农村土地流转问题、原因及对策研究——以江苏省泗阳县临河镇房湖村为例毕业论文.doc

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1、扬州大学本科生毕业论文农村土地流转问题、原因及对策研究以江苏省泗阳县临河镇房湖村为例 摘要当前我国农村实行的是一种所有权和经营权相分离的土地制度，改革开放以来，我国实行的土地政策一直都比较稳定，政府所坚持的仍然是那种对土地流转既不鼓励又不禁止的态度，但土地流转的现象越来越多，同时伴随而来的还有许多的问题。本文基于对江苏省泗阳县临河镇房湖村土地流转情况的调查，通过对调查结果的统计、分析和比较，反映出该村土地流转中的一些特征，突出体现了该村土地流转中所表现出来的土地流转零碎化、流转随意性大、土地需求大于供给、经济效益差、管理不规范等不能适应现代农业发展的问题。文章针对这些现象，从农民自身、社会保障

2、、经济产业结构、土地产权等角度简要地分析了其中的原因，并提出相对应改进措施的建议。关键词: 农村，土地流转,土地产权 Abstract At present, China maintains its land management system characterized by the separation of land ownership and land operation. And Chinas land policy kept stable since its reform and opening-up. The Government still held an indifferen

3、t attitude towards land transaction. But there are more and more cases of land transaction, which at the same time will cause many problems. Based on the survey of Fanghu Villages land transaction, this paper makes an analysis on the results of the survey to find some characteristics of the villages

4、 land transaction and also some problems such as insufficient land supply, low efficiency and poor management. Finally, the paper puts forward the recommendations to solve these problems from the perspectives of farmers, social security ，industry structure and land property. Keywords: rural areas, l

5、and transaction，land property目录一、引言3二、农村土地流转问题的实证分析4（一）土地流转的现象很普遍，但以小面积土地流转为主4（二）土地流转方式不规范，确定土地流转关系时随意性大5（三）土地流转市场中需求大于供给6（四）土地流转所取得的经济效益不明显7（五）相关土地流转政策和管理制度的严重缺失7三、土地流转问题的原因分析8（一）农民缺少发展现代农业的意识8（二）社会保障的严重滞后8（三）二、三产业发展不足，导致劳动力剩余9（四）农村土地产权不清晰9四、相应政策和建议 10（一）增加对教育和宣传的投入 10（二）健全农村社会保障体系 10（三）加快对农村产业结构的调

6、整，促进农业剩余劳动力转移10（四）加快推进土地流转的法律、法规建设，明确农村土地产权 11五、参考文献 11一、 引言 自80年代初期至今，我国在农村地区普遍实行的土地制度是农户家庭联产承包责任制。所谓农户家庭联产承包责任制，指土地属于社区性合作经济组织（一般为村级合作经济组织）集体所有，农户通过承包合同获得集体土地的使用权，进行自主经营，集体按农户承包土地的数量和质量收取“提留”（现农业税已取消），即村集体拥有农村土地的所有权，农民对其所在村的土地享有承包、使用权的农业经营制度。随着农村经济体制改革的不断深入，家庭联产承包责任制逐渐被完善，已成为现阶段我国农业长期稳定的经营制度。土地流转制

7、度是家庭承包经营制度的延伸和发展，它允许土地使用权的流转，拥有土地承包经营权的农户可以将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。 在农村土地制度改革之初，江苏省泗阳县临河镇房湖村村集体将其所拥有的土地（主要是耕地）按质量分类，然后再按村人口数量平均分配，按照各家庭人口数量将土地分配承包到农户家庭手中。但分地的过程中产生了许多问题，如：本来就不大的土地被分得七零八碎;相距较远的两个家庭的耕地分别在对方住处的附近，远距离会给两家都带来许多不方便；自己家的两块田之间却夹着别人家的一小块田，严重制约了耕地的集中使用，影响了劳动者和劳动工具的生产效率等等。虽然家庭联产承包

8、责任制告诉了我们土地是谁的、给谁用，但对于土地流转的规定却是比较模糊的，并没有明确而具体地告诉我们应该怎么进行土地的流转。为解决这些问题，在分田之后，农户往往还会进行一些必要的土地流转，可以说，是由于自家庭联产承包责任制中的不足带来了这些问题。 尽管国家比较缺乏详细而明确的关于土地流转的办法，但是土地的流转一直是存在着的，不管是农民在私下里选择相互之间进行的土地流转，还是严格按国家政策精神进行的土地流转。在经过了三十多年的发展和演变之后，时至今日，农村土地的流转已经表现出了一些很明显的特征，也产生了许多问题，如：土地流转过于零碎化、流转随意性大、经济效益差、管理不规范等。针对这些特征和问题，对

