论公共政策制定的法律规制-蔡斌.pdf

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1、论公共政策制定的法律规制专业名称：宪法学与行政法学申请人：蔡斌指导教师：黄竹胜主席：委员：婢赣薹论公共政策制定的法律规制研究生姓名：蔡斌 指导教师：黄竹胜 学科专业：宪法学与行政法学研究方向：行政法 年级：2012级摘要公共政策是我国政府管理国家事务的首要手段，国家机关通过公共政策制定、实施，处理社会公共问题，解决社会矛盾与冲突。一个公共政策的好与坏，不仅体现在实施过程中，更主要体现在其制定过程。目前，公共政策的制定问题己然成为影响社会安定的重大问题。虽然，公共政策在我国广泛应用，但公共政策制定的规制问题却未得到相应的重视，其制定的政策数目虽多，但得到民众叫好，专家认可的却是不多，政府制定的公

2、共政策不仅其合法性频遭民众质疑，制定的程序也屡被诟病，就连其科学性也常受挑战。公共政策制定的问题频出，这不仅损害了政府的公信力，也给权力机关管理社会带来了难题与困扰。因此，对公共政策制定的法律规制提上议程已是势在必行，通过法律去规范、约束权力机关政策制定权，构建相关制度以保障合法、合理、民主和科学的公共政策出台，也迫在眉睫。本文以当前热议话题汽车限购政策为论文的引入点，通过对我国当前汽车限购政策的回顾与分析，找出汽车限购政策在其制定过程中存在的突出性法律问题。通过对这些问题的分析，结合公共政策基本理论与域外相关政策制定方面的经验，设计出合乎当前中国社会现状的公共政策制定规制体系。本文一共三万多

3、字，共分四个部分，具体内容如下：第一部分首先介绍公共政策制定规制的基本理论问题，通过对公共政策概念的辨析、特性的探讨，从而得出其与法律间的联系与区别，为后文的法律规制理顺思路。其次，论证公共政策制定的正当性，一个好的、合乎社会管理需要的公共政策，必须具备合法、民主与科学等方面的特征。第二部分主要是探索中国当前公共政策在制定中存在的问题，由于政策的复杂性，本文选取最具代表性的政策汽车限购政策为研究对象。首先对当前汽车限购政策整体回顾发展与现状，随后对汽车限购政策在制定的过程中涉及到的法律问题进行分析、反思：政策的制定缺少法律依据；政策的内容科学性缺失；政策制定缺乏程序规制；政策制定过程民主性缺失

4、；政策的制定缺失监督机制。因此，将公共政策制定纳入法治的轨道已刻不容缓。最后，文章将视野拓展到国际上，寻找域外公共政策法律规制经验：美国政策制定严格程序化；英国设立专门咨询机关；德国建立公民请愿制度；瑞士建立完善的民意调查制度；日本设立问责制。第三个部分为规制的框架的构建。欲全面规制公共政策的制定就要回归到制定的过程上，以公共政策制定的六个步骤为脉络，逐步提出方向性的构想，为展开政策规制具体措施奠定基础。第四个部分节为公共政策制定规制的具体路径。首先是立法上明确制定主体权限、确立政策效力等级，保障公共政策制定的合法性。其次，建立专家咨询机制和相应的奖惩机制，保障政策的科学性。再次，建立完善制定

5、程序，量化制定标准，保障政策的公平与正义。之后完善多元化公众参与路径：发展民意调查制度、建立公民请愿制度、深化听证制度、保护弱势群体制度。最后，制定完善信息配套制度：建立信息交流平台、强化分析能力、健全信息公开，保障政策决策的运行。在文章的结语部分，重述了本文的观点以及不足之处。关键词：公共政策；汽车限购令；法律规制Legal Regulation of Public PolicyAbstractPublic policy is the primary tool for our government to administer state affairs，the stateorgans thr

6、ough the public policy to deal with all kinds of public problems，resolve socialcontradictionsFormulation of public policy has become the major problems affecting socialstabilityAlthough the public policy is widely used in China,the problem of regulation of publicpolicy has not obtained the correspon

