大企业税务风险管理探索_陕西省国家税务局课题组.docx

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1、 调查研究 大企业靦务风瞪管理揺索 陕西省国家税务局课题组 内容提要：本文在分析大企业经济发展地位的基础上，剖析了目前大企 业税务风险管理中存在的六大问题，提出了调整税收分配管理办法、完 善税务管理体制、健全税务管理 1R能、强化风险监督应对措施、强化风 险管理信息技术手段、加强税务风险管理人才培养等对策建议。 关 键 词 ： 大 企 业 税 务 风 险 风 险 管 理 大企业是指从业人员人数、资产总额及增长 率、主营业务收入额及增长率、所有者权益额及增 长率、增加值额及增长率 达到一定标准，对经济 发展、社会安全、和谐稳定具有一定作用，跨地区、 跨国经营，有较固定的供应链和较强的市场开拓 能

2、力，有一定的市场占有率，有较强核心竞争力和 发展能力的企业集团。大企业是国民经济的中坚 力量，是一国经济的 中流砥柱比如，陕西省 国家税务局定点联系企业增值税入库一般占到全 省增值税入库的 24%以上，消费税入库一般占到全 省消费税入库的 60%以上 .企业所得税因为有全额 上缴中央的部分因此不具备可比性。 以 2012年为 例 .全省重点联系企业 36户，加计其成员单位共 420户 .其增值税、消费税、企业所得税三税收入 达到 4 5.87亿元，占全省三税入库总数的 2人 76%。 如果再加上国家税务总局定点联系企业在陕西的 分成员单位 1 035户的三税总收入 321 .22亿元，那 么国

3、家税务总局和陕西省国家税务局定点联系企 业的三税收入达 727.09亿元 .占陕西全省三税入 库总数的 49.73%。这充分说明，大企业在陕西税 收收入总量中占有举足轻重的地位 .大企业的生 存状况对于区域经济的发展至关重要。 一、大企业税务风险管理工作存在的问题 (一）税收分配制度的不规范增加了大企业 税务风险防控的难度 1 .汇总的企业所得税税收分配办法使税务风 险显现。跨地区经营汇总缴纳的企业所得税分配 问题非常复杂，造成的税务风险很大。 (1) 二级以下分公司失去监管。随着 ” 法人企 业 标准的变化，跨地区经营汇总纳税企业的税收 监管只监管到二级分支机构。这就等于在一夜之 间取消了数

4、十万计的二级以下分支机构的所得税 纳税人资格，使这些成员企业失于监管。国家税 务总局为了解决总分机构跨省（区）税源转移的主 要矛盾，规定了很多不需要就地预缴税款的特殊 条款 .而且规定三级及以下分支机构不需要在所 在地预缴企业所得税，全部汇总到二级分支机构 缴纳。而这些特殊条款都是围绕 二级分支机构 ” 展开的。但这些企业是不是分支机构，基本上是由 总公司说了算。在实践中 .一 些企业常常利用二级 分支机构界定不明确逃避缴纳税款。有些汇总纳 王玉堃 什么是大企业 DB/OL http:/ 中国企业联合会，中国企业家协会课题组 .2009年中国大企业发展的趋势、问题和建议 J.企业管理， 20

5、9, (9). 除特殊说明外，本文数据均来自陕西省国税局收入规划核算处、大企业税收管理处。 白玉明，王宁宁 .关于跨地区经营汇总纳税征管办法执行情况的调研报告 DB/OL.(2011-03-23)2014-08-25hUp:/ ll/0323/09/6594049_103754103.shtml _ 55 I 税务研鐵妨 4.10总諸鄉顴 | 税企业总机构出干自身利益的需要，经常向税务 机关开具假证明，或者通过税收筹划人为调整分 支机构层级，进而人为调节就地预缴税款金额。比 如将重要的生产或销售分公司设置为三级或三级 以下分支机构，从而在一定程度上逃避当地税务 机关的征管，获取隐性的税收利益。

