地方政府公共政策执行偏差问题研究-徐海.pdf

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1、 硕 士 学 位 论 文 地方政府公共政策执行偏差问题研究 徐海 导师姓名职称 王振华 研究员 申请学位级别 管理学硕士 学科专业名称 行政管理 论文提交日期 2012 年 5 月 10 日 论文答辩日期 2012 年 5 月 28 日 学位授予单位 长安大学 分类号 ： D63 10710-2009111106 Study on Executive Deviation of Local Governments Implementation of Public Policy A Dissertation Submitted for the Degree of Master Candidate：

2、 XuHai Supervisor： WangZhenhua Changan University, Xian, China I 摘 要 公共政策执行在政策过程中发挥着重要的作用，是政府实现政策目标和解决现实问题的直接途径。而实际的政策执行过程中，政策执行偏差却时有发生，影响公共政策的有效性、针对性。探求控制和减少公共政策执行偏差问题的途径就成为 公共政策执行研究中的一个重要课题，本文研究意义也正在于此。 本文以地方政府公共政策执行现状为切入点，在公共选择理论和委托代理理论两大理论基础上，运用 文献检索 法、理论分析法等研究方法，对我国地方政府公共政策执行过程中出现的偏差表现、危害、产生的原因

3、以及解决思路进行分析、探讨。通过 对现象深入的分析， 论证公共政策执行偏差造成的严重危害和消极影响，从而进一步分析公共政策执行偏差产生的原因，并提出相关的对策建议，为公共政策的有效执行提供参考和借鉴。 本文的基本内容分为 五个部分 进行论述 。 第 一部分的绪论 简要介绍 了 选题目的、研究现状和研究意义以及研究方法。 通过对国内外研究现状的论述，明确文章研究问题的着力点。 第二 部分 从 公共政策、公共政策执行、公共政策执行偏差等 相关概念的界定为切入点，介绍本文 分析问题 的主要理论基础 ，即 公共选择理论和委托 代理理论 ，以此作为本文所研究问题的逻辑起点和分析思路，用于指导问题分析和解

4、决对策的探讨。 第三 部分 对目前地方政府公共政策执行偏差的表现及危害进行归纳分析，并通过实例佐证执行偏差问题的复杂性及其危害的严重性，提出研究的重要性和迫切性。 第四 部分重点 分析地方政府公 共政策执行偏差产生的主要原因，从 公共政策 执行主体、 公共政策 执行机制、政府行政 管理 体制、传统文化 的影响 等方面进行详细的论述。 第五部分 主要探讨如何 防控 地方政府公共政策执行偏差问题。文章从 建立完善的公共政策执行机制 、 构建合理的政府行政体系 、 建立有效的利益 分配 机制 、 积极引导正面的行政文化 等四个方面提出建设性的意见和建议。 关键词： 地方政府、公共政策、公共政策执行、

5、执行偏差、行政体制 II Abstract Public policy plays an important part in the policy process and also it is the direct way to realize the target and solve the problems. Actually some times the deviation happens and affects the effectiveness of public policy .How to control the deviation of public policy implem

6、entation to be an important subject in this area. This article based on Chinese condition of China, this dissertation makes researches on the deviation of public policy implementation in China. By introducing the public choice theory and principal-agent theory together with three analytical models o

7、f public policy implementation, the deviation problem is brought into the theory framework. The dissertation expounds the performance and damage of the deviation of public policy implementation with lots of data and instances, analyses the causes and put forward the suggestions on countermeasures of

8、 prevention and remedy which will provide the theoretical instructions on effective public policy implementation practices. The Dissertation consists of five parts. Chapter one expounds the purpose and significance of the study on public policy implementation, and introduces the research methods as

9、well as the current research condition. Chapter Two defines the related concept of public policy implementation, and introduces the main theory as the analytical base to guide the following study. Chapter Three elaborates the causes and the negative effect of the implementation deviation with instan

10、ces to demonstrate the importance and urgency of the study this subject. Chapter Four analyses the main reasons for the deviation of public policy implementation, including the implementation subject, implementation mechanism, system of government administration as well as the traditional culture of

11、 China. Chapter Five tries to put up with the suggestion on how to control and minimize the deviation of public policy implementation in order to improve the current situation. This dissertation requires that four main countermeasures should be put into action. Key words: Local Government Public Pol

12、icy Implementation of Public Policy Executive Deviation Administrative system III 目 录 一、绪论 . 1 （一）选题目的 . 1 （二）研究现状和研究意义 . 1 1、研究现状 . 1 2、研究意义 . 2 （三）研究方法 . 3 1、分析法 . 3 2、检索法 . 4 3、理论研究法 . 4 二、公共政策执行的相关理论 . 5 （一）相关概念的界定 . 5 1、公共政策 . 5 2、公共政策执行 . 6 3、公共政策执行偏差 . 6 （二）公共政策执行的理论基础 . 7 1、公 共选择理论 . 7 2、委托

