公共政策执行以人为本存在的问题及对策-赵桢.pdf

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1、 学校代码 10530 学 号 201103010556 分 类 号 D035 密 级 公开 硕 士 学 位 论 文 公 共 政策执 行 “ 以人 为 本 ” 存 在 的问题 及对策 学 位 申 请 人 赵 桢 指 导 教 师 宁 国良 教 授 学 院 名 称 公共管理学院 学 科 专 业 公共管理 研 究 方 向 行政管理 二一四 年 五月 三十日 _ “People-oriented” Problems and Counted-measures in the Public Policy Implementation Candidate Zhao Zhen Supervisor Profes

2、sor. Ning Guoliang College Faculty of Public Management Program Public Administration Specialization Theory and Practice of Administration Management Degree Master University Xiangtan University Date May 2014 _ 湘 潭 大学 学 位 论文 原 创性 声 明 本人郑重 声明： 所呈 交的论文 是本人 在导 师的指导 下独立 进行 研究所取 得 的研究成 果。 除 了文 中特别加 以标注 引

3、用 的内容外 ， 本论 文不 包含任何 其他个 人或集体 已经发 表或 撰写的成 果作品 。 对 本文的研 究做出 重要 贡献的个 人和集 体， 均已 在文中 以明 确方式标 明。 本 人完 全意识到 本声明 的法 律后果由 本人承 担。 作者签名 ： 日期： 年 月 日 学 位 论文 版 权使 用 授权 书 本学位论 文作者 完全 了解学校 有关保 留、 使用学位 论文的 规定 ， 同意 学校 保留并向 国家有 关部 门或机构 送交论 文的 复印件和 电子版 ， 允 许论文被 查阅和 借阅。 本人授 权湘潭 大学可以 将本学 位论 文的全部 或部分 内容 编入有关 数据库 进行检索 ，可以

4、采用 影印、缩 印或扫 描等 复制手段 保存和 汇编 本学位论 文。 涉密论文 按学校 规定 处理。 作者签名 ： 日期： 年 月 日 导师签名 ： 日期： 年 月 日 _ I 摘 要 公共政策执行 问 题 在 学 术 界 受到越来越多学者 重视 ， 在公共管理 研 究 领 域 有 着 十分重要的研究地位和 理论意义；同时，由于 中国正处于快速发 展 的 时 期 ， 公 共 管 理 对象也 愈 加 地 复 杂 ， 因 此 ， 研 究 公 共 政 策 执行 有着极为重要的现实 意义。然而 我 国地方政府在某些公 共 政 策 的 执 行 方 面 违 背 了 “ 以 人 为 本 ” 的 理 念 ，

5、使得广大人民 群众 对 部分公共政策 执 行 的 支 持 度 不 高 ， 导致 公共政策执行无 法 达 到 预 想 的 效 果 。 因此，如何防止公共 政 策 执 行 过程中出现 与 “ 以 人 为 本 ” 理 念 相 违 背 的 情况，提升 政府部门的 政策执行水平 ，是地方政府需要 解决的问题。 通过研究公共政策执行 问题中的“以人为本” 问题，找出我国公共政 策执 行 过 程中人本因素缺 失 的 原 因 ， 为 现 实 生 活 中 的 公共 政策执行提 供 强 大 的 理 论 支 持 ， 一 方面可以对公共政策的 理论研究进行更 适 应 时 代 发 展 的 研 究 ， 满 足 社 会 发

6、 展 的 公 共 政策理论需求； 另 一 方 面 可 以 依 靠 社 会 公 众 的 力 量 ， 科 学 地 推 进 公 共 政 策 “ 以 人 为 本”的执行，提升政府的执政效率和提升 政府的公共形象 ，具有重要的现实意义。 本文在总结其他学者 研究成果的基础上， 对公共政策执行工作中的 “以人为本” 问题进行了相关的研究。 目前， “以人为本” 理念在公共政策执行问题上的研究， 国 内学者研究并不多，在 一定程度上还存着空白 。本文研究集中在“以 人为本”理念 在公共政策执行过程中 的缺失问题，较为全面 地 分析了存在的问题， 探讨了“以人 为本”理念在公共政策 执行过程中 缺 失 的 原

