基于资源配置引导机制的高等教育财政投入改革思考.docx

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1、基于资源配置引导机制的高等教育财政投入改革思考基于资源配置引导机制的高等教育财政投入改革思考 高等教育投入机制是高等教育发展的保障，也是影响我国高等教育发展的重要制约因素。保持合理的高等教育投入结构，可以实现高等教育资源的优化配置，保证高等教育资源流向富有活力和最有效率的高等教育活动中，不断提高高等教育资源的使用效率，这种从源头上把握高等教育的投入机制有助于更好地提升高等教育的产出水平，有效促进高等教育发展，使其真正成为推动经济增长的重要手段。 一、高等教育资源配置引导机制建立 （一）建设高水平大学的资源配置引导机制资源配置是以相对有限的、稀缺的资源在各生产部门之间进行合理分配，使更多的资源流

2、向生产效率更高的部门，以便用最少的资源耗费生产出最适用的商品和劳务，实现社会整体经济利益的提高。目前我国高校的资源获取情况来看，行政色彩较重。由于高等教育准公共物品的特性，更多地通过行政力量来安排高校的教育资源，这种安排的结果具有较强的宏观调控能力，对协调高等教育的运行有着重大作用，能使高层次大学拥有较充分的资金加强优势，对高水平大学的建设有着一定的行政推动作用。但是，以行政力量对高校层级进行划分不一定能反映高校办学效益和教育质量的实际情况，这种滞后性可能会制约部分高校的发展。这些问题，迫切地需要引入市场的力量，构建高等教育的资源配置引导机制，以使高等教育的资源分配、使用效率达到最优，为高水平

3、大学的建设提供保障。 （二）建设高水平大学的源泉探究高水平大学的建设离不开学校、学科、教师与学生三个层面的努力，学校、学科的质量和效益是高水平大学的直接体现，它们离不开教师与学生的努力，而教师与学生努力的成果则是通过学校与学科的级次反映出来，因此，这三个方面相互依存，相辅相成，构成了高水平大学建设的源泉，如何调动学校、学科、教师与学生三个层面的积极性，提升整个学校的教学质量和办学效益，成为了建设高水平大学的主要关键点。 （三）按质投入的作用分析本文以高等教育财政投入为切入点，试图构建基于资源配置引导机制的财政投入体制，即引入绩效考核的竞争机制，通过行政和市场的双重作用，构建财政投入的资源配置引

4、导机制，使资源流向教育质量更高、办学效益更好的高校，对于各个高校必须的定额拨款由政府按照高校规模等标准实行拨款，目的是为了能够确保高校发展所必须的财政资金的落实，在此基础上，因为专项拨款的对象大部分为对国家发展具有重大推动作用的项目，因而对此类项目的拨款就不能仅仅依靠行政力量，而应该建立一个公开的评价机制，通过市场化的标准进行优胜劣汰，对考评结果较好的学校和学科给予更多的财政支持，这在一定程度上能够激发各个高校的积极性，实现财政拨款的按质投入。从学校层面上来说，按质投入一方面是对教学质量和办学效益的肯定，无论对高层次还是低层次的高校都具有一定的激励作用，另一方面，它可以使得到较多财政投入的学校

5、加强优势，促进高水平大学的发展，形成高等教育健康发展的良性循环。从学科层面上来说，按质投入可以增加对重点学科的关注和投入，使高校加强学科优势，通过相关重点学科的发展带动整个学校的发展。 二、改进投入机制促进高水平大学的发展 （一）现有投入机制分析首先，我国对于高等教育的财政投入相对不足，不能满足高校扩张的需求。据统计，我国对高校的财政投入近年来不断增长，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例也有小幅增长，但是这距离“十一五”规划中财政性教育经费占国内生产总值的比例要达到4%还存在一定差距，而且就目前趋势看来，财政投入在高等教育总投入中的比重有下滑的表现，这一系列数据都反映出我国财政投入的相对不

6、足。加上目前这种行政力量主导的财政投入机制，使得财政投入在各个高校之间分配不均衡，使原本就有限的财政拨款得不到最充分的利用。其次，现有的财政拨款模式与教育需求的不断增长有所冲突。面对高校教育成本不断上涨、办学经费严重短缺的现状，为了维持高校的正常运转，政府必须加大财政拨款的力度，而我国目前的“定额加专项”的财政拨款模式存在着一定的局限性。“定额加专项”的拨款模式主要是基于行政力量的推动，尤其是其中专项拨款的数额，其受主观影响较大，缺乏透明度以及公共监督机制，且绩效评估不足，拨款资金的使用效率很难得到保障，这种情况与教育需求的增长产生了矛盾。 （二）不同投入机制对高校办学水平的影响分析从财政投入

