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1、7公共政策分析公共政策分析 第第8章章 政策监控与政策调整政策监控与政策调整7公共政策分析公共政策分析 政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯穿于政策过程的始终，制约或影响着其他各它贯穿于政策过程的始终，制约或影响着其他各环节，起着重要的作用。环节，起着重要的作用。在政策的制定、执行、评估等环节中，由于信息在政策的制定、执行、评估等环节中，由于信息不充分、有限理性、既得利益偏好以及意外事件，不充分、有限理性、既得利益偏好以及意外事件，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用政策或使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用政策或执行不力，直接影响政策本

2、身的质量及执行结果。执行不力，直接影响政策本身的质量及执行结果。因此，必须对政策过程的各个环节尤其是政策的因此，必须对政策过程的各个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可能完善的政策，保证正确的政策得到贯彻实施，能完善的政策，保证正确的政策得到贯彻实施，并及时发现与纠正政策偏差。这样才能提高政策并及时发现与纠正政策偏差。这样才能提高政策绩效，实现政策目标。绩效，实现政策目标。7公共政策分析公共政策分析 20002000年年1 1月，广东省第九届人大三次会议期间，佛山市人月，广东省第九届人大三次会议期间，佛山市人大代表先后两次质询环保

3、局案轰动全国，它让所有人领略了人大代表先后两次质询环保局案轰动全国，它让所有人领略了人大代表的大代表的“厉害厉害”。四会市南江工业园电镀城的污染问题，一。四会市南江工业园电镀城的污染问题，一直为省人大佛山代表所关注。他们认为四会市在北江边建电镀直为省人大佛山代表所关注。他们认为四会市在北江边建电镀城排放砒霜等有害物质入江，严重威胁下游的佛山、广州地区城排放砒霜等有害物质入江，严重威胁下游的佛山、广州地区上千万人口的生命健康，而省环保局对此事的处理存在失职行上千万人口的生命健康，而省环保局对此事的处理存在失职行为。为。 19991999年年1212月代表们就此问题向省人大反映，要求省环保局月代表

4、们就此问题向省人大反映，要求省环保局答复。环保局答复：电镀城已被责令停产。而随后省人大代表答复。环保局答复：电镀城已被责令停产。而随后省人大代表钟信才暗访电镀城，惊讶地发现：这儿非但没有如环保局所言钟信才暗访电镀城，惊讶地发现：这儿非但没有如环保局所言已停工，且有几家电镀厂已建好投产，工业废水还在直排入江。已停工，且有几家电镀厂已建好投产，工业废水还在直排入江。钟信才愤怒了，钟信才愤怒了，“环保局欺骗了人大代表环保局欺骗了人大代表”？ 案例案例7公共政策分析公共政策分析 2000 2000年年1 1月月2323日在省九届人大三次会议上，钟信日在省九届人大三次会议上，钟信才和其他才和其他2424

5、名代表联名名代表联名提出质询环保局案。认为省提出质询环保局案。认为省环保局在电镀城污染问题上工作失职，决定行使质环保局在电镀城污染问题上工作失职，决定行使质询权。经过多次对省环保局长的质询，代表们对环询权。经过多次对省环保局长的质询，代表们对环保局的质询答复不满意，质询代表要求约见分管副保局的质询答复不满意，质询代表要求约见分管副省长，并向大会提交了建议省政府撤换省环保局副省长，并向大会提交了建议省政府撤换省环保局副局长。这是宪法、法律规定至今，人大代表较认真局长。这是宪法、法律规定至今，人大代表较认真进行的质询案却屈指可数。无怪乎有人说，这次广进行的质询案却屈指可数。无怪乎有人说，这次广东人

6、大代表质询省环保局案可以载入广东人大乃至东人大代表质询省环保局案可以载入广东人大乃至全国人大的史册。全国人大的史册。 案例案例7公共政策分析公共政策分析本案例包含了本案例包含了政策监控的相关的问题 政策监督问题政策监督问题 政策监督的主体：立法机构（各级人民代表大会）政策监督的主体：立法机构（各级人民代表大会） 政策监督的客体：政策系统及其运行（省环保局未政策监督的客体：政策系统及其运行（省环保局未 认真执行国家的有关环保法规）认真执行国家的有关环保法规） 政策监督的过程：对省环保局执行国家有关环保政政策监督的过程：对省环保局执行国家有关环保政 策过程的监督（政策执行环节）策过程的监督（政策执

