城市基础设施及公共服务PPP项目风险分配基本框架.doc

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1、城市基础设施及公共服务PPP项目风险分配基本框架（一）本项目风险因素的特征彭祖新城建设PPP 项目是资金密集型项目，具有投资巨大、规模浩大、建设运营周期长、涉及面广、时间跨度大等特点，不确定风险因素较多，各种风险之间的关系也错综复杂。整个 PPP 项目从决策立项、融资、设计、建设到运营直至移交给政府部门，每个环节都是分别由不同的参与者负责完成,同时也导致PPP项目风险因素变化的多样性。总体来说本PPP项目中的风险具有以下特征：1.风险存在于项目合作期的各个环节本项目的合作期的时间跨度较大，风险覆盖了项目合作期的各个阶段，直到社会资本将项目移交给政府，风险才完全转移给政府。因此，风险贯穿于项目合

2、作期的决策、设计规划、建设、运营维修直至移交等每个环节，而且由于项目参与者众多且关系复杂，风险分担也在多个承担主体多个环节间交织。2.风险因素在项目各个阶段变化纷繁复杂本项目的风险在各阶段的变化性主要表现在两个方面：一是风险在项目的决策、建设、运营维护以及移交等各个阶段不断发生变化，其综合表现程度在决策和建设阶段表现出递增趋势，并在建设期结束后达到最大值，在运营期间风险的表现程度又在递减直至项目移交风险转移；二是 PPP 模式下的本项目面临各种各样的风险，它们出现在项目的不同阶段，比如设计和建造风险一般只出现在建设期，运营风险也只在运营阶段呈现，但有的风险却经历了项目的整个过程，比如金融风险和

3、法律政治风险。因此，在进行合理的风险分担和制定风险应对措施时都应关注风险的阶段变化性，要建立有针对性的风险预警机制，对各个阶段的风险分别进行辨识，从而为 PPP 项目的成功运作提供一定保障。3.项目的风险因素表现形式多样复杂本项目面临的风险涉及到国家政策、建设、运营维护、不可抗力和市场机制等多方面，同时这些风险又相互交织、相互影响，它们的关系错综复杂，比如政府对于项目运营期税收政策方面的变化也会影响到项目运营风险的变化。准确辨识这些风险并且采用相应的应对方案来合理处理它们之间相互作用是本项目能否运作成功的关键。4.政策制度的调整对本项目风险的影响较大由于本项目具有一定的公益性，其社会效益的部分

4、是由政府部门来承担的，因此，政府在项目的运作中还具有一定的监管和介入的权力。一方面，政府部门有介入权，可以单方面终止或变更合同，这也就增加了项目的政治风险；另一方面，它还可以通过项目相关法律法规来控制社会资本的行为。5.项目风险会受到PPP协议的影响本项目的风险分析会受到项目建设期工程进度、项目运营期实际收益、通货膨胀等因素的影响，PPP 模式下的项目在PPP权协议中有一些特殊规定，这样就使得市场需求对项目收益的影响程度降低，从而降低了项目的市场风险。此外，本项目既具有一定的市场性，又由于政府部门的参与从而也有一部分公益性，政府部门利用监管方式维持社会效益与社会资本的经济收益的均衡状态，当然这

5、种模式也在某种程度上制约了社会资本的利益最大化，使得社会资本的风险增加。由以上分析可知，本项目的风险不但在项目的各个阶段表现的纷繁复杂，而且受到PPP协议、项目经营状况、政府政策环境变化的影响。因此在PPP项目中，需要政府和社会资本针对项目的特点，实现有效的项目风险分配，动态管理项目的风险，以期达到PPP项目的运作目标。（二）本项目风险因素的识别本项目采用 PPP 模式的优势在于其能够将项目的设计、建设和运营维护等各个阶段的风险进行合理分配，因而社会资本不必承担 PPP 项目建设和运营阶段中的全部风险，从而提高了投资项目的积极性。以下即为本项目的风险因素识别的具体情况。本项目具有投资规模大，建

6、设运营周期长、涉及参与方众多等特点，决定了它比一般的项目面临更多的风险。但从整体上看，项目风险主要包括系统性风险和非系统性风险两大类，系统性风险指 PPP 项目实施过程中受到的超出 PPP 项目公司或项目参与各方控制范围的经济、自然和政治环境的影响而遭受损失的风险，包括法律政治风险、金融风险和不可抗力风险；非系统性风险指与 PPP 项目的建设运营直接相关的风险，包括建设风险、运营风险、市场风险和技术风险等。就本项目系统性风险而言，政治风险主要表现在政府在项目建设方面的法律法规政策变化，以及没有及时为项目提供其所要求的开发、建设和经营许可，从而造成工程延误或实际建设成本增加，同时可增加金融风险和