6、 (2) 汇总方式存在税务风险。一方面，汇总 方式存在风险。从跨地区经营汇总纳税企业所 得税征收管理办法可以看出，所得税汇总纳税 的主体仍然是总机构，但由于所得税税前管理、 纳税调整增减事项非常复杂，总机构无法仅凭 全公司的会计数据汇总计算所得税，需要分支 机构的配合才能完成，汇总方式五花八门。这不 仅给汇总纳税企业总部的税收管理带来了前所 未有的压力，同时由于没有法定的汇总依据，多 样性的汇总方式导致汇总纳税风险难以估量。 另一方面，汇总平台缺失。由于大企业业务的复 杂和管理层级的庞大，迫切需要大企业设计便 于企业管理的税收管理系统和财务管理系统， 便于企业进行所得税的汇总 。但由于种种原因

7、， 大企业的这种汇总平台缺失，使分公司的原始 凭证是否合法、发票真伪以及分公司对复杂特 殊业务的处理是否正确等都难以解决，加大了 总公司集中汇总的风险，给监管总公司的税务 机关带来了很大压力。 (3) 省级以下税务机关监管积极性降低。 57 号公告中将不适用跨地区经营企业所得税征收 管理办法将企业所得税全额归属中央收入的企 业由 14家调整到 15家。这些企业全部为跨地区 经营汇总纳税企业，税收规模大，分支机构众多， 是关系国计民生的企业。企业所得税全部归中央 所属，而且多实行省级集中汇缴入库，使省级以 下税务机关对这些企业的监管积极性大大降低。 这样的弱化管理客观上已经给企业造成了很大的 税

8、务风险。 如何做好这些汇总纳税企业的税收征 管，防范税务风险，是摆在税务机关面前亟待解 决的问题。 2. 跨地区经营企业增值税税收分配容易造成 管理空白。跨地区经营企业的增值税一般都是在 相关省（区 )进行分酉己，具体征收由 一 家税务机关代 管 .使其他省（区 )的监管成为空白。而且，由于涉 及几个省 (区）的税收利益，代管税务机关没有实施 税务稽查、风险评估等权力。对这种企业要实施税 务稽查和风险评估需要几个省（区 )共同商议决定， 且其查补或者纳税评估的税款要在几个省（区）之间 进行分配，掣肘因素较多，加大了这些大企业的税 务风险 。 (二） 税务管理体制的不适应造成了大企业 税务风险管

9、理的漏洞 1 .税务层级管理对特殊性质的大企业造成不 利。目前的税务管理体制实行层级管理，总局、省、 市 .县、所分局 ） 五级管理体制对于垄断性行业 或者资源型大企业、集团化企业来说是一件非常 麻烦的事情 。一 个税收业务问题请示的层级太多， 答复较慢，效率降低 .与集团企业要求减少层级、 遇到问题快速响应的诉求形成矛盾，致使在问题 发生时，响应迟钝，引发风险。 2.税收政策解释执行不规范加大了企业税务 风险。目前，我国的税收政策解释权限没有进行 统一规范，五级税务机关对税收政策均可解释。 但同一涉税事项，可能出现同一层级的税务管理 机关的不同税收管理部门对税收政策解释不一致 现象，不同层级

10、的税务管理机关的税收政策解释 更有可能不一致。在税收政策执行上就更是如 此 .同一税法规定在不同地方执行口径不一致， 或同一税务机关根据同一税法规定，前后的执行 口径也不一致。 这对企业 一 特别是大企业来说 至关重要 ，一 旦税收政策解释偏颇就会造成极大 的税务风险。 (三） 税收管理职能的不健全加大了大企业 税务管理的风险 1 .大企业税收管理部门与其他部门职能交 错 。目 前全国大企业税收管理部门设置不 一， 有 的地方大企业税收管理部门与所得税管理部门在 一起，有的地方大企业税收管理部门与国际税收 管理部门在一起 ，有 的地方建立了单独的大企业 张則，程莉，郑国勇 .汇总企业二级机构认

11、定标准还需细化 N.中国税务拫 ,2013_0】一 7. 白玉明，王宁宁 .关于跨地区经营汇总纳税征管办法执行情况的调研报告 DB/OL.http:/blog.sina.omcn/s/bIog_66ed57360102dzd2.html. 张則 .税企需要正视税收政策不确定性 N1.中国税务报 ,2013-07-19. ！ 调查研究 J 税收管理部门。大企业税收管理部门与所得税管 理部门、国际税收管理部门、征管和科技发展部 门、纳税服务部门以及税源管理部门职能交错， 妨碍了大企业税收管理部门职能的发挥 .同时也 使大企业税收管理部门在防范大企业税务风险上 不能有效出拳，管理力度大大降低，加大了

