环境行政执法机制研究,韩军.docx

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1、中图分类号： DF3 学科分类号： 82030 论文编号： 1028710 16-S003 硕士学位论文 环境行政执法机制研究 研究生姓名 韩军 学科、专业 宪法学与行政法学 研究方向 宪政与政府法制 指导教师 尤春媛副教授 南京航會航天大学 研究生院人文与社会科学学院 二 一六年三月 Nanjing University of Aeronautics and Astronautics The Graduate School College of Humanities and Social Sciences The Research on the Mechanism of Environmen

2、t Government Execution A Thesis in Constitutional Law and Administrative Law by Han Jun Advised by Associate Prof. You Chun Yuan Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Law March,2016 承诺书 本人声明所呈交的博 /硕士学位论文是本人在导师指导 下进行的研究工作及取得的研宄成果。除了文中特别加以 标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人

3、己经发表或撰 写过的研宄成果，也不包含为获得南京航空航天大学或其 他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 本人授权南京航空航天大学可以将学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 (保密的学位论文在解密后适用本承诺书 ） 摘要 为了经济的发展和社会的进步，人类大规模的开发利用自然资源，随之而来的环境问 题也愈演愈烈。由于对自然生态环境造成了严重的破坏，各国政府将环境保护纳入其工作的 重点。因此环境行政执法工作在生态环境保护中越来越重要。虽然我国的环保工作起步较晚， 但取得了一定成就。然而，环境执法机制不健全、执法过程分工不明确、执

4、法效果不理想依 然是困扰我国环境保护工作的一大难题。由于我国没有美欧大量的 NGO公益环保组织，政府 环境保护部门必须承担起环境保护的责任和治理环境污染的重任。本文以当前我国存在的环 境问题为出发点，分析环境行政执法运作过程中存在的问题并找到原因，提出解决办法并在 此基础上借鉴外国 环境行政执法机关的先进经验提出相应的对策。 文章共分为五个部分。第一部分介绍环境行政执法机制的研究现状及意义。第二部分分 析我国城市和农村的环境问题，同时对我国当前的环境法制现状进行介绍。第三部分，对目 前我国环境行政执法，特别是行政执法机制存在的问题与原因进行分析，并以实例和环保部 门的数据加以佐证。第四部分为借

5、鉴他国先进经验的基础上结合国内实际情况加以改进吸 收。主要介绍美国和日本在环境行政执法过程中的先进经验。最后一部分在总结别国经验和 国情的基础上提出相关建议，展望未来的环境行政执法前景，给出建设性 意见。 关键词：环境立法，执法与司法，环境治理 ABSTRACT In order to make the progress of the economy and society, the human being explored and utilized the natural resources in large-scale, it also comes with the environment

6、 problems. Because of the serious damage to the environment, most of the countries decided to take environmental protection as their main job. So enforce environmental administrative law plays a more and more important role in environment protection. Although the environmental protection work in Chi

7、na starts late, but it also made some achievements. However, the system of force environment law not works very well, the division of enforcement work is not clear and the working effect is not good. These problems obstruct the environment protection of our country. As China doesnt have a lot of NGO

8、 like western countries, the government must take the burden of environment protection. This article based on the environment problem of our society, analysis the issue and find the reason, then provide a solution. Besides, foreign countries have successful experience on this job, we?d like take som

9、e suggestion according to their advanced experience. It was divided into four parts: the first part will analyses the ecological problems of our country and some terms. Then give an introduction of the legal environment situation. Secondly, it focuses on enforcement environmental administrative law,

10、 especially the problem of the administrative enforcement. Thirdly, use other countries? advanced legislation experience for reference with real condition in China. Lastly, I will present some constructive suggestions which are based on foreign relevant experience. Key words: Environmental Legislati