13、代理理论 . 8 三、公共政策执行偏差的表现及其危害 . 9 （一）公共政策执行偏差的表现 . 9 1、附加性的公共政策执行 . 9 2、敷衍性的公共政策执行 . 9 3、选择性的公共政策执行 . 9 4、照抄照搬式的公共政策执行 . 10 5、拖延式的公共政策执行 . 10 （二）公共政策执行偏差的危害 . 11 1、削弱公共政策效用 . 11 2、增加政策执行成本 . 11 3、损害政府的形象 . 11 四、公共政策执行偏差的原因 . 13 （一）公共政策执行主体的因素 . 13 1、公共政策执行个体政策认知不足 . 13 2、公共政策 执行主体对利益的追逐 . 13 （二）公共政策执行机

14、制的缺陷 . 14 1、信息沟通不畅阻碍公共政策执行 . 14 2、公共政策执行的监督制 度不健全 . 14 3、公共政策执行中的责任追究制度不完善且执行不力 . 15 （三）政府行政管理体制的不健全 . 16 IV 1、政府部门的纵向 权力配置不合理 . 16 2、政府部门横向职能设置重叠 . 17 3、财税体制改革的滞后 . 17 （四）传统行政文化中的消极因素 . 18 1、根深蒂固的官本位思想 . 18 2、政府部门中错综复杂的人情关系 . 19 3、政策执行主体法制观念欠缺 . 20 五、公共政策执行偏差的防控措施 . 21 （一）建立完善的公共政策执行机制 . 21 1、推进和深化

15、公共政策执行信息沟通机制 . 21 2、完善公共政策执行监督体系 . 23 3、健全政策执行责任追究制度 . 25 （二）构建合理的政府行政体系 . 26 1、推进中央和地方政府权力的合理配置 . 27 2、规范政府各职能部门之间的职权分配 . 29 （三）建立有效的利益分配机制 . 30 1、合理分配中央和地方政府之间的利益 . 30 2、协调不同地方政府之间的利益 . 31 （四）积极引导正面的行政文化 . 32 1、树立服务型政府的理念，实现政府职能的转变 . 32 2、大力推行法治化行政，使政府行政在法律的框架下活动 . 32 3、强化公共政策执行主体的 “效率 ”观念 . 33 六、

16、结论 . 35 参考文献 . 37 攻读硕士学位期间的科研成果 . 39 致谢 . 40 长安大学硕士学位论文 1 一、 绪论 （一） 选题目的 公共政策目标的实现需要科学、合理的 公共政策和政策 有效执行的双向互动，而公共政策执行的实际 过程中 ，经过充分论证和科学制定的政策却往往达不到预定的政策目标 。这种现象的出现促使笔者转向 于 公共政策 执行 的相关问题进行研究，以期透过现象找到出现问题的原因，进而提出相关的对策和建议，以供公共政策的执行主体参考，期望研究结果对于减少此类现象的出现可以有一定的帮助。 公共政策 在执行的过程中需要 多方面 的信息，同时也涉及到政府的多个部门和多种影响公

17、共政策有效性的 变量。各个环节和要素相互联系并互相制约，其中任何一个环节出现问题、任何一个要素不合理或不协调都会影响到公共政策执行系统整体功能的发挥，由此导致公共政策执行偏差。 当前，中央政府到地方政府都制定了一系列有利于国计民生的公共政策，而在具体的执行过程中却出现一些问题，社会公众的利益的 得不到 维护，这与公共政策执行偏差，甚至完全背离政策 初衷的 政策执行行为 是分不开的。这些问题的出现不仅影响社会公共利益的实现，而且对政府的形象及其 权威性也造成一定程度的损害。 （二） 研究现状和研究意义 1、 研究现状 在现有的 研究公共政策执行的 相关理论中，国外 一些学者 对公共政策执行 的

18、研究较为成熟，但未对公共政策执行偏差问题进行专门深入的论述 。有关公共政策执行偏差的问题 论述 ， 仅限于分析公共政策执行的影响因素时才有所提及，代表性的观点主要有下列三种： 普雷斯曼 (J L Pressman)和韦达夫斯基 (A Wildavsky )在执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空一书中通过公共政策执行偏差的个案研究，指出公共政策执行不到位导致了政策的落空 1。 这项研究使之 前大家认识到公共政策可以自动实现的观念产生动1普雷斯曼 (J L Pressman)和韦达夫斯基 (A Wildavsky)执行 :联邦政府的期望在奥克兰市落空加利福尼亚大学出版社 .1973. 一、绪论 2