7、行环节） 政策监督的方式：以质询和诘问等方式对公共政策政策监督的方式：以质询和诘问等方式对公共政策 加监控加监控 7公共政策分析公共政策分析 实际执行绩效与政策标准的比较，发现确定偏差实际执行绩效与政策标准的比较，发现确定偏差 人大代表通过监督四会市南江工业园电镀城的污染情况，人大代表通过监督四会市南江工业园电镀城的污染情况，发现省环保局在执行国家有关环保法规时，对电镀城污发现省环保局在执行国家有关环保法规时，对电镀城污染问题上工作失职，未忠实实施有关政策的问题。染问题上工作失职，未忠实实施有关政策的问题。 分析偏差产生原因，纠偏措施的方法，执行纠偏分析偏差产生原因，纠偏措施的方法，执行纠偏措

8、施措施 提出质询并要求解决。随后省广东省政府决定成立联提出质询并要求解决。随后省广东省政府决定成立联合调查组专责办理此案。合调查组专责办理此案。2 2月月2222日，省环保局局长易人。日，省环保局局长易人。政策控制问题7公共政策分析公共政策分析 经过人大代表就四会市南江工业园电镀城的污染情况，经过人大代表就四会市南江工业园电镀城的污染情况，向省环保局执行国家有关环保法规的质询，政府有关部门向省环保局执行国家有关环保法规的质询，政府有关部门分别采取措施责令电镀城停产，保护生态环境以及下游上分别采取措施责令电镀城停产，保护生态环境以及下游上千万人口的生命健康。千万人口的生命健康。 政策监控是政策监

9、督和政策控制的合称政策监控是政策监督和政策控制的合称 为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督和控制的过策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督和控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。 政策调整问题7公共政策分析公共政策分析8.1 政策监控概述政策监控概述 一、政策监控的含义一、政策监控的含义 政策监控是为了实现政策的合法化与保证政

10、策的贯彻实施而对政策的制政策监控是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。现和提高政策效率。 政策监控的内涵有如下几点：政策监控的内涵有如下几点：（）政策监控具有特定的主体；（）政策监控具有特定的主体；（）政策监控具有特定的客体；（）政策监控具有特定的客体；（）政策监控表现为一个活动过程；（）政策监控表现为一个活

11、动过程；（）政策监控具有目标指向。（）政策监控具有目标指向。7公共政策分析公共政策分析（1）政策监控具有特定的主体）政策监控具有特定的主体政策监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等组成。政策监控主体的特殊性：首先，不同层次的政策由不同层次的机关及其首先，不同层次的政策由不同层次的机关及其组成人员负责制定、执行、评估及调整，政策组成人员负责制定、执行、评估及调整，政策监控的主体也因而随之有所不同，表现出明显监控的主体也因而随之有所不同，表现出明显的层次性。的层次性。其次，政策监控在政策

12、过程的不同环节之中由其次，政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实施，因而政策不同的机关及其组成人员负责实施，因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。监控的主体就表现出了多样性的特点。7公共政策分析公共政策分析公共政策监控主体立法机关立法机关政党系统政党系统利益集团利益集团 大众传媒大众传媒 公民公民司法机关司法机关行政机关行政机关层次性多样性7公共政策分析公共政策分析 (2)政策监控具有特定的客体政策监控具有特定的客体： 即政策系统及其运行即政策系统及其运行政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能

13、活动的个人、团体和组织都属终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对象。于监控的对象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的监控与被监控的一一对应关系，而是互并不是简单的监控与被监控的一一对应关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。例如，立法机关主要负责制定政策，它同时又负有对下级例如，立法机关主要负责制定政策，它同时又负有对下级立法机关（及人员）及相应的执行机关（及人员）的监督立法机关（及人员）及相应的执行机关（及人员）的监督与控制。但是，由于立法机关的权力并不