7、机制上来看，以政府力量主导的财政投入并不能准确反映高校对资金的实际需求，导致部分高校在经费预算被批准、财政资金落实后，在执行过程中只着眼于如何把钱花出去，而缺乏有效的控制和明确的经济责任；部分高校却随意地改变资金的用途，忽视了投资绩效和办学成果的实现，形成“道德风险”，造成资金使用效率的下降；而又有部分高校有发展潜力，却因为得不到足够的财政支持而被迫停滞不前，学校积极性得不到提升而无法发展。这一系列的问题都源于高校绩效评价体系的不完善，这包括财政投入前的绩效考评和财政投入后的绩效考评，最终导致高等教育一方面资金困难，另一方面存在损失浪费、效益低下，从而无法引导高校提高办学水平，更不能引导高校对

8、社会做出全面的、效益最大化的贡献。以市场力量主导的财政投入是基于完善的绩效评价体系，它基于一系列的考核指标、通过对高校教育质量和办学效益的绩效评价确定高校层级，在此基础上决定财政投入的多少。而在财政投入落实后，再通过对财政资金使用效率的考核确保资金的使用落到实处。但是，这种单纯依靠市场力量、没有行政干预的财政投入机制也存在不足，会导致优胜劣汰下高校数量的减少。 （三）国外不同类别高校投入机制的借鉴设计与高等教育体制改革相一致的财政投入机制，一直是理论界和实务界积极探索的目标，要想从根本上解决教育供给增长和教育需求增长之间的矛盾，当务之急就是寻找更加科学合理的财政投入机制，对此，国外对不同类别高

9、校的投入机制有值得我们借鉴的地方。如英国政府对其高等教育的财政投入就是建立在高校绩效考核基础上的。英国政府对高等教育的拨款部门及其机构分工具有明显的中央集中管理的特征，英国政府对高校的拨款是通过高等教育基金委员会这个专门性机构来实施的，它并不隶属于教育部，而是一个介于政府和高校之间的中介机构，只需定期对教育部汇报工作即可。该高等教育基金委员会的拨款模式可以称为“大学基金加专项拨款”，这种双重的拨款机制是建立在对高校的定期考核基础上的，即每隔四到五年对各个高校的教学成果进行综合的测评，其中尤其关注高等教育的科研成果，通过竞争的机制分配科研经费，将政府的拨款与大学的科研成果紧密结合起来，在此基础上

10、确定拨款数额。这种市场引导机制的引入正是英国高等教育财政投入机制优于我国之所在。 （四）以高校等级差别为基础的教育投入机制改革构建面对高校教育成本不断上涨、高校基本运营经费不足、财政拨款投向不合理的困境，首先要做的就是提高财政支出中用于教育的比重，这有赖于在经济持续稳定增长的基础上，逐步提高财政投入在国内生产总值中所占比重，努力达到“十一五”规划中高等教育财政投入占国内生产总值4%的目标。这就需要继续转变政府职能，优化财政支出结构，提高财政支出中用于教育的比重。为达到这一目标，除了直接增加财政拨款外，还可以按照国家规定足额征收教育费附加，或者在政府的某些非税收入中规定一定比例用于高等教育的财政

11、投入，这在部分省市的体制改革试点项目中已经有所体现。其次，要逐步建立财政投入的资源配置引导机制。高等教育财政投入机制的改革应以绩效评价为契机，实现财政投入与高校绩效考核的挂钩。通过建立合理的绩效评价制度和一系列绩效指标的评价，自发形成不同的高校级次，以此决定对高校的拨款数额，正确引导和规范高校的办学行为，调动高校办学的积极性，将高校各方面各环节的行为取向引导到绩效上来。在财政投入得到落实后，还要建立起以绩效管理为核心的高校财务管理体系，改革现有的高校会计核算制度，将绩效评价纳入高校预算编制、执行和管理的整个过程，促进财政投入的有效使用，逐步实现高校财政资金从投入管理向绩效管理的转变。最后，还要