9、该村进行了一次问卷调查，调查结果显示该村概况如下： 江苏省泗阳县临河镇房湖村是位于苏北平原的普通村庄，该村远离城市，经济比较落后，以农业为主，几乎没有工业，人口户籍以农村为主，多数青年劳动力外出到苏南打工，部分劳动力到相邻的镇上断断续续地从事一些简单的工作，其余劳动力则主要进入农业生产领域中。该村拥有近400户农户，人均耕地面积几乎都为1-2亩，人均月收入多为400-800元。在对该村进行的200份问卷调查中，199份为有效问卷，有效率达99.5%。接受调查的村民中，有88人文化程度为小学或文盲，82人为初中，21人为高中或中专，8人为大专及以上。在年龄上，有22人为18-29岁，有32人为3

10、0-39岁，有44人为40-49岁，有56人为50-59岁，有45人为60岁以上，其中95位为女性，104位为男性。调查所反映出的概况与该村的实际情况基本相同，表明所选取的样本能够代表本村的实际情况。二、农村土地流转问题的实证分析 通过对调查问卷的统计和分析，该村在土地流转中表现出了如下五个比较显著的特征：（一）土地流转的现象很普遍，但以小面积土地流转为主 在接受调查的村民中，有68.84%的村民表示他们家庭所承包的土地有过流转 ，其中：25.13%的村民表示他们家庭有很少的土地流转，33.17% 的村民表示他们家庭土地流转的数量占总耕地面积较小的比例，8.54%的村民表示他们家庭土地流转的数

11、量占总耕地面积较大的比例，2.00%的村民表示流转的土地几乎是其全部耕地（见表1） 。在关于土地流转前后农户家庭所承包的土地面积变化量的调查中，在所有发生过土地流转的137户农户中，只有3户表示在土地流转后家庭所承包的土地面积比流转前增加很多（占2.19% ），19.71%的农户认为增加了一部分，54.01%的农户认为基本没有变化，11.68%的农户认为减少了一部分，另外还有5.11%的农户认为减少了很多（见表2）。表1 农户土地流转量 流转情况没有有，但很少 有，但占较小比例有，且占较大比例有，几乎是全部人数625066174百分比（%）31.1625.1333.178.542.00表2 农

12、户土地流转前后面积变化量 变化情况增加很多增加了一部分 基本没有变化减少了一部分减少很多人数32774167百分比（%）2.1919.7154.0111.685.11 调查表明，该村的农户中多数家庭都或多或少地有土地流转的情况，且以小规模的土地流转为主，但超过一半的农户的土地流转后的面积与流转前相比基本上没有发生什么变化，即流入和流出农户家庭的土地基本上能保持动态的平衡。这一方面说明，即使在我国目前缺乏明确的土地流转制度和管理方法的情况下，在农村土地流转的现象是普遍存在的；另一方面说明，农民舍不得大量地把自己的土地流转出去，所以大多数土地流转的量是比较少的，因而在土地在流转过程中，农户承包土地

13、的总面积总能大致保持不变。导致这种现象的原因如下：1、土地一直被农民视为其谋生的根本，这种思想根深蒂固，农民的小农思想意识还比较浓重，都很重视自己的土地，他们宁可粗放经营自己的土地，也不愿意大量地将土地流出；2、农村长期以来的生活方式使农民无论是在生活上还是情感上都觉得有必要守住自己的土地，当遇到非流转不可的情况时，他们更青睐于采用以相等面积土地互换的方式进行流转；3、样本中接受调查的村民在年龄结构上偏大，50岁以上的占总人数50.75%，在表示不愿意将土地流出的77人中（见表5），50-59岁的最多，达27人，占35.06%，这些人思想比较保守，且多数人尚具备参加农业生产劳动的能力，不愿意失

14、去土地；4、想获得土地的人由于很难找到想出让土地的人，也很难获得有效的土地流转供给，难以扩大土地的经营面积，而那些已发生的小面积土地流转只不过是对目前农村土地承包不足的一个补充。（二）土地流转方式不规范，确定土地流转关系时随意性大 在调查中发现，有土地流转情况的137户农户进行土地流转时，仅有24.81%的村民表示他们家庭土地的流转是按照上级土地管理部门的规定进行的，58.39%的农民表示曾经私下里流转土地，还有4.71%的村民是通过其他方式进行土地流转的（见表3）。在确定土地流转关系的方式调查中，有40.15%村民表示确定土地流转关系的方式为口头协议，（见表4）。表3 农户土地流转的方式流转

15、方式按土地管理部门规定流转按村集体安排、协调流转 农户私下里流转通过公开的市场交易流转其他方式人数341488108百分比（%）24.8110.2258.397.304.71表4 确定土地流转关系的方式方式口头协议书面协议第三方证明其他人数5581197百分比（%）40.1559.1213.875.11 调查表明，多数农民在进行土地流转时缺乏规范，土地在农户之间私下里随意流转，这种流转是由农户自发产生、自己执行的，没有履行必要的手续，部分农民甚至不知道还要履行什么手续，缺乏相关的管理机构进行有效的安排，再加上村集体的影响力有限，已无力协调本村土地的流转事宜，土地流转过程中更是缺乏有效的市场化操