7、 因 。 最 后 ， 针 对 我 国 的 公 共 政 策 执 行 中 “以人为本”理念的缺失，本文提出了 具有一定的操作性 的建议。 关 键词 ： 以人为本；公 共政策；人民群众 _ II Abstract Policy implementing is essential for government administration. The enhancement and innovation of policy implementing can not only to maintain social order and promote social harmony , but also sa

8、feguard its people and create a good social environment. Policy implementing is the management and services of people that involve the vital interests of the masses , so we must always be people-oriented . “people-oriented” embodies the ideal of development of human society , is a full recognition o

9、f human values and respect of humanity. The reason of it being established as the Chinese governments management philosophy and Becoming the guiding philosophy of contemporary Chinese democratic political construction and ultimate destination is because its a conclusion constantly sumed up of constr

10、uction and development of socialism. However, the implementation of certain public policy by local governments in China contrary to the “ people-oriented “ concept , it makes the masses to produce a disgusted public policy enforcement. So , how to eliminate the “ people-oriented “ concept contrary t

11、o the situation occurred during the execution of public policy and enhance the level of implementation of government policies is a urgent problem to be solved by local governments. By studying the issue of public policy implementation of “people-oriented“ problem, find out the lack of public policy

12、execution of the human element in our country, to provide strong theoretical support for the practical application in real life. By studying the issue of public policy implementation of “ people-oriented “, on the one hand, put forward the research requirement which is more responsive to the develop

13、ment of the times in the theory of public policy, to meet the demand of social development theory of public policy. On the other hand, rely on the public power; to promote the execution of public policy “people-oriented“ scientifically, to improve the governments administrative efficiency and enhanc

14、e the public image of the government has an important practical significance. In this paper, on the basis of summarizing the research achievements of other scholars, to do some related research about the “people-oriented“ issues in the work of the cultural construction of the urban public policy exe

15、cution. At present, the domestic scholars dont focus on the research of the “people-oriented“ concept in public policy implementation issues, to some extent, this field also existed blank. This paper focused on the problem of “people-oriented“ concept in the absence of the process of public policy _

16、 III implementation, analyzes the existing problems more comprehensively, and explores the concept of “people-oriented“ in the cause of the loss in the process of public policy implementation. Finally, this paper presents a practical suggestion for the absent of “people-oriented“ concept in the exec

17、ution of public policy in our country. Keywords: people-oriented; public policy ; masses _ 目 录 第 1 章 绪 论 . 1 1.1 研究背景与意义 . 1 1.2 研究现状 . 2 1.2.1 国外研究现状及述评 . 2 1.2.2 国内研究现状及述评 . 4 1.3 研究方法 . 6 1.4 研究内容 . 6 1.5 局限与创新 . 7 第 2 章 公共政策执行与“ 以人为本” . 8 2.1 公共政策与公共政策执行的相关概念 . 8 2.1.1 公共政策的概念 . 8 2.1.2 公共政策执行的含

18、义及本质特征 . 9 2.2 “ 以人为本” 的科学 内涵及意义 . 10 2.2.1 “以人为本”的内涵 . 10 2.2.2 “以人为本”的现实意义 . 11 2.2.3 “以人为本”的具体要求 . 12 2.3 公共政策执行坚持“ 以人为本” 的必要性 . 14 2.3.1 “以人为本”是公共政策的生命 . 14 2.3.2 “以人为本”是公共政策执行的原则要求 . 15 2.4 “ 以人为本” 理念在 政策执行中的运用 . 15 第 3 章 公共政策执行中“ 以人为本” 理念缺失 的表现及原因 . 17 3.1 公共政策执行中“ 以人为本” 理念缺失的表现 . 17 3.1.1 公共政

19、策执行前，宣传不到位、广大群众知情权不足 . 17 3.1.2 公共政策执行中，片面的追求经济效益增长 . 18 3.1.3 公共政策执行后，缺乏良好的绩效考核制度 . 19 3.2 “ 以人为本” 理念缺 失的原因 . 19 3.2.1 民主意识的缺乏导致政策执行中“以人为本”的理念的缺失 . 19 3.2.2 政策执行主体因素导致“以人为本”理念的缺失 . 20 3.2.3 绩效考核制度的不完善导致政策执行中“以人为本”理念的缺失 . 21 第 4 章 公共政策执行中坚持“ 以人为本” 的对 策 . 22 4.1 加强公共政策执行队伍的建设， 培养政策执行人员的“ 以人为本” 的政策执行