14、是至高无上的权与控制。但是，由于立法机关的权力并不是至高无上的权力，立法权来自于大众对政权的支持与认同，所以，即使力，立法权来自于大众对政权的支持与认同，所以，即使是最高的国家权力机关，也受一定的机构和社会力量的监是最高的国家权力机关，也受一定的机构和社会力量的监督与控制。督与控制。7公共政策分析公共政策分析政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的监控与被监控的一一对应关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。在政策过程之中，政策监控的主体往往同时也是客体，二者处于复杂的相互作用之中。注意注意7公共政策分析公共政策分析 (3)政策监控表现为一个活动过程，而不是政策监

15、控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控制和一个孤立的活动环节，它是由监督、控制和调整等功能活动组成的动态过程调整等功能活动组成的动态过程 (4)政策监控具有目标指向，即保证政策系政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。效率。7公共政策分析公共政策分析 所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的

16、构成及其发生作用的内容与方式。及其发生作用的内容与方式。1.立法机关对政策的监控立法机关对政策的监控立法机关政策监控的活动内容及其方式：立法机关政策监控的活动内容及其方式：（）依靠法律监控公共政策；（）依靠法律监控公共政策；（）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方（）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控；向等加以监控；（）通过人事任免来影响和监控公共政策（）通过人事任免来影响和监控公共政策 ；（）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控；（）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控；（）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府的政（）通过

17、视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府的政策及其执行情况进行监督。策及其执行情况进行监督。8.2 政策监控机制的构成政策监控机制的构成7公共政策分析公共政策分析 司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。法律法律的尊严。法律包括宪法在内包括宪法在内从最广泛的从最广泛的意义来说，也是公共政策的一个组成部分。意义来说，也是公共政策的一个组成部分。司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面（1） 裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；（2） 依法裁定

18、公共政策的内容是否合法；依法裁定公共政策的内容是否合法； （3）依法监督政策的执行是否合法。）依法监督政策的执行是否合法。 司法机关对政策的监控司法机关对政策的监控7公共政策分析公共政策分析行政机关对政策的监控行政机关对政策的监控 由行政机关的实施政策监控是一种纵向的监控，由行政机关的实施政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。示、检查、布置、督促等。 主要采取两种形式：主要采取两种形式：一是行政管理机关的监控；一是行政管理机关的监控； 二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。这二是专门行政监督机关的监控

19、，即行政监察。这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控。部的工作人员所实施的监控。7公共政策分析公共政策分析 政党系统对政策的监控政党系统可以简明地划分为执政党和在野党两大部分，其政党系统可以简明地划分为执政党和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党。中起主要作用的是执政党。执政党的政策监控大都采用以下几种方式：执政党的政策监控大都采用以下几种方式：（1）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定；监控公共政策的制定；（2）通过将自己的成员列入各级政府机关及

20、政府各部门中）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施；以影响政策的实施；（3）动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行）动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法；者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法；（4）制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力）制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。的控制与监督。7公共政策分析公共政策分析在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。它可以动用所控制与影响的力量如社团、新闻媒体等对国家各级机关的部门、工作人员、首脑等进行各种形式的监督。7公共政策分析公共政策分

21、析利益集团在政策过程中的主要作用在于：利益集团在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。构成一个中介体。游说活动是各种有组织的利益集团影响决策的主要方游说活动是各种有组织的利益集团影响决策的主要方式。利益集团通过它们的种种活动式。利益集团通过它们的种种活动,对公共政策有非对公共政策有非常重要的影响。常重要的影响。一方面，它试图阻

22、挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。利益集团对政策的监控利益集团对政策的监控7公共政策分析公共政策分析公众对政策的监控 公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，或者说实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，或者说它体现、表达了公众的利益、愿望与要求。它体现、表达了公众的利益、愿望与要求。 社会舆论这一因素在

23、现代公共政策中的影响是不社会舆论这一因素在现代公共政策中的影响是不容忽视的。容忽视的。 社会舆论对公共政策的影响因各国国情社会舆论对公共政策的影响因各国国情不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量会大一些；反之，则小一些。舆论的力量会大一些；反之，则小一些。 7公共政策分析公共政策分析保证政策的合法化保证政策的合法化。这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。保证政策的贯彻实施。保证政策的贯彻实施。政策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以

24、保证政策达到预期目标，或者发现目标与效果之间的反差，并找出其原因。 8.3 政策监控的作用政策监控的作用7公共政策分析公共政策分析实现政策的调整与完善实现政策的调整与完善。政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。 促使政策终结促使政策终结。政策监控通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。7公共政策分析公共政策分析8.4 政策监控的功能活动政策监控的功能活动政策监督政策监督政策控制政策控制政策调整政策调整功能活动78/5/2012公共政策分析公共政策分析 1.