12、加强相关制度建设。目前我国财政投入体制的改革还处于探索阶段，基于资源配置引导机制的财政投入改革需要加强有关高等教育投入绩效管理的法治化建设，这是财政投入机制的改革得以实施的重要保障。 三、改革投入制度推进高校学科发展 （一）现有投入制度的问题剖析高等教育财政投入在学科层面主要体现在国家对重点学科的扶持，这些学科在高等教育学科体系中居于骨干和引导地位，满足了经济建设和社会发展对高层次创新人才的需求，为建设创新型国家提供高层次的人才和智力支撑。然而，这些重点学科在我国高校学科总数中所占的份额毕竟是有限的，而且大多数还是集中在行政划分的高层次高校中，许多高校的某些学科虽然具有全国一流水平，但由于该校

13、其他学科没有达到211工程或985工程所要求的水平，它们就不可能得到211工程或985工程的倾斜投入，这些高校中的优势学科也就得不到应有的扶植，在结构比例上出现了失衡。可见，我国的高等教育财政投入制度对学校整体的重视多余对学科的重视，在考虑对重点学科、优势学科的拨款时还是没有摆脱已定的高校层级的束缚，这就会影响对高校重点学科的评审，导致财政投入在高校学科中的失衡。此外，我国现有的财政投入是以学生综合定额为基础，即按照高校上一年度的生均成本和本年度在校生规模核定综合定额，这种拨款制度并不能全面准确反映高校实际需求。一方面，其中作为计算依据的生均成本数据采用的是上一年度的成本额，不能反映物价变动的

14、影响以及学校培养成本的变化情况，由于学科发展带来的成本增加在其中得不到体现，就会抑制高校学科的发展。另一方面，现有的财政投入制度在一定程度上刺激了一些高校不顾办学条件盲目扩大招生规模，对教育质量和办学效益关注不够，在专业设置上设法增加低成本的、无实用价值的专业，导致学生培养质量不高、专业不适应社会需要、学科发展落后、就业困难等现象，影响高等教育的健康发展。 （二）不同投入制度对学科水平的影响分析财政投入制度是对不同财政投入机制的具体化，它是对财政投入机制更详尽的反映，不同的投入机制会对高校学科的建设产生不同的影响。基于行政力量的财政投入制度在对高校学科的拨款上存在着某些不足，首先，这样的财政投

15、入制度会在学科级次的划分上产生失衡，使过多的高层次学科集中在少数高校中，不利于高等教育学科水平的总体发展；其次，行政力量主导下的财政投入制度缺乏一定的效率，评选结果具有一定的滞后性，缺乏市场主导下的动态更新，当某个学科被评选为重点学科后，一般不会轻易被撤销，这就可能导致学科发展缺乏动力，部分高层次学科可能会改变财政资金的使用去向，造成资金使用效率的低下；最后，行政主导下的财政投入制度可能存在一定的主观性，制约了部分高校的学科发挥在那，无法引导高校实现教育数量与质量的统一、提高学科水平，更不能引导高校对社会做出全面的、效益最大化的贡献。而引入市场力量的财政投入制度在一定程度上克服了以上不足，基于

16、市场力量的投入制度更具灵活性，对学科成果采用绩效考评也更公平，及时更新的优胜劣汰机制会激发高校的积极性，使财政资源的配置更优。但是，这样单纯依靠市场的投入制度对某些学科的发展也会产生负面影响，如某些冷门但对国家发展举足轻重的基础性学科，如果仅靠市场力量，它们的排名会较低，由于得不到足够的财政支持而使学科陷入发展的困境，最终影响的是国家基础科研的发展。 （三）国外高校不同学科投入制度的借鉴学科的重要性不言而喻，高等教育的财政投入应该更多地以学科水平为参照，逐渐减少高校层级的影响，国外早已意识到这一点，很多国家的大学评估及财政拨款均以学科水平的评价对基础。如德国的大学排名系统。据了解，德国大学排名

17、系统有两套。一是洪堡排名，其侧重于大学的研究能力；二是经济周刊排名，侧重于毕业生就业机会的多少。两者虽然侧重点不同，但都是基于学科进行排名。而且，从评估周期上来看，德国的大学排名系统及时性也很强，如经济周刊的排名就是每三年进行一次。由于是按照学科进行排名，专科院校也可能进入最佳高校之列，富尔特旺根高专在信息类学科中历年来都处于前列位置，也是唯一进入德国大学排名前列的高专，这在我国还没有出现过。而德国对高校的财政投入就是建立在其大学排名系统之上的，这样的投入制度很好地把握了不同高校学科之间的平衡，在一定程度上体现了资源配置的公平性，有利于国家优势学科总体水平的发展。 （四）建立以不同等级学科水准