20、理念 . 22 _ 4.1.1 加强公共政策执行人员“以人为本”的行政伦理建设 . 22 4.1.2 提高公共政策执行人员的业务能力，提升以人为本化的政策执行效率 . 22 4.1.3 强化政策执行人员工作中“以人为本”的绩效管理 . 23 4.1.4 优化公共政策执行中“以人为本”的工作思路与方法 . 24 4.2 畅通沟通渠道，营造良好的公共政策执行环境 . 24 4.2.1 增加政府公共政策的透明度 . 25 4.2.2 加强政策执行对象和政策执行主体之间的沟通 . 25 4.3 健全相关法律法规 . 26 4.3.1 明确公共政策执行权责，确保“以人为本”的法律地位 . 26 4.3.

21、2 增强法律法规的可操作性，确保“以人为本”有效实现 . 26 4.3.3 完善政策执行责任追究机制，确保“以人为本”落实到位. 26 4.4 支持和鼓励人民群众参与，加强社会对政策执行的监督 . 27 4.4.1 支持和鼓励人民群众参与到公共政策执行过程中 . 27 4.4.2 充分落实人民群众对公共政策执行的监督 . 28 结 论 . 29 参考文献 . 30 致 谢 . 32 攻读硕士研究生期间的科研成果 . 33 _ 1 第 1 章 绪 论 1.1 研究背景与 意义 改革之初,为了抢抓机遇 、推动发展,中国采取一系列以 “效率优先,兼顾公平” 为价值取向的公共政策。这一系列政策的有效执

22、行打破了以往“ 大锅饭”、“ 平 均 主 义 ” 的僵死局面, 极大地调动了全国人民的积极性 、 主动性和创造性, 使 得 我 国 改 革 开放取得了举世瞩目的成绩,但久而久之,也导致了 经济与社会、 资源 、 人口,发展与 民生, 效率与公平, 城乡之间 、 区域之间的关系产生了冲突, 并愈演愈烈, 甚至到了难 以为继的境地 。 这 些 冲 突 和 矛 盾 促 使 人 们 对 于 我 国 政 策 执行的 价 值 取 向 加 以 重 新 审 视。 面对改革开放进程中出现的新情况 、 新问题,公共政策执行的 “以人为本” 取向 的重要性日益凸显 ， 党的十六届三中全会明确指出, 要 “ 坚持以人

23、为本, 树立全面 、 协调 、 可持续的发展观, 促进经济社会和人的全面发展 ”, 第一次把 “ 以人为本 ” 提 升到了公共政策核心价值的地位,明确了我国 政策执行必须坚持 “ 以人为本” 的价值 取向 。 党的十七大报告提出: “ 科学发展观核心是以人为本 ” 。 这是党的十六大以 来 党中央突出强调的一个重要思想和基本要求 。 因而, 在 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 的 背 景 下, 对 政策执行“以人为本” 问题的探讨 对于我们更好的确立政策目标 、 选择政策方案, 从而实现高效的政策执行力, 最 大 限 度满足公共利益具有重大的 现实意义和理论 意义。 现实意义：通过研究

24、公 共政策执行问题中的“ 以人为本”问题，找出 我国公 共 政策执行过程 中 “ 以 人 为 本 ” 缺 失 的 原 因 ， 通 过 对 当 前 公 共 政 策 执行 困境进行系统 的分析， 在坚持 “以人 为本” 的前提下， 尊重 广大人民群众， 提出相应的解决办法， 依靠社会公众的力量， 科学 地 推 进 公 共 政 策 “ 以 人 为 本 ” 的 执 行 ， 对 提升政策执行 效率和提升政府的公共形象具有重要的现实意义。 理论意义：通过研究公 共政策执行问题中的“ 以人为本”问题，一方 面可以 对 公共政策的理论研究提 出更适应时代发展的研 究要求，满足社会发展 的公共政策理 论需求；另

25、一方面，可 以将“以人为本”理念 在公共政策方面 进行 更 多 更 深 入 的 理 论拓展，满足理论发展 的要求。通过在理论上 的研究， 为 现 实 的 生 活 中 的 实 际 应 用 提供强大的理论支持。 _ 2 1.2 研究现状 1.2.1 国 外研究 现状 及述评 (1)国外政策执行研究现状。 对公共政策执行的研究 ， 国内外研究时间都比 较晚。相对来说，国外 学者对 公 共政策执行的研究较早。 上个世纪 70 年代， 美国政府针对当时 美国存在的问题， 制 定了一系列 具 有 理 性 化 的 制 定 模 型 的 公 共 政 策 ，但是，这些公共政策 并没有取得相 应的效果。 因 此 ，

