人大代表在公共政策制定与执行中的履职问题研究——以包头市为例-李颖慧.pdf

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1、分类号U D C密级编号论文题目10126院 系：专 业：研究方向：学 号：研究生：指导教师：奎题慧丛志杰2015年5月28日原创性声明本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名： 指导教师签名： 钐钐B 期：c迎堕：墨：兰8 B 期：竺!：乡D在学期间研究成果使用承诺书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即

2、：内蒙古大学有权将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意：若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。学位论文作者签名：日指导教师签名： 丝期：迦止玉驾 日期：互丝组7p2帆8一咖03一吣0m4|捣眦Y人大代表在公共政策制定与执行中的履职问题研究以包头市为例摘 要公共政策是社会公共利益的分配方案。人大代表

3、通过多种履职方式参与到政策制定和执行过程，并在其中发挥汇集、表达、整合、促进实现民意的作用，对于推进公共政策科学化、民主化，进一步提高人大的政治地位，构建社会主义和谐社会具有积极作用。本文以包头市人大代表的履职情况为研究对象，在对市人大代表结构进行梳理的基础上，分析其在公共政策制定与执行环节参与制定地方性法规、审议工作报告、提出议案、建议情况，开展询问、评议、执法检查等履职过程中存在的问题：如代表立法工作参与度不高、报告审议质量不高、代表建议质量差及办结率低、刚性监督方式运用不足等。这些问题严重制约了民意在政策制定与执行中的有效表达和实现。同时，结合分析导致问题的深层次体制原因，提出强化人大监

4、督职能、完善代表选举制度、健全代表参与立法工作机制、加强代表建议办理工作、保障代表履职条件等对策。关键词：人大代表履职政策制定政策执行包头市RESEARCH ON THE PROBLEM OF THE DEPUTIES TOTHE PEOPLES CONGRESS EXECUTING DUTIES ANDRESPONSIBILITIES IN THE POLICIES FOI洲ULATIONAND ImLEMEN仉气TION PROCES S-Taking a City in Baotou as an ExampleABSTRACTPublic policy is the scheme of

5、social public interest allocationThere are many ways of the deputies to the PeopleS Congress executingduties and responsibilities in order to collect，express，integrate and realizepeopleswill in policies formulation and implementation processIt ispositive to promoting policies scientific and democrat

6、ic，improving thepolitical position of PeopleS Congress and building a harmonioussocialist societyIn this paper，taking the situation of Baotou deputies to the PeopleSCongress executing duties and responsibilities as an research obj ect，onthe basis of carding the deputies to the PeopleS Congress struc

7、ture，analyze the problems of formulating local regulations，reviewing reports，submitting cases and suggestions，carrying out inquires，reviews and lawenforcement inspections in public policies formulation andimplementation processSuch as low participation rate in legislativework，poor review quality，poo

8、r suggestions quality and resolution rate，rigid supervision means lack of useThese problems restrict peopleS willeffective expressing and realizing in the public policies formulation andimplementation processMeanwhile，combined with the analysis of theunderlying system reasons，put forward to counterm

9、easures：strengthenthe supervision functions of the PeopleS Congress，consummate theelectoral system of the deputies to the PeopleS Congress，consummate thework system of the deputies to the PeopleS Congress Participate inlegislation，enforce transaction of the suggestions submitting by thedeputies to t

10、he PeopleS Congress and safeguard the condition of thedeputies to the PeopleS Congress executing duties and responsibilitiesKEYWORDS“the deputies tO the PeopleS Congress executingduties and responsibilities，policy formulation，policy implementation，the city of Baotou目 录引 言1(一)研究背景与意义1(二)相关研究综述2(三)相关概

11、念和理论基础31相关概念32理论基础6(四)研究思路与研究方法7(五)创新点与不足8一、 人大代表在公共政策制定与执行中的作用及其意义9(一)人大代表的产生9(二)人大代表参与公共政策制定与执行的途径及作用10(三)人大代表在公共政策制定与执行中履职的意义1 1二、包头市人大代表在公共政策制定与执行中履职的现状12(一)人大代表结构分析12(二)人大代表在政策制定环节中的履职情况141人大代表参与制定地方性法规142审议工作报告1 53人大代表行使提议案权、提出建议、批评和意见及办理情况16(三)人大代表在政策执行环节的履职情况181质询权和询问权182对法律法规实施情况开展执法检查203视察