11、on, Enforcement Law and Judiciary, Govern Environment, 目录 m-#会者 i仑 . 1 1.1研究背景 . 1 1.2研究目的及意义 . 1 1.3国内外研究现状 . 1 第二章我国环境法制现状 . 3 2. 1当前我国环境问题 . 3 2. 2我国环境法制现状分析 . 3 2. 2.1我 0环境立法现状 . 4 2. 2. 2我 0环境执法与司法现状 . 5 2. 2. 3我国环境法制监督现状 . 6 第三章我国环境行政执法存在的问题与原因分析 . 8 3. 1我国环境行政执法存在的问题 . 8 3. 1. 1淡薄的环境意识理念和制度文化

12、 . 8 3. 1. 2 “ 小环境难以逆转大气候 ” . 8 3. 1. 3影响环境行政执法的外部问题 . 9 3. 2环境行政执法机制存在的问题及原因分析 . 9 3. 2. 1环境行政执法监督机制不合理、责任追究机制不完善 . 9 3.2.2环境行政执法与刑事司法衔接机制不顺畅 . 10 3. 2. 3环境行政执法中公众参与机制缺失 . 11 第四章美、日环境行政执法机制及对我国的启示 . 13 4. 1美国环境行政执法机制 . 13 4. . 1. 1美国 20世纪 60年代后期的环境行政执法 . 13 4. 1. 2美国环境行政主管机关 EPA及其运行机制 . 14 4. 2日本环境

13、行政执法机制 . 15 4.2. 1日本的环境管理机构 . 15 4. 2_ 2日本的 “ 三元结构 ” 管理机制 . 16 4. 3美、日环境执法对我国环境执法机制的启示 . 16 第五章完善我国环境行政执法机制 . 18 5. 1建立健全环境执法机构的管理体制和基本法律制度 . 18 5. 1. 1调整环保机关执法职能，健全环境执法机构管理体制 . 18 5. 1. 2健全环境行政管理的基木法律制度 . 19 5. 2建立完善的责任追究机制和监督机制 . 21 5. 2. 1建立完善的责任追究机制 . 21 5. 2. 2建立环境行政执法的监督机制 . 22 5. 3构建有效行政执法与刑事

14、司法衔接机制 . 23 5. 3. 1构建执法司法信息交流平台 . 24 5. 3. 2从法律层面保障环境执法和司法的衔接 . 24 5. 3. 3注重 “ 联合执法 ” 工作 . 25 5. 4完善公众参与机制 . 25 5. 4. 1公众参与机制在环境行政执法中的作用 . 25 5. 4. 2分阶段完善环境行政执法中公众参与机制 . 26 i吾 . 27 #麵 . 28 S if . 30 在学期间的研究成果及发表的学术论文 . 31 第一章绪论 1. 1研究背景 2014年 12月国务院办公厅印发关于加强环境监管执法的通知，部署全面加强环境 监管执法，严惩环境违法行为，加快解决影响科学发

15、展和损害群众健康的突出环境问题。通 知一方面反映我国环境行政执法存在诸多问题，另一方面强调我国日益严峻的环境形势必 须加快解决。其中所反映的问题不仅是对我国严重的环境污染敲响了警钟，也是对我国环境 行政执法过程中存在的问题提出了警示。经历三十年经济的高速发展，我国所面临的环境问 题层出不穷：自然资源枯竭，生态环境严重恶化，气候异常等一系列问题制约我国的经济发 展。人们的过度开发和生态环境破坏给人类自身的发展带来不可弥补的损害。如何促进人类 与自然和谐发展，如何协调环境保护与经济建设是世界各国都在面临的难题。我国的环境保 护工作起步较晚，环境立法执法和司法方面存在诸多不足之处：人员设置，资源分配

16、、三者 之间相互沟通与协调都无法适应当前环境形势，很多方面甚至阻碍环境治理与发展。因此找 到切实可行的方法解决当前问题将是我国长期的奋斗目标。 2015年 1月 1日颁布的新环保法破旧革新，对广大居民怨声载道的环境污染问题 重拳出击、是有史以来最严厉的环保法。这部法律从立法理念、技术手段、监管模式、 监督和参与等几个方面提升和改善，使我国的环境法律制度焕然一新。在此基础上，对环境 违法行为实行问责和引咎辞职，加大环境执法力度，提升了环境行政执法能力。 1.2研究目的及意义 随着我国居民生活水平的提高，生存环境和生活质量也随之提升。 然而污浊的空气、 恶劣的自然环境使得人们不得不反思生活质量提高