12、大企 业税务管理的风险。 2. 大企业税务管理部门缺少处置税务 m的手段。 大企业税收管理部门目前处于管理的尴尬状态。 在税收征管方面，税源管理部门具有税收征收权 力， 在税收政策方面，政策法规部门具有税收政 策权力：在税务稽查方面，税务稽查部门享有税务 稽查权；在纳税服务方面，有纳税服务部门 这样 . 即使大企业税收管理部门能够发现大企业的税务 风险，处置起来也只能仰赖于其他部门 .客观上加 大了大企业税务管理的风险。 3. 税务管理部门之间存在信息壁垒。税务管 理部门相互之间涉税信息不沟通、不交流，造成 管理者之间涉税信息不畅，构成了风险防控 的壁 垒。税源管理部门、征管和科技发展部门、国

13、际 税收管理部门、所得税管理部门 .大企业税收管 理部门、纳税服务部门、税种管理部门以及税务 稽查部门之间 .缺乏有效的大企业涉税信息沟通 和传递渠道以及传递方式，没有建立有效的涉税 信息交流机制，造成了涉税信息壁垒，形成了大 企业税务管理的明显漏洞。 4. 税务管理部门风险处置无标准。税务部门 在大企业税务风险应对方式上 .几乎没有统一的 风险应对办法，也缺乏统一的标准。因此，不同层 级的税务管理部门或者同一层级不同税收管理部 门在风险应对中税务行政处罚自由裁量权增大， 无形中扩大了税务行政处罚自由裁量空间，弱化 了税法的一致性、严肃性和威慑性。 (四） 企业税收筹划的有意性加大了大企业 税

14、务风险管理的难度 1.涉税事务复杂的国有中央企业加大了税务 机关进行税务风险管理的难度。 (1)国有大企业 在转制改革中要承担更多的社会职责。在企业运 营中往往出现这样的情况 .国企在上市或重组过 程中会剥离不良资产 .作为独立运营的法人实体 集团或上市公司并没有责任为其他独立法人 的员工支付工资和福利费，但为了帮助政府承担 社会职责，这些大企业还要承担被剥离出来的关 停并转的企业职工的上述费用，但却忽略了这样 做的税务风险。这种情况一般会通过大企业的上 级主管部门与主管税务机关协商解决，而这样做 不仅弱化了税法的严肃性，也弱化了企业的税务 风险防范意识。 （ 2)税收征管方式和税收问题的解

15、决方式导致大企业税务风险。大企业税收规模较 大，对当地财政收入的影响较为显著。而在现行税 收计划为导向的征管制度下，若当地税务机关税 收任务吃紧 .难免要寻求大企业的税收帮助。因 此，大企业与税务机关之间形成了一种微妙的协 商沟通关系，大企业即使存在某些税务风险，也会 被 ” 协商沟通 ” 化解。 这种税务风险问题的法律之 外的处理和解决机制，影响了税法的严肃性，是对 税收法定原则的挑战。 2. 般大型企业管理复杂使税务机关风险管 理难度加大。大企业经济规模庞大，涉及的业务 种类繁多，分公司，子公司遍布全国各地，公司 内部的风险管理人员众多。有些大企业的财务管 理人员多达几千人。而且多数企业都

16、聘请了知名 会计师事务所的人员为其进行专门的税收筹划 . 在税收法律应对方面也大多聘请专业人员进行分 析、研究和应对。而对税务部门来说，省级大企 业税收管理部门的人员大多不超过 15人，市级大 企业税收管理部门的人 员不过 10人，县级及以下 的税收管理人员具有极大的不确定性，因为他们 往往一个人应对上级诸多税收业务。因此，税务 部门的工作人员要应对大企业的纳税遵从、防范 税务风险、对企业实现监管，是一件高难度和不 容易的事情。 (五） 风险管理信息技术滯后不能为大企业 税务风险管理起到推进作用 1 .大企业税务风险管理缺乏信息技术手段的 有效支撑。目前，国税部门运用信息技术手段防范 税务风险