7、ding attention，the number of public policy while many,toget public recognition，experts good policy but not muchLegitimacy frequently enacted bypolicy question，democratic policy also has been criticized，science policy is often challengedThis not only undermines the credibility of the government，but a

8、lso to the authoritymanagement of social problems brought aboutTherefore，legal regulation on public policyshould be put on the agenda,with the legal norms to restrain administrative organ to exercise theright of public policy,set up related system guarantee of lawful，reasonable public policvtheintro

9、duction of science and democracyIn this paper,using the auto purchase limit policy of the current hot policy for the paperintroducing the point，through the research on the current Car purchase limit policy developmenthighlighting the legal problems and find out the auto purchase limit policy of the

10、public policyformulation processBased on the analysis of these issues，combined埘t11 tlle related basictheory and foreign policy of public policy experience，design the system of the legal regulationof the appropriateIn this paper,a total of more than thirty thousand words，a total of four sections into

11、 speci6ccontent is：The first chapter of public policymakers understanding the basic theoretical issues ofregulation，public policy through the concept of discrimination，investigate the charaCteristics ofits relationship with the law SO as to arrive between for the legal regulation of public policy to

12、rationalize the ideaThen he demonstrated the legitimacy of public policy making，regulationdetermining public policy is to be guaranteed by the introduction of a good policy，but goodpolicy needs legitimacy,democracy and science and other featuresThe second chapter is toexplore Chinas current public p

13、olicy in the development of the existing problems，aIld tllereforethe policy paper selected the representative thing-Car purchase limits to research policyFirStthe current overall review Car restriction policy-legal issues of development and the statusqu0，then the cal“restriction policy related to th

14、e development of the process to analyze aIld leanl：melack of a legal basis for policy formulation；policy contains the content discrimination，contrarvto the right to equality；in the form of policy confusion，there is no Imifonn standard：policymakers lack of procedural regulations；lack of oversight mec

15、hanisms，public policy makersTT Tto come legally incorporated into the rule of law orbit urgent conclusionFinally,along thedirection set out to broaden their horizons，looking for experience outside of regulation，forexample：the United States，strict procedures；the establishment of the British special a

16、dvisorysystem；German citizen petition formulated；public opinion survey system in SwitzerlandThethird chapter is constructed framework regulationFor a comprehensive regulatory public policywill be returned to the whole process of its making，along the course of the six public policiesproposed directio

17、nal vision for each process in order to further explore the specific policymeasures to prepare regulationsThe fourth chapter is about public policy making specific pathregulationThe first is the development of clear legislative bodies of power,and improve thedevelopment process，the establishment of

18、account mechanism to ensure the legitimacy of publicpolicyThen，the development of public participation in the system for example：Poll system，citizen petition system and deepening the hearing system，protecting the vulnerable systemSecondly，well-developed information system for example：information col

19、lectionanalysissystem，information disclosure systemFinally,we should make the establishment of an expertadvisory mechanism and appropriate incentive mechanismsThe last part is the conclusionrestated the view of this paper,the establishment of public policy regulation，point out thedeficiencies of tll

20、iS articleKeywords：public policy；Car restriction；law；regulation目录引言1一、公共政策制定的法律规制的基本理论问题3(一)公共政策的涵义3(二)公共政策的特征41政治性和公共性42权威性与合法性43目标性和短暂性44灵活性和原则性5(三)公共政策与法律之间的关系51公共政策与法律之间的联系52公共政策与法律之间的区别6(四)公共政策制定的法律规制的正当性61防止政策制定权的滥用72确保政策制定的民主性73保障政策制定的科学性74维护制定程序的正当性8二、中国公共政策发展的现状及反思一一以汽车限购政策为例分析9(一)中国汽车限购政策发

21、展的历史及现状9(二)政策背后的反思一一从法律的角度分析111政策的制定缺少法律依据112政策的内容科学性缺失123政策制定缺乏程序规制134政策制定过程民主性缺失135政策的制定缺失监督机制14(三)域外公共政策制定的规制经验与启示151美国设立严格制定程序152英国建立专门咨询机构163德国一制定公民请愿制度164瑞士一建立完善民意调查制度175日本一设立问责制17三、公共政策制定实现法律规制的框架构建18(一)界定政策问题18(二)确定政策目标191针对具体问题192保障系统协调193注重可行性19(三)设计政策方案201轮廓构想202细节设计20(四)评估政策方案211预测后果212选

