏联，行政强制主要适用于采取强制措施的主体和对象之间没有职务隶属上的关系和劳动法律关系。行政强

5、制在一定程度上具有预防意义，行政强制措施种类繁多，主要有：适用于公民的拘留、适用于组织的剥夺从事某种活动的权利、强制治疗、中止工作、恢复原状、拆除、没收非法所得、行政处分等。 需要说明的是，这里的行政处分与我国行政法中所谈到的行政处分的含义不同，主要是指剥夺公民的某些权利和福利，或者是指担负附加的“罚款性”的义务。可以说在这一时期，苏联行政法学界并没有将行政责任与行政强制区别开，而是把行政强制等同于行政责任。将行政责任作为一项相对独立的制度予以研究始于20世纪50年代。其中，.叶夫季耶夫、.弗拉索夫、.司徒节尼金做出了重要贡献。将行政责任制度从立法上进行规范，笔者就现有的资料看，源于1961年

6、由苏联最高苏维埃主席团发布的关于进一步限制适用行政程序进行罚款的法律。这部法律可以说是苏联行政责任制度发展过程中的一个重要转 页脚内容 北京某综合超市企划部促销文案的实施执行管理办法 折点。在该法律颁布实施以前，有权追究行政责任的主体和追究行政责任的程序都不明确，实际上苏联的地方政权机关在作出行政责任的决定方面具有广泛的权限。例如，边疆区和省苏维埃及其执行委员会、镇、村苏维埃都有权作出有关行政责任的决定。但在1961年颁布的关于进一步限制适用行政程序进行罚款的法律中，提出必须限制地方机关针对行政违法行为作出课处罚款决定的范围。这样，包括俄联邦在内的各加盟共和国就根据该法律制定了相应的法律文件，

7、缩减了地方苏维埃有权作出行政责任决定的范围，只能规定罚金和警告两种责任形式。同时，该法律还规定了地方国家机关在作出有关行政责任的决定时，应当遵守法定的程序。这就表明，在这一时期，针对各地区出现的对公民和组织乱处罚、乱罚款的现象，适当地限制了地方对行政责任的立法权和对行政违法行为的处罚权，客观上起到了保护公民和组织作为被管理方的合法权益的目的。 在此之后出现了一批学者致力于研究行政责任问题。这些学者对行政责任措施做出广义的解释，认为行政责任是适用、实现一切独立的行政制裁(主要包括罚款、扣款、强制治疗等)，这就将行政责任与行政制裁相提并论。广义的行政责任概念符合劳动法、民法、集体农庄法中的责任概念

8、。 在这些部门中，责任就是适用该部门规范规定的一切独立的制裁，而不仅是适用处分3。进入20世纪70年代以后，苏联规定有关行政责任的单行法律、法规逐渐增多。例如，在苏联和各加盟共和国水立法纲要、苏联和各加盟共和国森林立法纲要、苏联和各加盟共和国地下资源立法纲要等法律文件中，都有因某种行政违法行为而承担相应的行政责任的条款。在苏联的法律体系中，立法纲要的地位仅次于宪法。可见，行政责任问题在法律责任体系中已经得到巩固。但行政责任分散规定于法律、法规中的状况，不利于被管理方的遵守，也不利于行政机关的实施。1977年10月7日，苏联宪法颁布实施。同年12 月由苏联最高苏维埃发布了根据苏联宪法进行立法的组

9、织工作的决定，从而兴起了苏联立法法典化的高潮。1980年10月，由苏联最高苏维埃通过了苏 页脚内容 北京某综合超市企划部促销文案的实施执行管理办法 联和加盟共和国行政违法行为立法纲要，规定了与行政责任有关的行政违法的概念、行政处罚的种类、行政违法案件的处理程序等问题。1984年6月20日，作为苏联加盟共和国的俄罗斯苏维埃联邦国家在行政违法行为立法纲要的基础上制定了俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典，这标志着行政责任制度的发展已经初具规模。 20世纪90年代初期，伴随着苏联解体，俄罗斯联邦国家独立，反映国体、政体变化后的俄联邦1993年宪法的颁布实施，表明原有的苏联法律体系也要发生相应的变化，这在行政