17、已经有了实践经验，并在多地取得了明 显的实际效果。但专门用于大企业税务风险管理 的信息系统大多处于实践和摸索阶段。而且，在实 践和摸索的信息技术手段中 .涉及企业所得税纳 林绥，董娅 .国有企业为何对税务风险管理 “ 不太感冒 ” N.中国税务报， 2 1 05-10. _鮮，二 7期丨 I调査研究 税评估方面的系统较为成熟 ,但这一系统中涉及 货物劳务税管理、大企业税收管理、国际税收管理 等相关内容的信息系统缺乏。在大企业税务风险 管理方面 .目前在全国税务系统缺乏有效的信息 技术手段支撑。 2.大企业自身特点加大税务风险管理的信息 技术手段难度。因为大企业机构庞大、业务繁多， 分支机构众

18、多，很难用一种模型或者一种手段对 大企业的生产经营情况进行概括，所以在大企业 税务风险管理系统的设计上有很大难度。而且企 业的风险指标选取之后，风险点的选取、风险值的 选定也只能显示一些较为明显的问题，更多的风 险识别还需要税务干部亲自实践，必须依靠长期 的管理经验去识别、评估、计算和调查，从而找出 企业存在的税务风险。因此，对于大企业来说，可 以建立有效的信息技术平台提取大企业的电子账 务，通过一些指标设置完成初级风险识别，但试图 通过信息技术手段的一种或者若干个信息系统就 完全解决税务风险问题，目前在技 术上还有难度， 在实践中也缺乏可行性。 (六） 税务风险管理人才匮乏成为大企业税 务风

19、险管理的掣 M 因素 1 .大企业税务风险管理对税务风险管理的人 才要求增高。大企业税收管理工作要求税务机关 有过硬的专业实力来应对大企业的税务风险，尽 可能满足大企业日益增多的个性化服务诉求。这 就要求税务机关必须培养一批复合型的高素质人 才，配备一支能够应对复杂情况的专业团队。大 企业税务风险管理要求税务风险管理人才不仅掌 握货物劳务税、企业所得税、国际税收管理、纳税 服务和税收征管等知识，而且要对财务，金融、计 算机、法律、外语、数据分析等领域专业知识有深 入的了解。因此，大企业税收管理人才是目前国税 部门最紧缺的人才之一。 2.大企业税务风险管理人才建设不能适应税 务管理需要。目前，在

20、全国范围内 .大企业税务风 险管理人才配置参差不齐，有的省（区）的大企业 税收管理部门配备的专业人员中，有一半以上具 备注册税务师或注册会计师资格。但还有一些省 (区）大企业税收管理人才的学历水平、税收管理 水平还有待于进一步提升，具备注册税务师或注 册会计师资格的人才较少。从全国税务系统的实 际情况来看，大企业税收管理部门 双师资格 ” 的 领军人才奇缺已经成为普遍问题。 二、完善大企业税务风险管理的对策建议 (一）调整税收分配管理办法，防范大企业税 务风险发生 1 .完善汇总缴纳企业所得税税收分配办法。 p 调查研究 J 关建立、加强和完善大企业税务风险自查督导机 制。在督导过程中强化个性

21、化服务，通过个性化的 纳税服务，引导企业防范税务风险，税务机关由事 后管理向税务风险预防控制与管理并重转变以 督导强化监督、发现风险、防范风险。 (二） 完善税务管理体制，强化税务机关风险 管理能力 1 .分不同情况设置不同的风险管理层级。中 国东部和西北、南部和北部的经济发展状况不同， 一刀切 ” 的层级管理模式对于不同地区的大企业 来说有点不切实际。对于西部地区以资源型和垄 断型为主的大企业来说，应当适当减少管理层级， 实施 省局一大企业 ” 的两级管理模式：对于 东部沿海地区，因为大企业的二三级机构基本设 置在县区级，所以保持并强化 省局一市局一县 局 “ 的三级管理模式是降低企业税务风