12、、调研204工作评议2l三、人大代表在公共政策制定与执行中履职存在的问题及原因分析23(一)存在问题231人大代表立法工作的参与度不高232人大代表审议报告质量不高24IV3代表议案、建议质量不高、办结率低254刚性监督手段运用较少、效果不明显25(二)原因分析261政治体制因素262代表选举制度滞后273立法工作机制不够健全284兼职制度不利于代表执行职务30四、改进与完善人大代表在公共政策制定与执行中履职的对策建议3 l(一) 强化人大的监督职能31(二)完善代表选举制度32(三)扩大人大代表有序参与立法工作途径32(四)进一步做好代表议案、建议办理工作33(五)为代表履职提供服务34结

13、语36参考文献37致射40j内蒙古大学公共管理硕士(MPA)学位论文己I 吉I 口(一)研究背景与意义公共政策可以说是社会公共利益的分配方案。社会公共利益的主体是公民，公民对公共政策的参与程度、接受程度和执行程度都决定着公共政策的合理与否。我国是民主政治国家，实行的是人民代表大会制度，由选民根据选举法选举出人大代表，代替人民群众在政策过程中表达民意、行使国家权力。因此，人大代表在履职过程中的民意收集、表达及实现的能力在很大程度上决定着公共政策的威信度和有效性。近年来，随着我国民主法治建设进程进一步向纵深推进，人民群众参政议政的意愿越来越强烈，长期处于“吃吃馒头、举举拳头”状态的人大代表在我国政

14、治舞台上的角色也日益重要起来，受到了全社会的广泛关注，这在每年全国“两会”召开期间，社会各界对人大代表所提议案、建议以及审议报告情况等的高度关注上就可以看出来。不过与社会及公民对人大代表表达民意的高期望值相比，人大代表的实际履职水平以及在政策过程中的民意表达作用还是非常有限的。比如说，社会认知度低制约了人大代表对民意的汇集。据笔者了解，目前社会上，很大一部分公民对人大及人大代表的认知程度很低，有些人甚至不知道地方设有人大机构，只是“通过看电视知道有全国人大”，也“从未选过人大代表”。还有相当一部分党政机关的工作人员也“不知道人大是干什么的”或者认为“人大只是开会，没有实权”。人民群众解决问题要

15、找的通常都是“政府”、“领导”，党委、政府的信访部门往往人满为患，但向人大或人大代表反映问题的寥寥无几。2010年浙江人大杂志开展的以“百姓心目中的人大制度”为题的问卷调查结果显示：知道全国和省、市、县人大5年为一届的，只有228；知道自己选区的人大代表的只有3358：而3712的人因为不认识人大代表，所以遇到困难不找人大代表帮助1。数据充分表明，人大代表在公民心中还是比较陌生的，代表在了解、收集民意方面发挥的作用是非常有限的。林龙百姓心目中的人大制度调查与思考人大研究J2010(5)1内蒙古大学公共管理硕士(MPA)学位论文再比如说，代表能力素质差、积极性低制约了代表作用的发挥。例如有的代表

16、提出“公款消费不准喝茅台”、“用高房价控制人口素质”等不符合实际、又脱离民意的另类议案。还有的代表责任意识差，不积极参会。就在今年3月刚刚闭幕的全国人代会期间，河北代表团第二小组一次讨论会上，有三分之一的代表缺席，在会议进行的过程中，又有部分代表中途退席，会场上仅剩一半代表I。这些在履职过程中“不接地气的雷人代表”、无故缺席会议的代表严重损害了人大代表在人民群众心目中的形象，降低了人大代表在人民群众心目中的信誉，更阻碍了民意在政策过程中的顺利表达。人大代表作为人民的代言人，通过人民代表大会行使国家权力，其履职能力、综合素质不仅决定了同级人大工作水平的高低，也决定了其所代表的民意在政策中体现程度