10、法律制度领域、尤其是其中的行政责任制度方面表现尤为明显。 自1984年俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典颁布，截至2022年新的俄罗斯联邦行政违法法典公布实施的近20年内，以各种不同的方式对1984年俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典进行了多达70余次的修改和补充，其中有相当一部分是针对行政责任问题。例如，1988年7月29日颁布的最高苏维埃主席团令关于因违反规定的组织和举行会议、集会、游行、示威的程序所应承担的责任；1990年2月27日颁布的最高苏维埃主席团令关于加强在贸易和投机买卖中的恣意行为所应承担的责任；1992年3月18日颁布的联邦法律关于加强因任意开采琥珀所应承担的责任；1992年5月13日颁

11、布的联邦法律因违反提交国家统计报表的程序应当承担的责任；1992年12月17日颁布的俄联邦法律企事业单位、组织和团体因在建筑领域中的违法行为应当承担的行政责任；1999年7月8日颁布的联邦法律法人(组织)和个别的企业家因在生产和运输酒精、含有酒精的饮料、含有酒精的产品领域中的违法行为应当承担的行政责任；1999年12月6日颁布的联邦法律法人因违反有关选举和全民公决的联邦立法应当承担的行政责任；2000年5月12日颁布的联邦法律组织因在利用原子能领域中的违反立法的行为所应承担的行政责任。上述对行政 页脚内容 北京某综合超市企划部促销文案的实施执行管理办法 责任的补充和修订涉及的内容非常广泛，既包

12、括了追究与承担行政责任的主体、行政责任的方式，也涉及了追究行政责任的程序等问题。 值得注意的是，在进入21世纪之初，伴随着2022年新的俄联邦行政违法法典的颁布实施，行政责任制度作为相对独立的部分开始正式纳入法典的总则之中，以“行政违法与行政责任”为题作为其中独立的一章，分别规定了自然人、法人、公职人员以及外国人等特殊群体人员的行政责任问题。除此之外，在分则部分具体规定了在保护自然环境、居民身体健康、工业、建筑等领域中的行政违法以及行政责任问题。同时，该法典还以大量的篇幅规定了有权审理行政违法案件的主体包括法官、机关和公职人员、审理行政违法案件的程序以及对行政违法案件决定的执行等一系列具体问题

13、。因此可以说，现行的俄罗斯联邦行政责任制度主要是通过俄联邦宪法以及俄联邦行政违法法典建立起来的，具有鲜明的历史延续性和时代特色。 二、转型期俄联邦行政责任制度的特色 处于转型期的俄罗斯国家随着行政法律制度的变革，相应地行政责任制度也不可避免地适应时代的变化，而呈现出不同于苏联时期的行政责任制度的某些特征，具体而言，主要表现在对行政责任的概念界定、行政责任主体的范围、承担行政责任的方式、追究行政责任的程序等几个方面。 (一)行政责任的概念：主观范畴与客观范畴的统一 行政责任的概念作为行政责任制度中的一个基本问题，早在苏联时期的行政法学界就已经存在，只是没有达成共识，归纳起来主要有三种代表性的观点

14、：第一种观点，.尤苏波夫认为，行政责任是法律、法规所调整的保障行政法律义务履行的社会关系体系；第二种观点，.雅库巴认为，在法律规定的情况下，公民及公职人员由于有过错地违反了基本的、必须履行的行政法律规范，而对国家管理机关、法院(法官)、社会组织承担的行政责任，它表现为对违法者适 页脚内容 北京某综合超市企划部促销文案的实施执行管理办法 用规定的行政处罚4；第三种观点，.司徒节尼金认为，行政责任是国家管理机关对行政违法做出的一种反应形式，它表现为对违法者适用惩罚性的行政处罚5。 尤苏波夫所界定的行政责任的概念明显较为粗糙，没有明确说明行政责任的承载主体，而且将行政责任说成是一种旨在保障履行行政法

15、律义务的社会关系体系。雅库巴所界定的行政责任的概念弥补了前者的缺陷，但将行政责任等同于行政处罚，认定为是行政违法所导致的后果。这种观点在原苏联行政法学界曾占据主导地位，也有人将其称为“后果论”。这三种观点虽然表述各异，但也存在一些共同点。在原苏联，行政法被视为国家管理的工具，其主要功能是维护苏联共产党的领导，维护民主集中制，维护管理领域，维护政府、部和机关的集中统一的领导。作为行政法律制度组成部分的行政责任制度的构建无疑也是在这种功能定位下进行的。例如，尤苏波夫提出，“管理意志是行政责任产生的前提”，“行政责任反映的是在具体管理情况中个人、集体和社会之间的关系”。“行政责任是执行指挥活动的积极