25、含义 监督：一般意义是指监视督促。监督：一般意义是指监视督促。 说文解字说文解字的解释为：的解释为：“监，临下也。监，临下也。”自上视下自上视下曰曰监，也就是自上而下地察看。监，也就是自上而下地察看。 英文是英文是SupervisionSupervision，由，由SuperSuper和和visionvision两部分组合两部分组合而成。前者是指位居上方，后者指观察或视察，即位而成。前者是指位居上方，后者指观察或视察，即位居上方加以观察。居上方加以观察。 政策监督是指政策监控的主体从一定的制度、法规政策监督是指政策监控的主体从一定的制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与的依

26、据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。评估及终结活动进行监视和督促的行为。 一、政策监督一、政策监督(1)(1)78/5/2012公共政策分析公共政策分析2.政策监督的主体（控制主体政策监督的主体（控制主体) 主体主体监督内容监督内容 监督的制度与方式监督的制度与方式 立法机关立法机关 法律监督和工作监督法律监督和工作监督审议审查质询问调查罢免审议审查质询问调查罢免行政机关行政机关是否依法行政是否依法行政行政监察、复议、审计行政监察、复议、审计司法机关司法机关裁定政策内容原则执裁定政策内容原则执行合法性行合法性行政诉讼行政诉讼政党系统政党系统政策的制定

27、和执行政策的制定和执行影响立法、政策制定实施影响立法、政策制定实施大众传媒大众传媒制定和执行过程监督制定和执行过程监督采访报道评论民意测验采访报道评论民意测验人民群众人民群众活动行为合法性活动行为合法性询问要求批评建议申诉控询问要求批评建议申诉控告检举等告检举等一、政策监督一、政策监督(2)78/5/2012公共政策分析公共政策分析3.政策监督的特征政策监督的特征 政策监督的实质是对公共权力的制衡，必须以权力为后盾政策监督的实质是对公共权力的制衡，必须以权力为后盾 政策监督是某一监督主体对被监督者的限制性活动政策监督是某一监督主体对被监督者的限制性活动 政策监督是强制性的，不以被监督者的主观意

28、志为转移政策监督是强制性的，不以被监督者的主观意志为转移 政策监督既是独立的又是相对的政策监督既是独立的又是相对的 4.4.政策监督的功能作用政策监督的功能作用 预防功能预防功能 制衡功能制衡功能 反馈功能反馈功能 促进功能促进功能 一、政策监督一、政策监督(3)78/5/2012公共政策分析公共政策分析 5.政策监督的分类政策监督的分类 按监督职责履行的专职性：一般监督和专门监督按监督职责履行的专职性：一般监督和专门监督 按监督的范围：内部监督和外部监督按监督的范围：内部监督和外部监督 按监督的空间：纵向监督和横向监督按监督的空间：纵向监督和横向监督 6.6.政策监督的功能活动政策监督的功能

29、活动 对政策制定活动的监督对政策制定活动的监督 对政策执行活动的监督对政策执行活动的监督 对政策评估活动的监督对政策评估活动的监督 对政策终结的监督对政策终结的监督 一、政策监督一、政策监督(4)78/5/2012公共政策分析公共政策分析 群众监督政协监督舆论监督社会团体党内党外 人 大行政检察审计社会监督党的监督国家监督7.我国监督系统我国监督系统一、政策监督一、政策监督(5)78/5/2012公共政策分析公共政策分析 1. 1.政策控制的含义政策控制的含义 是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，为