7、设计和建造风险；政府对土地政策、环境保护以及税收政策作出调整，可能造成工程延期或费用增加；政府对合作期限内不在项目附近兴建任何竞争性项目等未做出承诺，造成运营收入的下降而导致市场风险。金融风险主要包括上级补助未及时到位，利率汇率变化以及通货膨胀等方面的风险。而不可抗力风险是由于发生了当事人不可预见、不可避免并且不能克服的自然事件和社会事件而给项目带来损失。本项目的建设和运营维护周期长，并且工程战线较长、地质条件复杂，因此受自然事件影响的概率也较大，风险相对较高。此外，项目施工受季节影响较大，遇到雨季会直接影响施工进度，导致工期延误、工程成本增加等。就本项目非系统性风险而言，建设风险指在项目施工

8、过程中发生融资风险、成本超支、进度落后、质量不达标甚至停工等风险。建设风险主要表现在：前期土地征地拆迁工作是否有高效，是否在规定期限内完成建设场地准备；项目融资资金渠道是否畅通，相关资金能否及时落实到位，将直接影响工程建设的总体进度；项目建设期间沙石、水泥等原材料价格上涨，劳务成本增加以及对不良地质的勘察不准确等，都会导致成本超支；监理单位监督不严或者监理人员业务水平不高，项目承包商投入不足或责任心不强，造成建设成本超出预算等。对于工程施工本身而言，有施工场地可行性、工程质量、工程安全、施工对环境的影响等风险。项目运营期间，运营维护管理水平决定了运营效率的高低和运营维护成本的多少，运营商的选择

9、至关重要，同时运营期间政府还负有按时支付的义务。同时项目公司运营期间，还存在项目公司破产、设施所有权归属、合同违约、合同文件冲突、项目收益不足、公司坏账损失等风险。本项目的风险因素众多，不但包括超出PPP项目公司或参与各方控制范围的系统性风险，还包括与PPP项目建设运营直接相关的非系统性风险，并且由PPP项目实施实践可以知道，众多的风险因素并不是孤立的，而是相互交织影响的，因此对众多风险因素进行有效识别对本项目的实施具有重要的意义。（三）本项目风险分配的原则风险分担的目的有两个，第一，风险合理分担不仅可以增加 PPP 项目对社会资本的吸引力，还可以降低风险发生的概率及风险产生的损失，从而降低风

10、险管理成本；第二，风险分担后，在 PPP 项目建设和运营过程中，风险承担方对待其面临的风险会更加理性和谨慎，使得项目实施更加顺利。为此，本项目风险分担需要遵循一定的原则。目前，工程项目实践中最广泛认可和接受的 PPP 项目的风险分担原则是：风险应分配给对它最具有影响力和控制力的一方来承担，或者是对它最有承受能力和成本最小的一方承担。同时财金（2014）113号文附件政府与社会资本合作模式操作指南要求按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。按照上述风险分担原则，如果能够判断出哪个项目参与方

11、对哪种风险更具影响力，则可以将风险进行合理分担，但在 PPP 项目中还有一些风险，政府和社会资本双方对其都不具有控制能力，如不可抗力风险，此时应综合考虑风险发生的概率，社会资本对风险的承担意愿等因素。基于以上原则，在本项目风险分配中会按照“风险共担、风险与控制力相匹配、风险与收益相匹配及风险分担有上限”的原则进行风险分配。严格按照项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会承担，法律、政策和最低产品需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担进行风险分配。（四）本项目的风险分配按照以上风险分配原则与项目实际的风险因素，确定了如下社会资本与政府的风险分担表：风险类型风险描述分配风险方

12、式政治风险运营权收回/违背政府承担政治反对、政局不稳政府承担法律变更风险政府承担产业政策政府承担土地政策政府承担城市规划政府承担审批延误“谁造成，谁承担”，政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担金融风险通货膨胀社会资本承担国家宏观经济调控共同承担不可抗力风险自然不可抗力事件共同承担社会不可抗力事件共同承担建设风险土地征拆政府承担融资风险社会资本承担产出说明变更政府承担政府协议监管风险政府承担分包商违约社会资本承担建设材料价格变化社会资本承担工程质量社会资本承担完工延误风险政府造成延误由政府承担，社会资本造成延误由社会资本承担，不可抗力延误共同承担工地安全社会资本承担建设期环境破坏社会资

13、本承担劳资风险社会资本承担建设成本超支超过财评控制价由社会资本承担，原则上不调整项目工程量，特殊原因需调整工作量的，后期加入清单单价不做调整的内容须经政府和项目公司共同确认后进行调整，政府造成的调整由政府承担，社会资本造成的调整由社会资本承担场地可行性/准备政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担工程风险社会资本承担运营风险运营成本过高项目公司承担运营商违约项目公司承担服务质量项目公司承担维护成本项目公司承担运营效率项目公司承担设备维护状况项目公司承担政府支付延误政府承担法律风险项目公司破产项目公司承担合同违约“谁违约，谁承担”，政府违约由政府承担，社会资本违约由社会资本承担合同文件冲突合同签约方共同承担收益风险收益不足项目公司承担坏账损失项目公司承担移交风险项目移交失败政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担