26、 公 共 政 策 执行的研 究 得 到 了 社 会 的 普 遍 关 注 。 维 尔 达 夫 斯 基 和 普 瑞斯曼在上个世纪七 十 年 代 之 初 ， 共 同 研 究 了 美 国 公 共 政 策 在 奥 克 兰 市 的 实 施， 他 们强调了政策执行力对 公共政策 实 施 的 重 要 性 。 他 们 认 为 ， 公 共 政 策 的 有 效 实 施 并 不取决于公共政策内容 是否具有一定的政治性 争议，也不取决于政府 财政的资金是 否充足， 公共政策的有效实施完全取决于政府的执行力 。 同时， 他们二人对公共政 策 执行的各个环节进行 了系统的细致分 析 ， 他 们 认 为 将 公 共 政 策

27、的 科 学 性 转变成科 学性的行动，不能仅仅 关注公共政策本身的执 行状况，同时 需 要 关 注 公 共 政 策 执 行 和公共政策 制定之间的联系， 关键是重视政策执行的效率。 对公共政策执行的研究， 在美国学术界得到了较 大的进展 。 同 时 ， 欧 洲 地 区 的 学 者 对 公 共 政 策 执 行 的 研 究 也 十分关注。爱德华对公 共政策执行 进 行 研 究 ， 认 为 公 共 政 策 执 行 是 一 系 列 的 政 府 行 动过程的总和，这一系 列活动包括了公共政策 的发布 指 令 、 公 共 政 策 的 行 动 指 令 、 相关的特定的资金活动 指令、对特定的对象给 予特定的

28、补助、政府部 门和私人部门 订立相关的交易合约、 资料信息的全面收集、 保证有价值 信 息 的 高 效 流 通 、 合 理 任 用执行 人员以及创办特定的执行单位等等 。 霍恩对公共政策执行的研究， 认为公共 政策执行是政府部门 、 私 人 部 门 以 及 社 会 团 体 针 对已经制定并开始实 行的政策，致 力于完成和落实 政 策 所 确 定 的 政 策 目 标 ， 开 展 的 各 项 活 动 。 这 些 活 动 一 般 是 从两个 不同的范畴来划分，一 种活动是指为了公共政策 能 够顺利的运作，而 采取的一系列 的活动；另一种活动是 指为了实现政策 所 确 定 的 目 标 ， 而 采 取

29、的 一 系 列 的 持 续 的 活 动 。 国外学者对公共政策的研究， 推动了上个世纪 七八十年 代的执行力的研究风潮。 对 政策执行研究的成果 数量巨大，相关著作的 数量 也 惊人，政策执行 的研究方法、 途径、模式等研究方向 都得到了有力的拓展， 政策科学这一学科研究 范围被扩大， 充实了理论的发展，为 当今公共政策的研究和 实践都提供了巨大的支 持，对公共政 策的发展有着重要的作用。 （2）国外 “以人为本”理念 研究现状 Edwards ,SKarkansky. The Policy Predicament M. San Francisco: W.H.FreemanCo,1978:55

30、. 彭和平等编译. 国外公共行政 理论精选M. 北京: 中央党校出 版社,1997:5. 罗伯特. 丹哈特. 公共组织理论 （第三版）M. 北京: 中国人民 大学出版社,2003:118. _ 3 在西方， “以人为本” 的思想最早可以追溯到古希腊时期 苏格拉底的名言 “认识 你 自 己 ” ， 以 及 普 罗 泰 戈 拉 的 哲 学 命 题 “ 人 是 万 物 的 尺 度 ” 。 苏 格 拉 底 的 名 言 和 普 罗 泰戈拉的命题标志着哲 学研究的对象由自然转 向了人，从此古希腊哲 学就有了“自 然哲学”和“人本哲学 ”的划界，西方人本主 义传统在“人本哲学” 的基础上发展 起来。普罗泰戈

