2019食品安全法实施条例解读.pdf
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1、、! 修订后的 申华人民共和国食晶安卢全法 实施条例解读 李克强签署国务院令 公布修订后的申华人民共和国食晶安全法实施条例 党中央、罔务院高度重视食品安全。2015 年新修订的食品安全法的实施，有力推动了我 国食品安全整体水平提升。同时，食品安全工 作仍面临不少|利难和挑战，监管实践中一些有 效做法也需要总结、上升为法律规范。为进一 步细化和部实新修订的食品安全法，解决实践 中仍存在的问题，平J必要对条例进行修订。 户 局 3与 J 食品安全法实施条例修订背 景 公 党中央、国务院高度重视食品安全。党的十九大报告提出，实施食品 安全战略，让人民吃得放心。 .习近平总书记指出，民以食为天，食品安
2、全工作必须抓得紧而又紧， 落实最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责， 确保所有食品安全违法行为都要追究到个人，切实保障人民群众舌 尖上的安全。 食品安全法实施条例修订背 景 . 李克强总理强调，要加快健全从中央到地方直至基层的权威监管体系 落实最严格的全程监管制度，严把从农田到餐桌的每一道防线，对违 法违规行为要零容忍、出快手、下重拳。 韩正等国务院领导同志多次研究部署相关工作。 民以食为天，食以安为先。食品安全关系人民群众身体健康和生命安 全，党中央、国务院高度重视，采取了一系列重大举措。 J 矿贫dZ安全法实J苗条例P修UZF 袭e 侈， 保障食品安全，法制是根木。200
3、9年第一 步食品安全法出台。 2015年修订，这部被称为史上最严的食品安全法出台，明确了预防为 主、风险管理、全程监管、社会共泊的工作原则。 近年来，总局先后出台了15部规章和l多项制度规范，覆盖生产经营1: 可、产品注册备案、监督检奇、t山样检验、案件查处等各方面，卫生七、 农业、海关等部门也山含了多项规章制度。各级监管部门加大执法力 度，加强风险管理，督促华产经营者落实主体责任，食品安全状况不 断好转。 食品安全法实施条例修订背 景 公 但是，现阶段我国食品产业小、散、低为主的格局还没有根本改 观，食品从农回到餐桌链条长、体量大、风险触点多。由于违法 违规成本低，监管技术手段不足，加之有的
4、企业道德缺失、逐利枉法， 食品安全问题仍时有发生，需要加大治理力度;同时，食品产业新技 术、新工艺、新业态、新的商业模式层出不穷，也需要相应的法规制 度对市场主体进行规范引导。现行的食品安全法实施条例于2009年 颁布，相关规定有的已明显滞后，有必要进行全面修订。 食品安全法实施条例修订背 景 公 。2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议通过了新修订的 中华人民共和国食品安全法。新食品安全法实施以来，我国 食品安全整体水平稳步提升，食品安全总体形势不断好转，但仍存在 部门问协调配合不够)1顷畅，部分食品安全标准之间衔接不够紧密，食 品贮存、运输环节不够规范，食品虚假宣传时有发生等问题
5、，需要进 一步解决;同时，监管实践中形成的一些有效做法也需要总结、上升 为法律规范。根据新食品安全法的规定，针对当前存在的实际问 题，有必要对2009年7月国务院制定的中华人民共和国食品安全法 实施条例进行修订。 食品安全法实施条例修订背 景 公 党的十九届四中全会作出了关于坚持和完善中国特色社会主义制度、 搅进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，要求坚持 和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。 2019年3月26日国务院第42次常务会议修订通过，10月11日，李克 强总理签署国务院第721号令。10月31日国务院发布了新修订的食品 安全法实施条例，将于12
6、月1日起正式实施，这是我国食品安全领域 又一项重大制度建设成果，是建设中国特色社会主义法治体系的重要 内容。修订后的条例)，共10章，86条。 2016年7月，原食品药品监管总局向国务院报送了中华人民共和国 食品安全法实施条例(修订草案送审稿)。 tI复到此件后，原因务院法制办先后两次征求有关部门、地方政府和部 分行业协会、企业的意见，并向社会公开征求意见;赴天津、吉林、 黑龙江等地调研:多次召开企业座谈会听取意见。 .在此基础上，原匡 委、原质检总局、原农业部等部门对送审稿作了反复研究、修改，形 成了中华人民共和国食品安全法实施条例(修订草案) )。 2018年9月，国务院食品安全委员会召开