17、的大小。提高代表履职水平，充分发挥人大代表对公共政策的影响力，对于落实好群众的民主权利、维护社会和谐稳定、促进我国民主法治建设具有重大意义。(二)相关研究综述近年来，从不同的角度对人大代表履职现状进行的研究较多。张惠敏指出，人大代表应发挥三中职能作用：表达职能、管理职能、咨询职能2。唐葵曾认为，人大代表应关注热点、表达民意、疏导利益冲突、推动社会科学发展3。为了激发代表履职积极性，有学者认为，要全面完善包括保障、监督、考核、培训、奖励在内的代表履职激励制度n。也有的学者认为加强约束机制，也是提高代表履职水平的手段，例如：监督约束、自我约束、政治约束和立法约束等5。还有的学者认为，代表结构的不合

18、理是导致代表履职能力不高的根本原因：有学者指出，我国人大代表中，官员、男性、中共党员、代表部门利益的代表较多，而普通代表、女性代表、非党员代表和为公众谋利的代表太少6。赵晓力在t致远人民需要什么样的代表J中国人大2015(6)：502张惠敏我国人大代表代表性研究D中共中央党校2006年，唐葵民生时代人大代表角色定位思考J岭南学刊201 1(4)。方付建试论建立人大代表履职考核制度J广东行政学院学报2009(6)s樊鹏论约束人大代表履职的现实手段J人大研究2011(9)s张建民完善人民代表大会制度要从改善代表结构做起一关于人大代表结构问题的调查与思考T湖湘论坛2003(2)2内蒙古大学公共管理硕

19、士(MPA)学位论文分析全国人大代表结构的基础上得出代表结构呈现官员主导、精英化倾向特点的结论-。陈晗则指出，对代表结构指标分配过细影响了代表素质，如性别、党派、界别指标等2。为了达到标准，体现“代表性”，从而忽略了对代表素质能力的考察。针对这种现状，陈晗认为，要科学研究代表结构的划分标准，对代表结构进行硬性摊派的做法不可取3。还有相当一部分学者认为兼职代表制是制约代表履职水平的重要原因。卢正涛归纳整理了三方面不良影响：一是不能全身心投入代表工作；二是缺少代表意识，三是兼职可能造成代表自己监督自己，监督权难以行使4。因此，有学者提出代表职业化。何鹏程认为，推行专职代表制，有利于完善人大制度5。

20、人大代表专职化具有其符合我国执政党理念、法治理念，有助于推动社会主义民主政治建设，有利于增强人大监督职能、发展和完善人民代表大会制度、监督权力等合理性6。探讨公共政策和人大代表履职关系的研究较少。陈家刚认为，人大代表可以通过表达民意，影响政策议程；通过表决整合民意，影响政策制定；通过推动政策执行，实现民意，。张富强则认为，充分发挥代表对政策的影响作用的有效途径包括：充分发挥人大监督政府职能、抓好代表建议办理、完善选举机制、密切代表与群众的联系、强化代表履职服务保障8。1相关概念(三)相关概念和理论基础(1)人大代表人大代表，是人民代表大会代表。人大代表代表的是人民群众的利益，通过各级人民代表大

21、会，在宪法和法律赋予人大的法定职权内，代替人民群众参与国赵晓力论全国人大代表的构成J中外法学2012(5)2陈晗理论界关于人大代表选举制度的意见综述J人大研究2008(12)，陈晗理论界关于人大代表选举制度的意见综述J人大研究2008(12)一卢正涛人大代表专职化及其他J贵州大学学报(社会科学版)2007(4)5何鹏程专职代表制与我国人民代表大会制度的完善J理论与改革2001(6)6张朋论人大代表选举制度的改革与创新D江南大学硕士论文2008年。，陈家刚人大代表政策参与的实现路径分析J中共四川省委省级机关党校学报2012(6)s张富强大代表影响政府政策的路径和效果研D上海交通大学硕士论文2013年。3