16、因素，它保障国家管理意志的具体制定和实施”6。也就是说都强调被管理者应履行行政法律义务，以维护国家管理活动。 苏联解体后，1993年制定的俄联邦宪法第2条首次规定，承认、维护和捍卫人和公民的权利和自由是国家的义务。第6条第2款规定，俄罗斯联邦的每个公民在俄罗斯联邦境内享有俄罗斯联邦宪法规定的一切权利，并承担俄罗斯联邦宪法规定的一切义务。这就表明现行的俄联邦宪法确定了国家与公民相互承担责任的原则。这种指导思想也相应地影响到俄联邦行政法学者对行政责任概念的界定，但这种影响是一个渐进的过程。目前在俄联邦，对行政责任的认识主要出现两种倾向，一是继续坚持传统的观点，主要代表人物是阿列欣。例如，在阿列欣等

17、人主编的俄联邦行政法7一书中提出，行政责任是法律责任的一种，它表现为由被授权的机关和公职人员对实施违法行为的行为人所采取的行政处罚；二是反思传统行政责任概念的缺陷，对行政责任的后果论提出质疑，主要代 页脚内容 北京某综合超市企划部促销文案的实施执行管理办法 表人物是.别林斯基。别林斯基突破性地提出了客观范畴的行政责任和主观个体范畴的行政责任概念，并以行政责任双方主体的相互权利、义务关系作为概念界定的基础8。这相对于仅强调管理机关的权力、被管理者的义务的原苏联时期的行政责任概念，以及当代受后果论影响的学者确定的仅注重被授权机关的权力、公民以及组织的义务的行政责任概念而言，是巨大的进步。 别林斯基

18、对客观范畴的行政责任的概念作了界定：行政责任是国家对行政违法的反应，它表现为主管机关(公职人员)向某人提起控诉的权利、对违法行为进行正式评价的权利以及在做出否定性评价时对过错人适用行政处罚的权力。从主观个体范畴的角度出发，别林斯基认为，主管机关在对违法者适用行政法律影响措施时，必须同时告知违法者有申辩的权利。主管机关在对违法者适用行政处罚时，必须同时考虑到违法者的违法行为的严重程度、过错程度、加重和减轻处罚的情况，甚至违法者的财产状况。而作为违法行为人有权要求主管机关在进行公正、客观的法律评价的基础上，作出处罚决定。这样，别林斯基界定的主观个体范畴的行政责任的概念为：行政责任是违法者的特殊状态

19、，违法者在承受行政强制影响手段的同时，实现了程序性的权利，包括针对违法的性质提出辩解的权利、要求主管机关对本人所实施的行为进行公正、客观评价的权利、要求主管机关从法律、道德出发正确执行行政处罚的权利。 别林斯基对行政责任概念的研究和重新界定，代表了俄联邦行政法学界对行政责任概念的基本认识，其最大的特色在于兼顾了行政法律关系主体双方的权利和义务的平衡，极大限度地提升了作为被管理方的法律地位，贯穿和体现了俄联邦宪法中所规定的“人、人的权利与自由是最高价值。承认、遵循和捍卫人与公民的权利和自由是国家的义务。” (二)行政责任的主体：由注重公民责任到强调国家责任 页脚内容 北京某综合超市企划部促销文案

20、的实施执行管理办法 由于行政责任与行政违法密切相关，可以说行政违法是引起行政责任的前提，而行政责任则是行政违法行为的结果。因此，在了解俄联邦承担行政责任的主体时，须弄清俄联邦行政违法的主体。原苏联和现行的俄联邦国家相比，在行政违法主体和行政责任主体存在很大的变化。在苏联解体以前的行政法学界，只有对行政违法主体的研究和论述，没有单独谈到行政责任主体的问题，也就是说对行政违法主体与行政责任主体的认识基本上是一致的。根据1984年颁布实施的俄联邦行政违法法典的规定，行政违法主体同时也是行政责任的主体，包括公民和公职人员。公民承担行政责任的年龄为16周岁。公职人员对有关不遵守在维护管理秩序、保护自然、