31、拉把人 的根本局限在人的感性 领域，他认为感性的人 不仅是判断事 物真假和状态的尺度， 而且也是知识的唯一来 源。苏格拉底则试图把 人的根本引向 人的精神深处， 探索人类精神的普遍性的灵魂 “善” 。 柏拉图继承了苏格拉底的 人本主义思想，把表征 一切具体事物的共同性 质的一般概念客观 化 和 绝 对 化 ， 把 它 们看作是自身独立的精 神实体，创立了客观唯 心主义的“理念论”哲 学。柏拉图的 学生亚里士多德继承了 理性人本主义传统，认 为人的本性在于理性， 人能用理性支 配自己的行为， 控制自己的欲望， 使行为合乎逻辑， 因此提出了 “人是理性的动物” 的著名命题。至此，古希腊理性人本主义

32、传统已基本形成。 到了文艺复兴时期，以 人文主义思潮兴起为标 志，把人对神的崇拜转 向对人 自 身的崇尚， 人本思想在反对宗教神学的斗争中发展起来， 涌现出了但丁、 彼特拉克、 莎士比亚、薄伽丘、达 芬奇、马基雅维里等 一大批人文学者。他们 反对中世纪以 基督教神学 为 中 心 的 抬 高 神 贬 低 人 的 观 点 ， 赞 美 人 ， 歌 颂 人 ， 肯 定 人 的 价 值 、 地 位 和作用。他们反对中世 纪的禁欲主义和来世的 观念，围绕人在现实生 活中的意义的 这一主要内容，要求享 受人世的欢乐，强调要 以现世生活中人的自然 欲望的满足为 本位，追求人的世俗幸福。 “我自己是凡人，我只要

33、求凡人的幸福” 成 为 这 一 时 期 最为流行的格言。在他 们看来，人生的目的不 是死后的永生，而是现 世的享受。他 们反对中世纪宗教桎梏 和封建等级观念，认为 人天来平等；他们要求 个性解放，自 由平等，认为只有这样 ，才能培养出精通艺术 和全面发展的人。他们 反对中世纪教 会的经院哲学和蒙 昧主义， 提倡认识自然， 推崇人的经验和理性。 “不过， 文艺复兴 运动还没有形成系统的 人本主义理论，而主要 是作为一种思想，作为 文化运动的形 式而存在的。它主要是 通过人文主义者的文艺 学术作品而体现出一定 意义上的人文 精神， 未能团结起足够多的力量， 而是以少数文化精英为对象， 是属于个人主

34、义的， 因而作为历史力量是比较软弱的。 ” 随后的近代西方人本主 义者大都继承了文艺复 兴时期的人本主义思想 ，并将 其 发扬光大， 推向了一个高峰。18 世纪的启蒙思想家们如卢梭、 伏尔泰等， 强调个体 理性的至高无上性，希 望在此之上建立起一个 永恒的理想国家和理 性 社 会 。 同 一 时 期， 康德在哲学领域发动了一场 “哥白尼革命” ， 试图重新规定人在自然界的中心地 位。 他明确提出了 “人为自然界立法” 著名命题， 通过以自我意识为核心的认识论， 达到了以人为中心的世界观。 此外， 康德提出 “人是目的而非手段” 的论断。 他说： “在目的秩序里，人（ 以及每一个理性存在者 ）就

35、是目的本身，亦即 他决不能为任 _ 4 何人（甚至上帝）单单用作手段，若非在这种情形下他自身同时就是目的” 19 世纪的空想社会主义者们立足于 “理性人” 假说， 积极地批判资本主义社会 的私有制和剥削现象， 费尔巴哈是近代人本主 义的集大成者 ，他 深 入 论 证了人的本 体论意义， 把人当做其哲学的核心， 确立了人本学哲学。 认为 “人是 人的最高本质” ， “人的本质在人本身” 。 他指出 “我的第一个思想是上帝， 第二个是理性， 第三个也 是最后一个是人。 神的主体是理性， 而理性的主体是人” 。 20 世纪工业文明的发展 和科学技术的广泛应用 ，科学技术在社会发展 中的作用越来越突出， 科技理性把人 工具化，过度注重符合 技术合理性的生存方式 ，人被严重异化，逐渐 丧失理性批判 能力。 “随着现代科学技术的发展， 不是人类幸福和进步的增长， 而是对人性的压制 和异化的增长。 ” “科学技术已成为统治人类的精良工具， 人们的目的性行为在现 代管理之下已达到高度的合理化，人完全失去了人的本性。 ” 现代西方人本主义哲学 提倡非理性主义，反对 思辨形而上学对人的消 解，关 注 人的现实