22、择方案21V(五)补正政策缺口21(六)出台政策方案22四、公共政策制定的法律规制具体路径23(一)建立健全公共政策制定的相关立法231立法设定政府权限232立法设定政策效力层级24(二)建立健全咨询机制与专家奖惩机制241设立专门咨询机构242确定咨询建议范围243制定适当奖惩机制24(三)完善政策制定程序251建立政策启动程序252落实完善听证程序253建立备案审查程序254建立政策退出机制25(四)建立多元化公众参与制度261建立民意调查制度262深化听证制度273建立弱者群体保护制度274建立公民请愿机制28(五)建立健全监督机制281建立法律监督追责制度282强化内部监督293建立外

23、部监督29(六)建立健全信息配套制度291建立信息交流平台292强化信息分析能力293健全信息公开制度31结语33注释34参考文献：36VI引言(一)研究背景及意义公共政策是现代政府管理社会最为常用的手段，政策的制定与民众生活有着密切的关系。前不久，深圳的一项政策“突袭“给予社会极大触动，其规定深圳居民取得汽车牌号，必须通过拍卖或摇号，否则不予颁发，因此引发了市民购车热。这则公共政策被民众所诟病，甚至有些民众对该政策的合法性提出质疑，要求合法性审查。其实我国是一个政策大国，一直以来通过各种公共政策来调整社会关系，分配公共利益，政策治国已成常态。每年都有各式各样的公共政策出台，其表现形式各异，大

24、到部门规章、地方规章，小至行政命令、宣言或者决定，政策乱象已然形成，其问题也频频现于“报纸头条”，如汽车限购政策、住房限购政策、油价上调政策等都遭到了社会与民众的批判。公共政策作为社会公共事务的“指南针”，其重要性不言而喻，面对如此纷乱的现象，我们不得不去思考如何解决这些问题，制定出民众满意的公共政策。经过笔者调查发现，在法律规制下的公共政策，如法规或规章，因有严格法律约束其制定，所以效果不错，而一般的规范性文件虽然政策多以此形式出现缺失严格的法律约束，存在问题较多，对社会管理造成了一定负面影响，所以笔者认为必须用法律全面规制公共政策的制定，通过制定一系列法律制度，减少可能损害民众利益的政策出

25、现。再者，十八届四中全会中也提出了建立重大公共政策决策机制，给了笔者很大的启发，比如说设立专家论证、风险评估等制度。虽然是针对重大公共政策的决策问题，但是笔者还是看到了规制公共政策制定的希望，也看到规制公共政策的迫切需求，这正是本文选题的意义所在。目前，关于公共政策制定的法律规制的探讨的论文和著作较少，在此希望以本文为“砖”引出更多、更深刻研究与探讨。(二)研究现状1国外相关研究综述公共政策的探讨兴起于二战后的美国，至今仍是各国探索国家管理的重点研究课题。美国的拉雷N格斯顿在其著作公共政策的制定程序和原理(2001)中阐述了公共政策有关的问题、行为者、资源和机构，并追溯贯穿于政策制定过程动力问

26、题意识的触发。詹姆斯安德森公共政策的制定(2009)中将政策制定过程视为一个完整周期，以问题界定为起点，分析了议程设立、政策采纳等政策环节，通过大量最新的政策案例，描述和分析了政策制定的政治和社会环境，尤其介绍了公共政策的最新发展以及关于政策形成的最新研究成果。Garston Larry n著的公共政策的制定(2005)中将公共政策的要素与动态环境，置于一个分析架构中进行研究。2国内相关研究目前，我国关于公共政策的研究的著作主要侧重管理方面，即便是涉及到公共政策制定方面，也仅止于制定技术的探讨，如梁波的新时期中国公共政策制定研究(2007)、陈振明的政策科学教程(2015)；涉及政策合法化时主