21、保护居民健康方面的规则的行政违法行为承担行政责任。此外，军人和对其适用纪律规章的其他人员实施的行政违法行为承担行政责任。由此可知，苏联时期的行政法学界，认定行政违法和行政责任的主体主要是普通公民(包括外国人和无国籍人)，而对于公职人员只能属于行政违法和行政责任的特殊主体。这里无论是国家机关还是企业、事业单位等法人组织都没有列入行政责任主体的范畴。形成这种状况的原因主要在于，苏联时期将行政法看作是调整国家管理范围内的社会关系，即苏维埃国家机关在组织与实施执行和指挥活动过程中发生的社会关系的一个法律部门。行政法律规范主要规定苏维埃国家管理的原则、规定管理机关建立、变更和撤销的程序、管理机关的编制、

22、其活动的目的和任务、它们的权限和法律地位、组织结构和活动程序等。行政法不仅调整管理者的活动，而且也调整被管理者的活动，管理机关监督人们遵守有关的规则，对违反这些规则的人适用国家强制措施9。在这种情况下，行政权力具有绝对的优越性，而个人的权利受到漠视，个人也无法与强大的国家机关相抗衡。这就造成了在原苏联的行政责任领域中，权利和义务的分离，国家管理机关成为权利主体，而公民成为义务主体。 当代俄联邦行政法学界已经开始认识到行政责任主体与行政违法主体并不是同一的，或者说行政责任主体不能涵盖行政违法主体，某些情况下的行政违法主体并不必然成为行政责任主体。例如，对军人的某些行政违法行为只能追究 页脚内容

23、北京某综合超市企划部促销文案的实施执行管理办法 其纪律责任，不能追究其行政责任。根据2022年颁布实施的俄联邦行政违法法典第二章的规定，行政违法主体主要包括两类：自然人和组织。自然人又分为公民和特殊群体的人员。承担行政责任的公民必须年满16周岁。需要指出的是，俄联邦将国家职员也归入公民这一类别之中作为行政违法主体，因为俄联邦行政法学者认为，国家职员实施了行政违法行为，应当与公民一样承担相应的行政责任。特殊群体人员的划分主要是依据公民法律地位的特殊性、所从事的职业和社会职能、身体状况、所属的宗教团体等。特殊群体的人员主要有现役军人、身边有未满12岁儿童的妇女、一二等级的残疾人、未成年人等。俄联邦

24、行政违法法典对特殊群体的人员因实施行政违法行为所承担的行政责任作出了特殊规定。例如，不能对军人的行政违法行为采取罚款、拘留、剥夺驾驶交通工具的权利等行政处罚；不能对身边有12岁以下儿童的妇女采取拘留措施；对于已满16岁、不满18岁的未成年人实施的行政违法行为由未成年人委员会负责处理。 作为行政责任主体的组织主要是指法人组织，将法人列入行政责任主体的范畴，这也是现行俄联邦行政责任制度方面的一个重要变化。 关于将法人增加作为行政责任主体，这是2022年制定的俄联邦行政违法法典中的一项重要内容。该法典的分则部分共有396条，其中有252条规定了法人的行政责任。其实，早在俄联邦行政违法法典颁布实施以前

25、，已经有一些单行的俄联邦法律规定了法人的行政责任。例如，1992年颁布实施的俄联邦自然环境保护法规定：“企业、组织、机构实施了违反自然环境保护法的行为，并给自然环境和居民健康造成了损害，应承担行政责任”；1994年颁布实施的俄联邦消防条例规定：违反消防安全的要求并实施了违反其他消防安全领域立法的行为的企业活动的主体，应当承担行政责任。可以对其课处不少于最低劳动报酬的50倍、不多于最低劳动报酬100倍的罚款。除此之外，规定法人行政责任的法律还有：1991年的俄联邦税务体系原则、1992年的俄联邦企业、机构、组织和联合组织因在建筑领域中的违法行为而承担的行政责 页脚内容 北京某综合超市企划部促销文

26、案的实施执行管理办法 任、1995年的俄联邦广告法、1998年修订的俄联邦商品市场的竞争和垄断活动限制法、1999年的俄联邦居民卫生防疫福利条例、法人(组织)和个别的企业家因在生产和运输酒精、含有酒精的饮料、含有酒精的产品领域中的违法行为应当承担的行政责任的联邦法律、关于法人因违反俄联邦选举法和全民公决法所承担的行政责任的联邦法律等。然而这种对法人行政责任实行法律规定多元化的状态，不可避免地导致不同条款之间的矛盾和冲突，也会影响相应法律的适用和效力。伴随着俄联邦经济体制改革的深入，俄联邦对政府职能转换观念的认识，企业作为独立的经济实体，不仅在社会经济生活中具有独立的民事行为能力，而且能够独立地