30、达为保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，为达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。的发现与纠正的行为。 发现偏差发现偏差 确定偏差确定偏差 纠正偏差纠正偏差二、政策控制二、政策控制(1)(1)78/5/2012公共政策分析公共政策分析 2.政策控制的过程政策控制的过程 目标变量目标变量 确定目标变量的测定方法和事前标准确定目标变量的测定方法和事前标准 测定实际结果和事后评价标准的确定测定实际结果和事后评价标准的确定 事前标准与实际结果的对比事前标准与实际结果的对比 发现确定偏差发现确定偏差 分析产生偏差原因分析

31、产生偏差原因 采取纠偏措施采取纠偏措施二、政策控制二、政策控制(2)78/5/2012公共政策分析公共政策分析二、政策控制二、政策控制(3)3.政策控制的循环政策控制的循环制定规划制定规划 采取调整行动采取调整行动 观察绩效观察绩效 分析绩效分析绩效 78/5/2012公共政策分析公共政策分析三、政策调整三、政策调整(1)1.1.政策调整的含义政策调整的含义 就是在政策监督和控制所获得的有关政策系就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系

32、等进行不断的修正、补充和发展，以便达成系等进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。预期政策效果的一种政策行为。78/5/2012公共政策分析公共政策分析 三、政策调整三、政策调整(2) 政策问题的重新认识和界定政策问题的重新认识和界定 政策目标的校正、修订或再确定政策目标的校正、修订或再确定 政策方案的修正、补充和完善政策方案的修正、补充和完善 政策效力的调整政策效力的调整 政策主体、客体的调整政策主体、客体的调整2.政策调整的内容政策调整的内容78/5/2012公共政策分析公共政策分析三、政策调整三、政策调整(3) 获取反馈信息获取反馈信息 确定调整方案确定调整方案

33、实施调整实施调整3.政策调整的过程政策调整的过程78/5/2012公共政策分析公共政策分析8.5 中外政策监控机制的比较中外政策监控机制的比较一、西方政策监控机制的若干特点一、西方政策监控机制的若干特点 1政策监控的基本依据政策监控的基本依据分权与制衡原则分权与制衡原则 西方政治理论对于权力问题的主要观点是西方政治理论对于权力问题的主要观点是“一切政治权力都必须是有一切政治权力都必须是有限制的限制的”这一原则，这一原则运用于公共政策过程这一原则，这一原则运用于公共政策过程,就是任何一个国就是任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定与家机关即任何一种权力都不能单独操纵

34、公共政策，公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果。利益进行谈判的结果。 公共政策方案的提出、制定、采纳、实施及调整等，都必须照顾到社公共政策方案的提出、制定、采纳、实施及调整等，都必须照顾到社会有关各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，会有关各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，不能仅仅考虑任何一方的利益，这就使得西方的公共政策的过程由于不能仅仅考虑任何一方的利益，这就使得西方的公共政策的过程由于各方面的参与而成为类似于市场交易的过程。各方面的参与

35、而成为类似于市场交易的过程。78/5/2012公共政策分析公共政策分析2社会舆论在政策监控中起着显著作用社会舆论在政策监控中起着显著作用 在西方，新闻自由权是人民主权的一种具体表现。人民可以表达自在西方，新闻自由权是人民主权的一种具体表现。人民可以表达自己的利益、愿望和要求。这一方面表现在由宪法所肯定和保护的选举权己的利益、愿望和要求。这一方面表现在由宪法所肯定和保护的选举权中，另一方面则体现在新闻自由之中。大众传媒因为能把公众关心的问中，另一方面则体现在新闻自由之中。大众传媒因为能把公众关心的问题引起全社会的关注，从而推动政府确定议事日程题引起全社会的关注，从而推动政府确定议事日程; 人民群

36、众、团体、公民、官员等可以通过形成舆论对现行政策的效果和人民群众、团体、公民、官员等可以通过形成舆论对现行政策的效果和是否符合现实要求或政策方案作出判断，并且在此基础上形成对政策的是否符合现实要求或政策方案作出判断，并且在此基础上形成对政策的支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策的制定，也会支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策的制定，也会影响到公共政策的采纳与实施。欧美各国的社会舆论之所以能够对公共影响到公共政策的采纳与实施。欧美各国的社会舆论之所以能够对公共政策的制定、采纳、实施、评估、调整、以及终止等各个环节产生较大政策的制定、采纳、实施、评估、调整、以及终止等各