17、是否必须以牺牲环境为代价。国家相继出 台多项环境类法律法规，但是环境污染事件层出不穷，究竟是何种原因使得我国环境污染事 件难以控制、生态环境得不到有效治理、气候环境日益恶化？环境行政执法机关对环境管理 和保护负有责任，同时有义务惩治环境违法犯罪问题，所以，要以环境行政机关为出发点， 发掘问题背后的根源。我国环境行政机关在执法过程中面对多重压力，处理事务极为庞杂， 这导致环境行政执法效率不高，治理效果不好，资源极大浪费。本文主要分析环境行政执法 机 制过程中的问题，找到环境执法与司法衔接不畅的原因，借鉴他国先进经验，对我国环境 行政机关提供一些建议。 当前世界各国为应对气候变化和生态环境恶化出台

18、了众多措施。 1972年在瑞典斯德哥 尔摩举办的第一届国际环保大会有 133个国家 1300多名代表出席。此次会议规模之大、议 题之广也说明环境问题开始在得到了国际社会的关注。找到有效的办法解决环境生态问题是 各国努力的目标。我国同样通过环境立法，加强执法与司法等一系列方式惩治违法犯罪，保 护岌岌可危的生态环境，找到有效可行的解决方案对我国的环境保护工作以及可持续发展 的 战略目标意义重大。 1.3国内外研究现状 长期以来，国内学者对环境行政立法、执法已经有较为深入的研究，对环境行政执法 过程中存在的问题也有详细的分析。周柯教授在其编写的生态环境法论专门提及环境行 政执法问题，并用一章的内容予

19、以叙述。吕忠梅教授和蔡守秋教授分别在其著作中对环境立 法和司法问题予以了关注。可以说国内学者从各方面对环境问题有较为深入的理解，但是对 于环境立法、执法、司法三者之间的相互关系以及三者之间的联系却鲜有关注。虽然少数学 者提出相关问题，但是没有深入研究，尤其是在环境行政执法与司法衔接方面。 相比我国，欧美发达国家较早关注环境问题，对环境行政执法研究起步较早。以美国 和日本为例，两者都在上世纪饱受环境污染之苦，经过一系列改革和立法都摆脱了环境污染 公害。美国为了应对环境污染和生态破坏于 1970年成立了联邦环境保护局 （ EPA)， 从行政 机构设置上将环保机关的地位提高到新的高度。另外为了贯彻行

20、政执法，美国加强了各州和 地方环境执法部门的联系，使其更好的履行环境行政执法任务。相比而言，日本在战后的环 境治理同样取得了较好的成就。这 得益存在于日本社会的环境哲学思想。这种思想不仅使其 在环境管理上设置了科学的体制，合理划分环境管理责任，对外又引入了激励政策，促使环 境行政执法提高效率做到最好。欧美发达国家通过环境行政机构的改革、制定符合国情的法 律法规，使环境公害之国变为环境优美、气候宜人的国家，这些政策和措施值得我国借鉴和 学习。 第二章我国环境法制现状 2.1当前我国环境问题 “ 我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了 我们。 ” 1事实上也正如

21、恩格斯所说， 人类每次的重大科技革命都会伴随着严重的环境破坏。 随之而来的是一系列的环境问题，资源枯竭、气候变异、生态失调。人类无节制的向大自然 攫取资源的同时也意味着随时可能将自己建立起来的文明付之一炬。中国人口众多，人均资 源占有量相比其他国家较低，环境负担极为严重。我国目前正在处于由传统向现代的社会转 型期，各方面矛盾突出，尤其是环境问题有愈演愈烈的趋势，了解和熟知我国环境问题现状 是解决当前问题的关键。 根据国家环境保护部的统计数据显示，我国环境污染问题仍在加剧，并且进一步向农村 地区蔓延。从图表中可知，随着年份 的增长，废弃物的排放量也逐步增加。虽然一些废弃物 的排放有放缓的趋势，但