27、承担行政责任。 但是，在确定法人承担行政责任过程中，存在的一个最大的理论难题就是如何确定法人承担责任的过错形式。因为原有的对公民承担行政责任的过错形式的规定并不适用于法人，对此，俄联邦法学界的学者和某些俄联邦法律提供了理论研究的模式和立法例。例如，俄联邦行政法学者.奥夫恰洛娃提出：“应将法人的过错理解为法人不做出法律所要求的为了履行赋予它的义务的努力，甚至应当理解为法人不使用权利和提供给它的能力去消除行政违法产生的原因。”在所有规定法人行政责任的法律中，税法和海关法确定的法人过错形式最为典型。俄联邦税法规定：“组织的过错取决于隶属于它的实施税务违法的公职人员或者代表的过错”。俄联邦海关法规定：

28、“违反海关规则的行为只能是在有过错的情况下实施”。在2022年颁布实施的俄联邦行政违法法典中，没有采取上述任何一种模式，而是规定：“如果实施行政违法的法人有能力遵守本法典或者俄联邦主体的法律规定有行政责任的规则和规范，但是法人没有采取相应的遵守规则和规范的措施，就是有过错。”这种规定的方式具有明显的民法学中的过错推定原则的色彩，加大了法人承担行政责任的可能范围，从保护被管理方合法权益的角度来说，无疑具有极为重要的意义。 (三)承担行政责任的方式：增加处罚种类、强化处罚力度 页脚内容 北京某综合超市企划部促销文案的实施执行管理办法 在当前俄联邦行政法学界，承担行政责任的方式主要表现为行政处罚的方

29、式。在苏联解体以前，1984年颁布实施的俄联邦行政违法法典规定了七种行政处罚的种类：警告、罚款、征收属于实施行政违法行为的工具或者行政违法行为的直接客体、没收属于实施行政违法行为的工具或者行政违法行为的直接客体、剥夺赋予公民的专有权利(驾驶交通工具的权利、狩猎权等)、行政拘留、劳动改造。在进入20世纪90年代之后的俄罗斯，政治局势动荡，经济状况衰退，导致行政违法案件激增。这一方面表明原有的行政处罚方式存在着一定的漏洞；另一方面也说明原有的处罚方式在程度上已经不能达到有效地预防和杜绝违法行为出现的目的。因此，从1984年的俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典颁布实施以后，尤其是从进入90年代以后，始终没

30、有停止对该法典的补充和修改，其中有些内容主要是针对处罚方式和处罚程度进行的。2022年颁布实施的俄联邦行政违法法典吸收了以往所做的修改，主要表现在两个方面：第一，增加了两种处罚形式，即取消资格和行政驱逐。同时删除了劳动改造的处罚种类；第二，修改了进行罚款的处罚标准。1984年的俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典中规定：“对公民因行政违法行为课处的罚款，一般不得超过10卢布；对公职人员因行政违法行为课处的罚款一般不得超过50卢布。在对个别种类的行政违法行为必须加重处罚责任的情况下，俄联邦立法文件可以规定对公民不超过50卢布的罚款；对公职人员不超过100卢布的罚款。苏联的立法文件可以规定对公民不超过10

31、0卢布的罚款，对公职人员不超过200卢布的罚款。对公民和公职人员因行政违法行为课处的罚款，不得少于1卢布。”但在苏联解体后，爆发了严重的经济危机，俄罗斯的卢布贬值极其严重，这种采用以固定的货币数额作为罚款的起算基数的方式显然失去了存在的意义和价值。为此，现行的俄联邦行政违法法典规定了三种罚款的计算方式以及相应的计算标准。三种计算方式是：行政违法行为中止或者被制止时，联邦法律规定的最低劳动报酬；行政违法行为中止或者被制止时，行政违法行为的直接侵害客体的价值；行政违法行为中止或者被制止时，应当缴纳而未缴纳的税款或非法进行外汇兑换的数额。罚款的计算标准仍然确定了最低和最高的限额：最低限额为行政罚款不得少于最低劳动报酬的1/10；最高 页脚内容