18、为基础的高等教育投入改革设想具体表现在：首先，适当降低对高校申请重点学科的要求。这样可以给地方性院校更公平的竞争机会，促进各高校根据自身基础和特点，办出有特色、有水平的学科，避免盲目追求规模的扩张，而是将有限的资源运用到优势学科的培养上，充分体现全国各高校科学研究和人才培养的实力和水平。其次，建立以学科为考核对象的高等教育绩效评价体制，将市场力量引入高等教育的财政投入中。由于高校办学层次不同，学科类别繁多，所处地区也有差异，学校的办学目标、队伍结构不同，财政支出的标准也差异较大，评价指标的科学性和通用性、复杂性难以有合适指数来覆盖，在评价中对所有学科使用相同的标准显然有失公平。因此，要着手建立

19、一整套高校学科绩效管理指标考核评价体系，对学科进行适当归类，制定不同的绩效考核标准，在高校的绩效评价体系中，无论是财务指标的定量分析还是非财务指标的定性分析都要遵循短期利益与长远目标相结合、结果评价与过程评价相协调、目标考核与综合评价相补充的原则，使评价结果既科学合理，又接近真实水平。最后，通过公开渠道为社会公众提供更准确的高等教育信息，引导学生在高考、硕士入学考试时根据自己的爱好和特长，选择相应大学的好专业，而不是一味追求名校，这可以避免优秀考生过于集中在少数学校而造成教育资源的巨大浪费和高校发展的不均衡。 四、改革投入模式促进拔尖人才的培养 （一）针对不同水准教师、学生的投入对教与学积极性

20、的影响分析以行政力量主导的财政投入是以高校和学科为拨款对象，主要以学校、学科的科研成果为衡量指标，很少与该校教师、学生的水准挂钩，这在一定程度上挫伤了高校教师和学生的积极性，而他们水平的提高则是学科研究成果和高校办学水平的主要推动力。以资源配置引导机制为基础，是财政投入模式的一大创新，将对教师、学生的考核、奖励与财政投入相挂钩，对不同水准的教师、学生给予不同程度的财政拨款，使他们意识到财政投入的多少是与其努力程度及水准高低紧密相关的，这可以对教师和学生起到激励作用，从根本上调动师生的积极性。从教师层面上来说，作为一个特殊的社会群体，他们具有较高的学历层次，尤其是青年教师，一般都有硕士或博士学位

21、。教师是高校的主体，高校的教学、科研、人才培养等工作都离不开教师的创造性工作，他们是高校中最主要的人力资源，也是高校激励中最重要的因素。因此，将财政投入与高校教师的工作能力及水准高低联系起来，对于高校的发展具有重要的作用。其次，从学生角度来说，其水准的高低是对高校产出效果的最直观体现，这可以从学生的获奖情况、毕业生质量和社会效果等方面来评价，学生质量的高低反映了高校教学活动的成果，是评价高等教育质量的关键。由于财政投入的大部分都是用于学生的培养，若将财政投入与之联系，更直观也更易为人们所接受，财政投入机制也更加透明。 （二）优秀教师与学生加强投入制度的改革设想 具体表现在：从教师层面上来说，要

22、建立科学合理的绩效考评体系，将财政投入数额与考评结果相连接。在制定考核指标的时候，要做到数量和质量的全面考核，尽量使考核指标科学化，准确评价教师的工作绩效，让教师优质的劳动成果得以充分体现，充分调动教师的积极性、主动性和创造性。从学生层面上来说，可以通过高校毕业生就业率、学生获奖情况、学生科研成果、培养博士生数量和硕士生数量等方面来评价，通过科学有效的绩效评估，可以发现哪些投入是必要的，哪些是不必要的，哪些投入是高效的，哪些是低效的，这样可以不断提升高校的管理水平，优化财政资源的配置，降低成本，提高办学效益。此外，还要建立良好的校园文化激励机制。建立宽松、和谐、具有浓厚科学气息和人文精神的校园文化，培养学生的团队精神，使每位学生都能产生认同感和归属感，将学校整体办学水平的提升落实到学生个人，为财政投入体制的改革提供支持。 7