22、是仍然不能扭转环境污染的局面。城市的污染主要来自废水废气和 废物的排放 .相比农村而言，城市的排放量尤为巨大，尤其是城市生活垃圾和工业固体废弃 物占有较大比重。中国环境公报显示， 2000年工业废弃物的排放量为 3186万吨，其中 近 200万吨危险物直接向环境排放，城市的生活垃圾以每年 8%的速度递增，绝大多数垃圾 未经任何处理，垃圾围城现象加重。 年份 废水（亿吨 ） 废气（万吨 ） 固体废弃物（万吨 ） 2013 695.4 2043. 9 327701. 9 2012 684. 8 2217. 6 329044. 3 2011 659. 2 2217. 9 322722.3 2010

23、617. 3 2185. 1 240944 表 2. 1 2010年至 2013年我国废水、废气及废物排放量 除此之外，农村生态环境恶化也颇为严峻。环境污染的负面效应由城市向农村转移。很 多农村的自然环境已不再是人们想象的一方净土，许多青山绿水的乡村景色难以见到，取而 代之的是大面积的工业废物和和脏乱不堪的恶劣环境。到目前为止，已有 1.5亿亩的农田遭 受不同程度的污染，牲畜粪便，水产养殖和过量使用农药化肥给农耕地造成巨大的破坏，与 此同时农村生活污染物未得到及时合理的处理也使得农村污染状况加重 .1991年至 2000年 我国农村居民的死亡率上升了 11.03%,肺癌和肝癌的发病率尤为突出。

24、根据调查，河南省 沈丘县周营乡村民长期饮用被严重污染的水源，从 1990年到 2004年的 14年间，共计 204 人死亡，年平均死亡率达到 8. 2%,而以往该村的自然死亡率为 5%。，死亡率明显偏高。 2 2. 2我国环境法制现状分析 一个国家的法律传统、国内的环境问题以及环境法制历史沿革是构成一国环境法律体 系框架。我国的环境法制建设近些年有长足的进步，但是依然存在诸多问题，尤其是在环境 的执法和司法方面。环境执法机构粗放，职能重叠，执法机构外部重复设置等一系列问题影 马克思恩格斯选集第三卷，北京：人民出版社， 2012年，第 517页。 洪巧俊：为什么癌症村越来越多，环境经济 2005

25、年第 3期，第 58-59页。 响环境执法效果。司法机关对环境类型案件重视程度不够以及行政机关和司法机关缺乏有效 的衔接是我国环境类案件得不到有效处理的症结所在。如何建立一套高效的环境法律体系， 推动环境法制不断进步是我国环保部门解决的课题之一。 2. 2. 1我国环境立法现状 在我国的历史发展长河中，环境方面的法律法规并不少见，最早的甚至可以追溯至公 元前十六世纪的商朝。在夏商时期已经出现一些关于环境保护和制止污染的规定。一些法律 在环境破坏方面做出了极其严厉的处罚。据韩非子内储说上记载： “ 殷之法，弃灰于公 道者断其手。 ” 3秦国在商鞅变 法时，在环境保护方面的法规也相当严苛。可见，这

26、些散见于 古代典籍中关于环境保护的法律说明我国古代人民已经有很强的环境保护意识。新中国成立 以后，我国颁布了一系列环境保护的法律法规。 1978年修改宪法首次将环境保护进行 规定： “ 国家保护环境和自然资源防止污染和其他公害 ” 首次将环境保护提升到一个新的高 度。 1979年第一次制定专门的环境保护法律环境保护法（试行 )。这是我国第一部专门 的环境保护的法律规范，这部法律规范不仅制定了 “ 排污收费制度 ” ， “ 三同时制度 ” ，还引 入了当时国际上在环境保护领域非常流行的 环境影响评价制度。可见当时我国环境立法起点 不低，这部法律也为后来其他相关的环境保护法规奠定了基础，由此我国的