27、要是探讨政策出台机关问题研究，很少涉及到制定过程的法律规制，如郁光华的法律与公共政策问题研究(2005)，万鄂湘的国际强行法与国际公共政策(1991)，王丽萍的性别平等婚姻家庭公共政策研究(2008)，朱德米的公共政策制定与公民参与(2014)。同样的，直接研究法律规制政策制定的论文很是少见，都仅选取一个特定的角度研究公共政策对法律的影响，或两者之间的关系，即使能涉及到的也都是散见于诸多著作中，没有专门对其进行论述。如黎玲丽的公共政策制定中的信息管理问题及解决对策研究(2014)、屈伸的公共政策制定中公民参与方式问题研究(2014)、冯威的行政法视野中的公共政策研究(2012)。(三)本文的研

28、究方法根据具体研究需要，本文采取以下五种方法：第一，规范分析法。查阅相关文献资料，对公共政策的基础性理论进行详细研读，以便分析公共政策的概念、特征等，结合现行法律制度，系统整合出公共政策制定规制的理论基础。第二，实证分析法。为了达到有理有据，避免空洞无料、喊口号，本文尽可能的以实证材料对中国公共政策制定之现状和问题进行全面分析。第三，比较分析法。介绍美国、英国、德国、瑞士和日本等国家的政策规制经验，以便我国制定者从中汲取有效部分，帮助完善相关规制理论和构建框架。第四，逻辑分析法。为了文章不是物理式的资料组合，更不是简单的资料、观点的罗列和堆砌，文章在相关资料接触上，按照从宏观到微观的逻辑关系，

29、从抽象的理念到具体的途径，一步步进行展开。第五，历史分析法。本文通过对公共政策中典型的政策汽车限购政策进行研究分析，通过汽车限购政策来找寻公共政策制定中的通病，方便后续具体路径的寻找。一、公共政策制定的法律规制的基本理论问题(一)公共政策的涵义公共政策兴起于二战后的美国，它以公共利益为价值取向和逻辑起点，但到底什么才是公共政策，要取决于它的的涵义与外延。美籍学者Thomas Woodrow Wilson基于“二分法”n1认为，公共政策是指“由政治家制定并由行政人员执行的法律法规”瞳1，其中的政治家是有立法资格的个人或机关，强调公共政策是政策制定和行政执行是相结合、不可分的概念。“现代政策科学之

30、父”HaroldLasswell在其专著内论述： “政策是为了实现某种追究、目的和价值而制定的计划”1，这个概念的界定侧重公共政策的实践性，认为它是经过详细规划和论证的行动计划，具备确定目标和价值取向。而戴维伊斯顿指出“公共政策是政治系统对社会价值进行权威性的分配”H3，他强调公共政策的本质属性强制性，他认为，公共利益分配的范围是全社会的成员，分配的主体是行政机关。因此，由上述可以看出，公共政策至少是由权威部门所制定的规则或计划，并且具有行政强制力保障。由于我国政府制定公共政策较为频繁，所以国内的学者也对其关注较高，也进行了比较深刻的研究。如孙光认为，公共政策是“国家和政党为实现某些目标和计划

31、而确定的行动准则、总纲”1。他认为政策是对公民进行利益分配并调整其过程规则，极具政治属性。陈庆云认为，“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则嗨1。而陈振明对公共政策的界定中指出“它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称“口3。虽然中外学者对公共政策的认识在细致之处各有不同，但是仍可以发现公共政策普遍性内涵。公共政策就是政府机关因处置公共范围内的事务、解决公共问题而制定的行为规范、准则、方案和指南。它可以分为两种表现形式，一是法律法规，主要是行政法规、规章等，也正是基于此类载体的性质，有些学者将此称为“政策性行政行为”，此类政策一般是由具有立法权的机关根据法律规定而成，具备形式上公信力，同时制定程序合法，监督机制也较为完善；二是行政机关下发的一般性规范文件，如“通知“、“决定”、“声明“等。然而，此类文件数量最多，同时也缺乏程序控制和监督机制，对公民的生活影响最大。本文正是基于此类型的政策在制定过程中存在的问题，探究如何对其进行规制。当然有些形式效力较高的政策，如规章，其制定过程实际上却与一般规范性文件一样随意，也是需要多加考量的。