7、第一次全体会议。 根据会议精神，司法部、市场监管总局会同有关部门和单位 对草案作了修改完善。2019年3月26 日，国务院常务会议审 议通过了草案，2019年10月11日，国务院正式公布条 例。 这次食品安全法实施条例的修订，坚持以人民为中心，坚 持四个最严要求，围绕穷实主体责任、强化全过程监 管、提高违法成本等重点内容，在食品安全法的基础上， 补短板、强弱项，以良法善治，为人民群众舌尖上的安 全保驾护航。 1、细化并严格落实新食品安全法)，进一步增强制度的 可操作性。 2、坚持问题导向，针对新食品安全法实施以来食品安 全领域依然存在的问题，完善相关制度措施。 3、重点细化过程管理、处罚规定等
8、内容，穷实企业责任， 加大违法成本，震慑违法行为。 法去Bi系鸟解 一是细化食品安全法的原则规定。比坝，细气兑丁奇主Eh生产 经营企业主要负责人的责任;细化了学校和托幼机构等集 中用餐单位食品安全责任;细化了生产经营、贮存运输、 追溯体系、市场退出等全过程管理要求:细化了情节严 重的情形规定等等，为督促落实生产经营者主体责任提 供更具操作性的制度规范。 法去Bi系Jj解 二是经Z佐矿检法注:辉5为MZSO比如，提高违法成本，增 设处罚到人制度，最高可处法定代表人及相关责任人年 收入10倍的罚款:建立严重违法食品生产经营者黑名单 制度，实施信用联合惩戒:健全食品安全行政执法与公安机 关行政拘留衔
9、接机制等等，目的是让不法分子不敢以身试法。 法去Bi系Jj解 条例按照最严格监管要求，在食品安全法的基础上，进一步补 充和完善了相关制度规定。 1、产唆源头月后。条例增设了农业投入品风险评估制度，加强对 农药兽药饲料和饲料添加剂等农业投入品的管理;强化了进口食品风险 控制措施，以及进口商的责任义务，进一步加强食品安全源头管控，防 止不合格食品流入市场。 2、/豆豆查渗袭至参衔。大家知道，违法行为当中有一部分是制假售假、掺 杂掺假。针对不法分子违法手段花样翻新，假冒伪劣、非法添加屡打不 绝，而有些食品安全标准制定相对滞后的现象，条例规定，市场监 管部门可以制定非标物质的补充检验项目和|检验方法，
10、为严格监管执法 提供依据，这有利于及时发现问题，及时消除隐患。 法去Bi系Jj解 3、严f.HJd:-t罗NHo过去，出现食品安全问题，一般只是对企业进 行处罚，震慑作用不强。(条例规定 ，对故意违法、性质恶劣、后果 严重的行为，除了对企业进行处罚外，还要对单位的法定代表人、主 要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从 本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。 4、卢丰富关信关注苦。信用是市场主体安身立命之本，条例明确要求 建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，建立严重违法生产经营者黑 名单制度，目的就是通过强化信用惩戒，让失信者寸步难行。 法去Bi系Jj解 5、严扣惑，苦
11、;搓砖。条例从违法行为的货值金额、持续时间、损害 后果、主观恶意等方面列举H情节严重的情形，明确要求对H情节严 重者从重从严-处罚。 这些规定，为实行最严格的监管提供了法律武器，体现了对违法行 为严惩不怠的鲜明立场，有利于营造良币驱逐劣币的市场环境。我 们对监管执法绩效的评价，不仅是遥法企业要受到严厉处罚，而且要引 导更多的企业持续合规、高质量发展。 ，庐 王老实佐仔X1;)号命N题fIJ/J仔辛苦好。比如，禁止利用会议、讲座、健 康咨询等任何方式对食品进行虚假宣传;对特殊食品检验、销售、标 签说明书、广告等管理作出规定:禁止发布没有法定资质的检验机构 所出具的检验报告:明晰了进口商对填外出n
12、商和生产企业市核的内 容等等，解决监管执法中遇到的问题。 JA /!I是佐佐月后FFmM层次衍。坚持预防为主、源头治理，促进食品12 全科学监管。比如I，完了导农业投入品的风阶评估制度;建立食I样112全 风险监测会商机制;明确了风险交流的内容、程序和要求等等，推动 食品安全社会共治共军。 食品毫全法实施条例解 ，庐 .Ji走E佐共就扩7行之存必!fJh1f，法。比如，建设食品安全职业化价奄员 队伍;对企业内部举报人给予重奖;制定并公布食品中非法添加物质 名录、补充检验方法等等，进一步提高监管工作效能。 ，庐 法律的生命力在于实施。食品安全法规制度.征执行。市场监管部门 将加大条例言:传贯彻力