27、环境法律体系初 步建立。后来又出台了一些专门性的法律法规，如森林法、草原法、矿产资源法等 等。 进入九十年代以后，我国从计划经济向市场经济转型的关键时期，市场空前繁荣，各 项事业百废待兴，取得了瞩目的经济成就。但是随之而来的环境污染和生态破坏日益严重， 经济与环境问题矛盾突出。 1992年在巴西里约热内卢举办的联合国环境发展大会提出了 “ 人 类可持续发展 ” 的新观念，即人与自然应当和谐共处，既满足当代人的需求又不损害后代人 的发展。这次大会的召开给我国环境立法和解决经济发展和环境保护提供了借鉴意义。国家 认识到既要经济发展也要保护环境，因此环境立法明显加快。全国人大常委会先后制定了大 气污

28、染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法等。在改革开放的三十年中我国 已经初步建立了较为完善的环境保护法律体系。 经济的发展必然会推动社会和法律的变革和进步，虽然我国已有相当数量的环保法律 法规，但是很多环境问题在很短的时间内集中爆发，使得环保法律 经常不能满足现实需求。 事实上，我国的环保法律在面对一些具体问题时很难找到切实可行具体解决方案。实践证明 立法对执法具有决定性的影响，环境保护的立法工作对环境执法会起到至关重要的作用。 当前情况下，我国环境立法工作存在以下特点。 1. 环境立法涵盖众多方面但环境规划、编制方法和编制程序缺乏统一规范。如上所述， 我国不仅有环境保护法这部专门的法律规

29、范，同时还颁布了其他污染防治方面较为重要 的规范，还有一些针对农药化学药品等特殊危险品的规章制度，但是却缺乏全面系统的环境 规划方案。环境保护法第 4条规定： “ 国家 制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会 发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设 和社会发展相协调， ” 不难看出，此条规定目的在于使环境保护的法律法规顺应时代社会和 经济的发展需要，但遗憾的是，到目前为止还没有一部关于环境计划编制或是发展计划的技 韩非子集释上，上海：上海人民出版社 1974年版，第 541页。 术性规范。在缺乏统一准则的情况下，政府部门之间很难做出协调一致的决定。

30、2. 些环境法律法规实践操作性较差。任何法律如 果缺乏严格高效的执行都会变为一 纸空文，环保法律也不例外。虽然我国的环境保护法律制度也有对违反制度和规定的行为处 罚，但一些处罚方式并不能适应国内环境的违法犯罪行为。根据环保部 2009年通过的环 境行政处罚办法环境行政处罚的种类有警告；罚款；责令停产整顿；责令停产、停业、关 闭、暂扣吊销许可证或是其他具有许可性质的证件；没收违法所得、没收非法财物行政拘留 和法律法规规定的其他行政处罚种类。虽然处罚种类繁多，但是在实际操作过程中，环境行 政机关运用罚款的频率最高，占到了处理案件的 60%。 4这也顺应了很多环 境违法企业的要求， 停产停业对其造成

31、的损失可能比罚款还要严重，所以 ，一 些企业宁可缴付罚款也不愿意修建 排污处理设施。这样的实践操作与立法者的目的背道而驰，一些规定束之高阁。 2011年 7月 12日央视播出的今日观察报道：哈药集团在生产过程中产生了大量的 有毒有害物质，厂区附近的居民经常看到工厂在焚烧大量有毒垃圾，夏天不敢开窗，出门需 要戴口罩。为此，国家有关环保部门对哈药集团开出了高额罚款。结果证明，罚款没有起到 作用，因为对哈药来说一支广告或是高度的曝光率便可以为其赚取足够利润，高额的利润足 以支付其违法成本。很显然，频繁的罚款并不能解决根本问题。同样，过高的罚款处罚势必 会降低其他行政措施的规制，不利于违法责任人的改正