37、个环节产生较大的影响，原因无他，只在于新闻自由有宪法上的与制度上的保证，在于的影响，原因无他，只在于新闻自由有宪法上的与制度上的保证，在于任何国家机关、任何领导人都不敢公然侵犯、损害新闻的自由与独立。任何国家机关、任何领导人都不敢公然侵犯、损害新闻的自由与独立。78/5/2012公共政策分析公共政策分析3司法审查对公共政策的有效监控司法审查对公共政策的有效监控司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。 根据司法审查学说，联邦法院不仅有权审查联邦行政机关根据司法审查学说，联邦法院不仅有权审查联邦行政机关和国会的行为是否违宪，而且有权以州政府的活动违宪和国

38、会的行为是否违宪，而且有权以州政府的活动违宪为由而宣布其无效。为由而宣布其无效。 因此，以美国为代表的西方各国的因此，以美国为代表的西方各国的司法机构对公共政策的监控是非常有力的。司法审查制司法机构对公共政策的监控是非常有力的。司法审查制度既有其理论渊源，又有宪法的保障，并且有具体的可度既有其理论渊源，又有宪法的保障，并且有具体的可操作的规则与程序，有可资借鉴之处。操作的规则与程序，有可资借鉴之处。78/5/2012公共政策分析公共政策分析 自本世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中自本世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现

39、在仍在继续之中。其中国央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续之中。其中国家的福利政策被公认为是主要原因之一。这种中央政府权力的扩张趋家的福利政策被公认为是主要原因之一。这种中央政府权力的扩张趋势在欧美各国以不同的形式、在不同的程度上都有所表现，这既使欧势在欧美各国以不同的形式、在不同的程度上都有所表现，这既使欧美各国中央与地方关系的传统格局产生了重大变化，也使得中央政府美各国中央与地方关系的传统格局产生了重大变化，也使得中央政府有了更多的手段影响和控制地方政府的行动。现在，中央政府掌握了有了更多的手段影响和控制地方政府的行动。现在，中央政府掌握了足够的手段来影响、制约地方政府的行动，

40、除财政拨款以外，这种手足够的手段来影响、制约地方政府的行动，除财政拨款以外，这种手段还包括指导计划、借款、贷款等方式。段还包括指导计划、借款、贷款等方式。 由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府的由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府的政策就能够顺畅地得到贯彻执行，中央政府对地方政府的国民经济与政策就能够顺畅地得到贯彻执行，中央政府对地方政府的国民经济与社会发展、财政收支、福利等公共政策的选择、实施、调整等都有发社会发展、财政收支、福利等公共政策的选择、实施、调整等都有发言权。言权。4中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新7

41、8/5/2012公共政策分析公共政策分析 二、我国的政策监控机制二、我国的政策监控机制1人民代表大会的政策监控人民代表大会的政策监控 我国宪法明文规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地我国宪法明文规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。人民代表大会的政策监控方各级人民代表大会是地方各级权力机关。人民代表大会的政策监控是其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式，它是法律监督、是其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式，它是法律监督、财政监督、人事监督和工作监督的总和，是人民代表大会影响、制约财政监督、人事监督和工作监督的总和，是人民代表大会影响

42、、制约或控制其他国家机关的一种国家行为。或控制其他国家机关的一种国家行为。 人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的裁决。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方面的监督。我国人大监督的制度与程序大致有以下一些主要

43、内容：面的监督。我国人大监督的制度与程序大致有以下一些主要内容： 第一，听取和审议的第一，听取和审议的“府两院府两院”的工作报告；第二，审查国家计划的工作报告；第二，审查国家计划和预算；第三，质询；第四，调查委员会；第五，罢免。和预算；第三，质询；第四，调查委员会；第五，罢免。78/5/2012公共政策分析公共政策分析 2政府机关的政策监控政府机关的政策监控 所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现政策目标、提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主政策目标、提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主要内容有：要内