22、险的必要 措施。 2.明确税收政策解释制度，规范行政裁量行 为。首先，应设立专门的税收政策解释部门。集中 应对 大企业的税收政策咨询诉求。其次，应规范税 收政策解释用语 .进一步提高税法解释用语的规 范性和明确性，避免产生歧义。再次，应确立书面 解释原则。减少税收政策解释的随意性，增强税收 政策解释的确定性和权威性。 最后，应严格税务 管理部门风险处置标准，最大可能地减小行政裁 量权，规范行政裁量行为，降低税收廉政风险， 维护税法严肃性。 (三） 健全税务管理职能，完善内控机制，强 化税务风险管理 1 -厘清税务管理部门之间的管理职能。在内 部控制中有效划分税务管理部门之间的管理职能 是防范大

23、企业税务风险的首要问题。省 级税务机 关应尽快划分大企业税收管理部门与征管和科技 发展部门、货物劳务税管理部门、所得税管理部 门、国际税收管理部门 .纳税服务部门之间的职 能，明晰职责范围，落实以大企业管理部门为主导 的税务风险防范责任。 2.赋予大企业税收管理部门相应权限。大企 业税收管理部门权力不足是目前大企业内控机制 建设中最为关键的问题。应在国家税务总局和省 级税务机关两个层面上赋予大企业税收管理部门 相应的风险管理和风险应对权限，成立大企业税 务管理专门机构，对现有机构进行有效整合，合理 划分管理权限和管理范围，实行三级分层管理， 做强省局、做实市局，县级税务机关实行统一集 中管理

24、明确对象，厘清职责，探索建立明晰大 企业生产经营过程和营销模式的专业化大企业税 收管理模式，建立分行业的税务风险特征库 .切实 使大企业税收管理部门有足够权力和力量对大企 业税务风险进行有效防控、应对。 3.强化管理部门之间的信息沟通。管理部门 之间的信息沟通是防范大企业税务风险的有效渠 道。在省级税务机关应加强大企业税收管理部门 与税源管理部门、货物劳务税管理部门、征管和科 技发展部门、所得税管理部门、国际税收管理部 门、税务稽查部门的信息交换和情报交换，在税务 管理部门内部搭建一个信息交换平台或信息交换 机制，加强大企业税务风险的防控。同时，税务部 门要主动加强与财政、发改委、国资委、商务

25、、海 关等部门的协作与配合，争取这些部门的信息支 持、信息协作和信息配合 .从而为大企业税务风险 防控建立更大范围的信息保障机制。 (四） 强化风险监督应对措施，防范大企业税 务风险发生 1 .加强第三方税务信息的提取与交流，获取 风险信息。以税收法律形式确定第三方税务信息 的提供与共享是税收法律保障国家权益的有力表 现。但是，在 税收法律尚未出台之前，有关部门协 助税务机关获取大企业涉税信息成了防范大企业 税务风险发生的有力途径。可以尽可能争取地方 政府的支持和帮助，采取政府支持、部门联系、定 期付酬、互通有无等方式加强第三方税务信息的 提取与共享。 2.强化对国有大企业风险意识培养，防范税

26、务风 险。强化对国有大企业税务风险意识的树立，采取针 对性、个性化的服务，加大宣传工作力度，让企业决 王力 .积极探索创新大企业税收专业化管理模式 在全国税务系统大企业税收管理高级培训班上的讲话 N.中国税务报 ， 2013-07 15. 张剀，王红兵，张立变 .辽宁国税局集中优势资源服务大企业 N 中国税务报， 2 12-11-28. 张剀 .管理税务风险：大企业正在进入角色 N.中国税务报， 2010 7-!2. 调査研究 1 策层认识到税务风险对企业利润的潜在侵蚀，以 及对企业带来的致命性打击。为国企树立 小成 本防控，大成本安全的税务风险管理意识，在尽 可能的情况下从大企业内部管理入手

27、，把税务风 险降到最低。 3.强化对国有大企业税务风险监督的合力。 大企业的税务风险不仅仅来源于税务因素本身， 多数税务风险来自非税因素，比如主要利润来自 副业盈利、忽视现金流、对资源处置缺乏效率、过 度依赖负债发展、企业资金成本高、企业管理基 础不牢靠等等。 国资委应该加强对国有大企业税 收管理水平的考核力度，防止企业因为 税收、利 润都是国家的 ” 等思想而轻视税收管理的问题。国 有大企业本身应建立起税务风险监管意识，落实 责任，排除风险 , 税务部门应强化日常监管，遇到 重大事项请求国资委协助监管，从而形成国资委、 税务部门、企业共同协作、共同防范的平行监管 模式。 (五） 强化风险管理