32、。如何扭转这一现象是当前我国环境 立法需改善的地方。环境立法应适当降低罚款在违法处罚的比重，或是罚款需配合其他行政 措施，加大企业主动投资建设环境保护相关设施。 3伴随着科技的发展，某些新型污染也随之而来，但立法方面还是空白。例如现在颇为 严重的光污染、电磁污染等还没有具体的法律规定。新型污染虽然还没有占据污染排行榜的 主要位置，但是环境法律立法需要及时更新，需要及时做出调整。 2. 2. 2我国环境执法与司法现状 执法是国家机关执行法律的活动，一般而言，环境执法的主体是各级人民政府、环境 行政主管部门或是环境保护法律法规授权对某些污染防治实施监督管理的部门。除了以上几 种之外，卫生部门、市政

33、管理部门也负有对环境违法行为行政处理的责任。这些行政部门通 常运用环境行政确认、环境行政许可、环境行政裁决、环境行政指导、环境行政处罚和环境 行政强制措施来规制环境违法行为。采取什么样的行政措施是由环境违法行为的内容决定。 我国现行的环境管理的基本法律制度有环境保护计划制度、环境影响评价制度、 “ 三同 时 ” 制度、排污申报登记制度、排污许可制度、现场检查和环境检查制度等。主管部门在环境法 律制度的框架下实施行政行为。 在环保部门的执法过程中，一些环境法律制度符合我国国情，契合当前实际情况，一些 制度并不十分贴切，有些甚至背道而驰。在环境保护计划制度中，某些标准制定过高，难以 以实现。例如国

34、家环境保护 “ 十一五 ” 规划指出：环保计划指标没有完全实现，二氧化 硫化学需氧量排放量的指标没有完成，烟尘排放粉尘排放等指标也未完成，很多执行计划实 际看来环保部门难以全部执行到位。另外，在环境标准制度执行和运用中，污染 物排放标准 执行效率低下，很多企业超标排污却很少有企业因为超标而被关停或是处罚。其中一方面原 因可能是地方环保部门将超标排污费作为 “ 创收 ” 的理由或是地方保护主义之风盛行。环境 4陆新元：中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析，环境科学研究 2006年 19卷增刊， 1-11 页。 影响评价制度则同样也存在一些问题，如环境行政机关规划未经环评就通过审批。 200

35、6年 2 月，国家有关部门批准了二十多项规划，按照环评法规定，这些规划都应该进行环评， 但是却一项没 做。 5 6除此之外，建设项目未批先建违法情形严重。一般的企业或是盈利机构 为了赶工期和追效益在没有经过环评审批就开工建设，当地环保部门也是 “ 睁一只眼闭一只 眼 ” ，甚至某些省份公然以所谓的承接东部发达地区产业为由，主动减低环评标准，导致环 评制度不到位。更多的是地方政府为经济效益与环境污染企业沆塵一气，对违法行为放任和 包庇。总体来说，我国环境执法机构缺乏有效的惩处和奖励机制，致使地方个别行政机关放 任自流，执法不严，将环境保护机关的职能架空。 相比较环境执法存在的现实情况，环境司法则

36、表现出另外的特点。根据 2011年全国 法院审理环境案件的情况分析显示，环境类案件占案件受理总量的比例非常小，而这其中 环境类案件中刑事案件占绝大多数，民事和行政案件相对较少。不难看出司法在发挥惩罚和 预防环境犯罪的作用上相对较好，在发挥环境权益救济和监督支持环境执法行为的作用上相 对不足。其次，从案件的审理情况来看环境刑事类案件量刑较轻，大多都判处缓刑或是单处 或并处罚金。这样轻缓的量刑可能造成司法对环境犯罪的威慑力不足，也可能助长环境违法 者有恃无恐无所顾忌。再 次，人民法院审理环境民事案件表现为环境污染行为与损失之间因 果关系难以确定，由此导致环境正义天平难以向受害一方倾斜，受害人胜诉少