44、容有：（）行政监察（）行政监察（）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。（）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。（）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监（）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。督与控制。（）因业务性质而产生的综合性的政策监控。（）因业务性质而产生的综合性的政策监控。（）专业性的政策监控（主要是指审计监督）。（）专业性的政策监控（主要是指审计监督）。78/5/2012公共政策分析公共政策分析 3司法机关的政策监控司法机关的政策监控 司法机关的政策监控是通过运用法律手段来实现司法机关的政策监控是通过运用法律

45、手段来实现的。在我国，主要是指依法查处违反国家政策的。在我国，主要是指依法查处违反国家政策并构成违法犯罪行为的公务人员和一般公民，并构成违法犯罪行为的公务人员和一般公民，由人民法院和人民检察院具体实施。人民法院由人民法院和人民检察院具体实施。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等行和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的工作人员或公民个为，对严重违反国家政策的工作人员或公民个人形成强有力的制约，以此进行政策监控。人形成强有力的制约，以此进行政策监控。78/5/2012公共政策分析公共政策分析4中国共产党的政策监控中国共产党的政策监控 我国宪法明文规定，中华人民共

46、和国是工人阶级领导的（通过中国我国宪法明文规定，中华人民共和国是工人阶级领导的（通过中国共产党的领导实现的），以工农联盟为基础的人民民主专政的社共产党的领导实现的），以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家的性质和党对全国社会生活各个方面的领会主义国家。这种国家的性质和党对全国社会生活各个方面的领导和控制，决定了公共政策的基本内容与基本方向，决定了中国导和控制，决定了公共政策的基本内容与基本方向，决定了中国共产党在政策监控系统中的特殊地位和作用。中国共产党的政策共产党在政策监控系统中的特殊地位和作用。中国共产党的政策监控主要采取以下方式：监控主要采取以下方式：（）党对国家生活的领

47、导决定了政策的内容或方向与政策的实施；（）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施；（）党纪监督；（）通过党的基层组织实施政策监控；（）（）党纪监督；（）通过党的基层组织实施政策监控；（）通过各种大众传播媒介进行政策监控。通过各种大众传播媒介进行政策监控。78/5/2012公共政策分析公共政策分析 5民主党派对政策的监控民主党派对政策的监控 在我国，民主党派在我国的政策监控中发挥着重要作用。监在我国，民主党派在我国的政策监控中发挥着重要作用。监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的,以如下方式以如下方式履行其监控权力：政协全国委

48、员会全体会议、常务委员会会议或履行其监控权力：政协全国委员会全体会议、常务委员会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院和地方各政党政主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院和地方各政党政领导机关提出建议案，各专门委员会提出的建议或报告，委员视领导机关提出建议案，各专门委员会提出的建议或报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评建议，参加中共察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评建议，参加中共中央、国务院有关部门、以及地方各级政府部门组织的调查和检中央、国务院有关部门、以及地方各级政府部门组织的调查和检查活动。查活动。78/5/2012公共政策分析公共政策分析6人民群

49、众及人民团体的政策监控人民群众及人民团体的政策监控 我国是社会主义国家，人民群众都是国家的主人。人民群众及人我国是社会主义国家，人民群众都是国家的主人。人民群众及人民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进行监督，主要采取以下方式：行监督，主要采取以下方式：（1）通过选举自己的代表，行使对政策的监控权；）通过选举自己的代表，行使对政策的监控权；（2）通过大众传媒介表达自己对公共政策态度、意见、建议或批）通过大众传媒介表达自己对公共政策态度、意见、建议或批评；评； 78/5/2012公共政策分析公共政策分析（3）通过上访或向有关方

50、面写人民来信等形式进行）通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督；政策监督；（4）各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有）各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益，愿望和要求及意见、关国家机关表达自己的利益，愿望和要求及意见、批评等；批评等；（5）人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动）人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动表达对现行政策的不满或取向。表达对现行政策的不满或取向。78/5/2012公共政策分析公共政策分析中国公民的民主监督：守望公共家园中国公民的民主监督：守望公共家园人民是国家的主人，有权行使监督权人民是国家的主人，有权行使监督权（一）选择