13、度，加快配套规章制度立改废工作，严格 监管执法，严守安全底线，督促食品牛产生平营者履行主体责任，促进 食品产业高质量发展，努力让人民群众兴得安心、吃得放心。 t 必 法去陈)g;解 。条例强化了食品安全监管，要求县级以上人民政府建立统一权威 的监管体制，加强监管能力建设，补充规定了随机监督检查、异地监 督检查等监管手段，完善举报奖励制度，并建立严重违法生产经营者 黑名单制度和失信联合惩戒机制。 后食品李全法实施条例解 , 乒 条例完善了食品安全风险监测、食品安全标准等基础性制度，强 化食品安全风险监测结果的运用，规范食品安全地方标准的制定，明 确企业标准的备案范园，切实提高食品安全工作的科学性
14、。 后食品李全法实施条例解 , 乒 条例进一步炼实了牛.产经营者的食品安全主体责任，细化企业主 要负责人的责任，规范食品的贮存、运输，禁止对食品进行虚假宵传， 并完善了特殊食品的管理制度。 法去Bi系Jj解 习近平总书记曾经指出，食品安全既是产出来的，也是管出 来的，归根到底是产出来的。所以，食品安全法确立了食品生产 经营者承担食品安全主体责任的原则。食品安全法还要求，企业 主要负责人对食品安全工作全面负责，这次条例在修订过程当中， 针对监管执法过程中关于主体责任还不够细的问题，进一步细化了主 体责任的有关规定。关于主体责任，(条例中不同章节都有涉及， 归纳为以下几点。 法去Bi系Jj解 一是
15、细化列举企业主要负责人的责任。 企业负责人负责企业管理制度、人员调配、资金拨付等方面的重大决策， 落实企业主体责任，必须抓住主要负责人这个牛鼻子，这也是落实 处罚到人要求的应有之义。(条例规定，企业主要负责人要建立 并落实食品安全责任制，加强供货商管理、进货查验、出厂检验、生产 经营过程控制、食品安全自查等工作。我们对食品企业的要求，不仅要 自查，如果自查发现有风险，还要报告市场监管部门。 法去Bi系Jj解 二是明确企业食品安全管理人员的责任。 条例要求，食品安全管理人员要协助企业主要负责人做好食品安全 管理工作。食品安全管理人员要把握与其岗位相适应的食品安全相关知 识，具备食品安全管理能力。
16、 三是条ff!l)晓晰食品委托生产双方的法律责任。 近年来委托生产的模式比较活跃，而法律责任义务不是很清晰，食品安 全责任落实不到位的现象不同程度的存在，这次条例规定，凡是委 托生产食品的，应当委托取得食品生产许可证的食品生产者生产，并对 其生产行为进行监督，对委托生产的食品安全负责。就是说，委托生产 食品不能一托了之，必须对你委托生产的食品负责。受托方应当依照法 律法规、食品安全标准以及合同约定进行生产，并且要接受委托方的监 督。这在条例第21条中有详细规定。 因是强化集中用餐单位的食品安全责任。 大家知道，集中用餐单位就是我们通常讲的学校、幼儿园等机构的食堂， 用餐人数很多。如果食品安全各
17、项措施落实不到位，容易引发群体性食 源性疾病。为了降低和减少食品安全风险，条例明确规定，学校、 托幼机构等集中用餐单位的食堂应当执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、 食品留样等制度规定。 条例还对网络交易第三方平台，食品集中交易市场的开办者，就是 通常我们讲的批发市场，还有食品展销会举办者，对他们的责任和义务 进行了细化和强化。这些规定进一步完善了食品安全责任体系，有利于 生产经营者明责履责，也有利于监管者督促其落实责任。 -后食且全法实施条例解 ,_,., 乒 条例完善了食品安全j主法行为的法律责任，规定对存在故意实施 i主法行为等情形单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人 员和其他直接
18、责任人员处以罚款，并对新增的义务性规定相应设定严 格的法律责任。 法去Bi系鸟解 条例对于完善食品安全的法律责任，加大对违法行为和打击力度 所做的具体规定: 关于法律责任的设定，这个条例在制定的时候把它作为一个很重 耍的问题来研究的。条例作为食品安全法的配套行政法规，整个 修订工作是在食品安全法这个大的法律制度框架下进行的，整个 条例的修订也是以食品安全法为依据，遵循的是食品安全 法的指导思想和基本原则。主要是从明确概念、完善制度、规范操 作几个方面来着手的。就法律责任这部分，总的来讲，归纳一下，这 个条例从以下几个方面对法律责任作了补充完善。 唱，第一，关于处罚到人的问题，条例把落实处罚到人