19、摇，提出政策的制定不一定导致政策的最终有效执行。 奥托尔和孟乔伊 (0 Toole and Montjoy )则指出，沟通协调困难，组合不紧密，而且又缺乏有效监督和追责系统，增加了政府政策执行中的不确定性，容易导致政策执行中的延滞，而且参与政策执行的机关愈多，政策延滞的情况往往亦容易出现，影响也可能越严重 2。 施柏莉 ( Scheberle )指出基层（或地方政府） 的政策执行人员习惯于阳奉阴违，时常拥有桌面下的议程， 公共政策有效执行的关键在于培育 积极和 正面的 各级政府之间 运作关系 3。 我国 公共管理学术界在 公共政策执行偏差 这一课题的研究中 则显得 有些 滞后，学术界以公共政策

20、执行偏差问题为作为主要研究对象的专著数量很有限，到目前为止可以 检索 到的 相关著作有金太军、 钱再见、张方华 三位教授合著 的公共政策执行梗阻与消解 ，武汉大学 丁煌 教授编著 的政策执行阻滞机制及其防治对策 ： 一项基于行为和制度的分析等少数几本专著。 此外，张骏生教授所著的公共政策的有效执行等书中部分的章节对公共政策执行中的偏差行为及其防治措施有所提及，但并没有对这一问题进行系统性的研究。 国 内 外相关的公共政策执行研究使之前大家 所认为的 公共政策可以自动实现的观念产生动摇， 认识到 政策的制定不一定导致政策的最终有效执行。政策执行中缺乏有效监督和 责任追究体系 ，增加了政府政策执行

21、中的不确定性，容易导致政策执行中的延滞，而且参与政策执行的机关愈多，政策延滞的情况往往亦容易出现，影响也可能越严重 。 2、 研究意义 通过对公共政策执行偏差问题进行专门、深入的研究，对于解决存在于我国地方政府中的公共政策执行有效性不高，甚至歪曲执行 的 相关问题，具有重要的理论意义和现实意义。 (1)理论意义 西方学者对于公共政策执行偏差问题的相关论述在公共政策执行的研究文献 中 可2 OToole， Lawrence J.Jr.1988.“ Strategies for Intergovernmental Management:Implementing Programs in Intern

22、izational Networks.” International Journal of Public Administration, 11(4): p.422. 3 Scheberle, Denise. 1997. Federalism and Environmental Policy: Trust and the Politics of Implementation. Washington,D.C.Georgetown University Press. p10-22. 长安大学硕士学位论文 3 以零散的查到， 但 整篇系统论述这一问题的文章却 不多见 。 国内 学术界对于 公共政策执行

23、偏差 问题 的研究 与西方学术界相比 则 显得 滞后，由于研究起步晚，导致执行偏差的理论成果较少，且 尚未进入更深层的研究阶段，公共政策执行偏差的有关文献也十分有限 。 本文在充分借鉴国 内外 有关的政策分析理论、方法的基础上， 通过对 公共政策执行的相关基础理论 的简要 阐释，对公共政策执行偏差产生的原因，从政策执行主体、机制、体制和文化等多个角度进行系统分析，探求解决执 行偏差问题的有效途径。希望本文对于公共政策执行偏差的相关阐述和分析，可以对公共政策执行偏差相关问题的 防控 提供一些有益的启发。 (2)现实意义 政策目标和公共利益的实现与公共政策的有效执行密切相关，政府的形象和权威性也在

24、一定程度上受此影响。 我国现阶段 正处于社会转型和体制转轨 的关键 时期 ，公共政策的分配功能和导向作用逐步加强，因而公共政策执行 面临 许多 新的挑战。 当前我国公共政策执行偏差现象在各种因素的作用下时有发生，相关 新闻 报道也见诸报端。 然而 这种政策 执行 偏差现象并没有因 社会舆论 的 广泛 关注 而减少，甚至有进一步增多的趋势，究其根源在于 我国尚未 构建系统有效的 防控公共政策执行偏差问题的法律 体系。所以，进一步、深层次进行公共政策执行偏差的研究，找出问题 出现 的原因，探求有效解决问题的途径，势在必行。 （三） 研究方法 笔者主要是采用定性 的研究方法对政策偏差的原因和解决途径进行阐述，同时也采用 相关 的定量分析方法来辅助说明问题、佐证论点。具体的研究方法如下： 1、 分析法 公共政策执行不单 是一项 政策执行的 单方向的 简单过程，它是 一个 运行机制十分复杂 的 系统 过程 ，其中涉及到多个环节和变量。 本文 在假 定 公共政策执行 的过程 是一套运行复杂的系统的基础上，采用系统分析的方法和思路对公共政策执行进行研究。在对政策执行机制进行阐述时，分别从信息获取和沟通、政策执行监督、行政问责体制三个 方面 分别进行 相关问题的 分析。这些 具体问题的分析 都是采用系统分析的方法对问题进行的多要素、多角度的系统诊断。