37、，受到的补偿 少。比起民事案件，环境行政案件主要集中在对行政机关的具体行政行为的合法性合理性审 查方面。在实践过程中多表现为行政机关对污染企业的处罚都合理，原告均失败，这也验证 了法院对行政机关环境执法行为支持多于监督。最后，我国环境司法存在专门审判组织少、 案件受理少、审理困境多等问题，导致我国司法对环境保护的功能作用还未充分发挥出来。 以上情况都是制约我国环境司法发展的不利因素 。 2. 2. 3我国环境法制监督现状 执行环境法律法规，落实环境保护政策一个非常重要的前提就是环境行政法制监督。它 关乎国家颁布的法律法规能否得到有效的落实、环境保护机关能否依法行政以及环境行政行 为能否得到纠正

38、。可以说对环境的法制监督就是对环境行政执法行为的评判和总结。我国对 环境行政监督的主体包括国家权力机关、司法机关、行政机关和广大人民群众的监督。例如 在行政相对人对环境行政执法主体的监督方面效果并不理想。我国强调行政主体主导原则， 造成行政相对人在行政关系中处于被动地位。由此带来的后果是行政监督效率低下。另外， 我国基层环境执法机构业务素质参差不齐，执法中具有随意性，尤其是在缺乏行政相对人的 监督之下更为严重。 但是，在众多的监督主体中，相互配合不畅，缺乏有效沟通等问题令环境法制监督大 打折扣。各监督主体没有形成有效的配合是当前我国环境法制监督一个普遍的现象。 监督效率低下是制约环境行政执法的

39、又一不利因素。国家赋予环境行政机关监督权目 的是让其在环境管理的同时也要担当环境管理的义务。事实上这种内部的层级监督机制却收 效甚微。现行法律法 规也鲜有对行政机关内部监督做出具体明确的规定，所以导致行政层级 监督无法收到良好的效果。 监督主体易受外部环境因素影响。环境行政监督主体在行使监督权时容易受到外部环 5郄建荣：艰难推进之中的规划环评，中国环境的危机与转机（ 2008)，社会科学文献出版社 2008 年版。 6 境的干扰，其中来自上一级领导的压力，来自社会公众的压力等。多方面不同的 “ 声音 ” 经 常使环境法制监督难以落到实处，左右环境行政监督主体行使监督权。 第三章我国环境行政执法

40、存在的问题与原因分析 3. 1我国环境行政执法存在的问题 3. 1. 1淡薄的环境意识理念和制度文化 虽然中国早在夏商时期就有环境保护的规定，新中国成立后也陆续有环保的法律法规 出台，但是这些规定却没有帮助国人建立环保的意识理念。没有相关的意识理念又缺乏完善 的制度保障，环境行政执法很容易出现问题。立法和体制缺陷已经导致环保执法的先天不足， 而环保部门自身执法进一步加剧了这种缺陷。归根结底，国内民众缺乏一种环境意识的理念。 在 1968年美国学者提出 Rot.h提出的环境素养中 （ Environmental Literacy)声称，环境 素养建立在生态范例基础之上，它是感知和解释与环境生态系

41、统相关的健康并采取相应维 持、恢复和提高这些系统健康行动的能力。 6 西方环境意识概念的界定过程中始终延续着科学的原则，是在遵循自然环境规律基础 之上，利用自然科学的思想和原理探索人与自然之间的精确关系。 * 7我国道家理念中阐述的 “ 天人合一，道法自然 ” 也是要求人们做到顺应生态自然规律，人与自然和谐相处。无论是 西方还是我国传统理论都提出在主张人与自然全面依赖与和谐的前提下，从最优解决人与自 然关系的原则出发，去认识 和处理当代人类面临的生态问题。但是目前，我国恰恰缺失这样 的环境意识理念，从内在的认知上还没有建立起这样的一种环境观念。单单从制定相关的法 律制度或是行政措施，还不能够从根本上解决我国的环境行政执法问题。所以，无论是环境 行政执法机关的上级领导者还是普通的执法人员亦或是环境法律的制定者都要建立起这样 一种环境意识理念，从内在的环境意识理念出发保护环境。 另外一个层