19、作为基本要 二定。(中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见明确提出， 要综合运用各种法律手段，对遥法企业及有关责任人员进行严厉处罚，大幅 度提高违法成本。 (条例明确了对违法单位有关责任人员个人处以罚款的几种情形，一种是 食翻白萄街啥也建啤黯黯椒巍滋蹒弛，一响是越插满摇摇恶劣，还 有一种情况是迈涩好芳自巨铺盼噶wl噶言架。处罚的对象，就是那四类人。应该讲， 落实处罚到人是贯彻食品安全四个最严要求，为口大执法力度的重要 措施，对督促企业管理层认真履行食品安全责任，预防、控制、惩处食品安 全领域里的违法犯罪行为，全面提升食品安全保障水平，应该说是具有重要 意义的。之所以设定这个制度，还有
20、另外一个原因，通俗地讲，你挣的钱多， 你负的责任也应该大，出了问题，我们不应该都让最基层的操作工去承担责 任，企业的管理者院i哀乐担相院的责任。 2015年修订的中华人民共和国食品安全法)(以下简称食品安全法)，按 照最严厉处罚的立法精神，规定了对企业负责人个人的行政处窍。该法 第一百三十五条规定，被吊销许可-证的食品生产经营者及其法定代表人、直 接负责的主管人员和其他直接责任人员白处罚决定作出之日起五年内不得申 请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营 企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身 不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生
21、产经营企业食品安全管 理人员。食品安全法的1-.述规定，属于行政处罚种类中的资格罚。这一规定 与修改前的食品安全法相比，增加了终身禁业、延长了禁业期限，对严 惩食品32全违法行为非常必要。但是，食品安全法中未能规定作为对企业负 责人承担法律责任的财产罚的罚款。 食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。党的十八大以来，以习 近平同志为核心的党中央坚持以人 民为中心的发展思想，从党和国家事业发展 全局、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把食品安全工作放在五位 一休总体布局和四个全面战略布局中统筹谋划部署，在制度、体制、机 制、产业、监管等方面采取了一系列重大举措。 新修订的食品安全法实
22、施以后，我国食品安全形势整体不断好转，但依然 复杂严峻。如何落实党中央和习近平总书记关于做好食品安全的一系列指示和 要求，做到四个最严，在新时代进一步保障食品安全，是必须抓好的紧油 工作。同时，食品安全既是产出来的，也是管出来的，从根本上说是 产出米的。如何让食品企业的管理者真正负起自己的主体责任，是重中之 重。而)J口大处罚力度，特别是增加罚款到人制度非常必要。实际上，我国 许多领域已经建立f对企业负责人罚款的制度。例如，在证券领域，可以依法 对上市公司的董事、监事、高级管理人员、持有上市公司股份百分之五以上的 股东进行罚款。 域外一些国家在食品安全领域也实行同时针对企业和企业成员的双罚制度
23、。 这些制度设计表明，同时惩罚企业和企业成员是基于公平的考量。以德国为例， 如果企业成员为了单位利益而违反法律要求，若仅对企业成员科以处罚，企业 去IJ置身事外，则会与公平正义相悖。枉|应的，企业因其成员的个人违法而陷入 违法境地，该成员个人也具有可归责性。正因为如此，企业违法是一种双重构 造，存在两个违法主体。 2018年1月，原食品药品监管总周、公安部联合印发的关于加大食品药品 安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定中要求，个人从事 食品药品违法行为的，依法追究个人法律责任。单位从事食品药品违法行为的， 除对单位进行处罚外，还要依法追究单位直接负责的主管人员和其他直接责任 人员
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