28、信息技术手段，科学应对 税务管理风险 1. 建立相应的信息系统获取大企业数据资料。 大企业税务风险管理信息系统的建立具有艰难性、 挑战性，但 以信息化为依托 ” 的大企业税收管理 的总体思路 是不变的，借助于信息技术手段获取 大企业的生产经营数据和财务数据是防范大企业 税务风险，强化大内控机制的有力手段。因此，克 服困难，在省级税务机关建立大企业税务风险管 理信息系统，是当前和今后一个时期税务部门应 该攻克的难题。以这个系统为依托，实现对大企业 有效数据的掌握、分析、识别、监控和适时的税务 审计是必须的风 险防范措施和手段。 2. 建立全国统一的大企业信息数据库。在国家 税务总局层面上，要建立

29、全国统一的大企业信息数 据库。在与其他部门充分联系、沟通的基础上，主要 以大企业数据提供、各省级税务管理部门数据审核、 其他部门 (海关、国资委、发改委、财政部等）提供 的数据参考的形式，为省级及以下税务管理部门进 行税务风险防控 税收审计查询等提供、第一手的资 料。为防止大企业信息数据库资料的泄密，可采取专 门人员管理、省级税务机关以单位形式进行查询的 方式进行数据管理，确保企业信息数据的安全。 (六） 加强税务风险管理人才培养，提高风险 应对能力 1 .加大税务风险管理人才选拔培养工作力度。 大企业税务风险管理的重心和归结点在于税务风 险管理人才。应在省级税务机关建立 大企业税务 风险管理

30、领军人才库 ，在系统内公开选拔大企业 税务风险管理人才，特别应对取得注册会计师资 格和注册税务师资格的人员给予倾斜。 2.建立激励机制，努力留住精英人才。除将符 合条件的大企业税务风险管理领军人才选拔任用 到大企业税收管理部门外，还应该对大企业税务 风险管理人才给予奖励待遇的倾斜。可以建立 大 企业税务审计奖励机制 年税务审计达到一定目 标值可以给予通报表彰、记功等奖励。同时，在干 部选拔任用、职务晋升时相同条件下给予政策倾 斜，以提高领军人才从事税务风险管理的积极性。 参考文献： 中国企业联合会，中国企业家协会课题组 .扣 09年中国大企业 发展的趋势、问题和建议 J.企业管理 ， 20 9

31、, (S). 2 中国企业联合会，中国企业家协会课题组 .2012年中国大企业 发展的趋势、问题和建议 J.中国经贸导刊， 20)2, (30). 3 张剀，王红兵，张立塑 .辽宁国税局集中优势资源服务大企业 N.中国税务报， 2012-11-28. W张剀，程 莉，郑国勇 .汇总企业二级机构认定标准还需细化 N.中国税务报， 20丨 3-01 -07. 问张剀，徐云翔 .管理大企业税收税务局将更加看重K两师 ” 人才 N.中国税务报， 2丨 2 1S-24. 6谷兆春，祝红 .大企业税务风险管理现状、原因及对策 J.涉 外税务，2011, (6). 课题组组长 : 年信勇 副组长 : 寇伟斌 王谦英 成 员： 何建堂 任强华 张利 张大峰 刘 李英楠 张昆 成 刚 蔺涛 彰广录 陈 军 王雪绒 执 笔： 王雪绒 ( 责 任 编 辑 ： 窦 清 红 ) 张剀 对国有企业的税收平行监管必须形成合力一全国税务系统太企业税收管理高级培训班（司局级）跟踪报道体会之一 N.中国税务 报， 2013-07-08. 王力 .积极探索创新大企业税收专业化管理模式 在全国税务系统大企业税收管理高级培训班上的讲话 N.中国税务报， 2013-0? 15. I 60 _ llSiS究 2014.10 总第 356!