16、作。这种土地流转一般在亲朋好友或近邻间进行，土地承包户转让土地使用权一般不收任何补偿，只是要求受让方承担承包土地合同中规定的应尽义务。在确定土地流转关系的时候，有比较多的农户采取的是口头协议的方式，即使是采取书面和第三方证明的形式，也因规定过于笼统、条款存在分歧，如土地转让金额、支付方式、转让期限等规定不明确，再加上缺乏有效的监管、执行，往往导致了一系列纠纷，引了发农户之间的矛盾。（三）土地流转市场中需求大于供给 在对村民土地流转意愿的调查中发现，对土地流入的意愿程度比较高，达86.44%，其中：19.10%的村民表示非常愿意通过土地流转的方式让土地流入自己的家庭，29.15%的村民表示愿意，

17、38.19%的村民表示比较愿意。对土地流出的意愿程度比较低，只有28.15%，其中：只有7个村民表示非常愿意通过土地流转的方式让土地流出自己的家庭，占3.52%，11.56%的农民表示愿意，13.07%的农民表示比较愿意（见表5）。表5 土地流转意愿意愿程度非常愿意愿意比较愿意不太愿意不愿意土地流入人数385876198百分比（%）19.1029.1538.199.554.02土地流出人数723366677百分比（%）3.5211.5613.0733.1738.69 从表5中可以看出，对于土地的流入，持非常愿意、愿意和比较愿意态度的农民远多于持不太愿意和不愿意态度的农民，即土地的需求是很旺盛的

18、；对于土地的流出，持非常愿意、愿意和比较愿意态度的农民远少于持不太愿意和不愿意态度的农民，即土地的供给是不足的。从而产生了一对在土地流转中供求不平衡的矛盾，矛盾的原因主要有：1、土地一直被农民视为其最主要的财产之一，世世代代农民都有很浓重的守土情结，他们不愿意放弃土地，哪怕是仅仅拥有土地的承包经营权；2、在我国当前社会保障体系不健全的情况下，土地成为农民生活保障的“救命田”和“养家田”，在没有十分稳定的收入情况下，即使是收益相对较低，农民也不敢随便放弃土地；3、本村的大多数农民人均月收入在400-800元之间，虽然靠土地每年每亩收入只有不到2000元，但这在不多的总收入中也是一笔不小的收入，如

19、此低的收入水平不容村里的农民放弃土地；4、随着农业机械越来越多地投入使用，劳动力逐渐被从土地中解放出来，活劳动在农业生产要素投入中占比例已经很小，即使是村里的多数年轻人都外出打工，该村农业劳动力仍然过剩，留下来的即使是“老弱病残”也基本能完成农业生产，保留土地也并不会对其他工作产生太大的不利影响。（四）土地流转所取得的经济效益不明显 在对村民进行关于土地流转后所取得经济效益的调查中发现，43.07%的村民表示变好了，但效果不明显，9.49%的村民表示虽然形式上变好了，但实质没有变好，19.71%的村民表示没有变好，甚至有时会变坏，还有4.38%的村民表示变得比较糟糕(见表6)。表6 土地流转后

20、经济效益变化情况变化情况变好很多变好，但效果不明显 形式变好，实质没变没变好，甚至有时变坏变的很糟糕人数325913276百分比（%）23.3643.079.4919.714.38 从表6中可以看出，超过四分之三的农户认为土地流转之后，所取得的经济效益并没有得到明显的改善，总的来说，这种土地流转所取得的效果是比较差的。其原因主要有以下三个方面：1、相当多的农户在流转土地的时候只是出于为了取得某种“方便”（如换取一块宅基地或园地），并没有更多的、更好的关于土地经营的打算，其目的并不是依靠土地流转实现规模化、集约化和专业化的土地经营来获得好的经济效益；2、由于土地流转的政策规定过于笼统、可操作性差

21、、政府管理缺失和村集体协调无力等原因，农户的土地在流转的时候没有统一、合理的规划，更没有相关的技术指导和服务，土地流转市场也比较混乱，效率低下；3、该村远离城市，经济水平比较落后，当地产业结构比较单一，土地主要被用来从事种植业和林业，工业用途稀少，即使是在土地流转之后，由于比较经济效益不明显，大多数农民仍然会将土地用来从事原来的那种经济效益比较低的种植业和林业生产。（五）相关土地流转政策和管理制度的严重缺失 在对村民进行关于对土地流转政策和管理制度了解程度的调查中发现，69.35%的村民不了解或了解程度不够，其中：41.71%的村民表示一般了解，21.11%的村民表示仅仅是曾经听说过，还有6.

22、53%的村民表示不了解(见表7)。表7 土地流转政策、制度的了解情况了解情况非常了解比较了解一般了解听说过不了解人数1348834213百分比（%）6.5324.1241.7121.116.53 从表7中可以看出，大量的农民对农村土地流转政策和相关的管理制度缺乏了解，只有部分村干部认为非常了解，而且那些认为比较了解和一般了解的人，他们的了解大多数还保持在三十多年前分田到户时的认识水平。造成这种情况的原因主要有以下三个方面：1、我国缺少比较系统、规范、详尽、易操作的农村土地流转政策和管理制度，可以被农民拿来了解的东西的确不多；2、自三十多年前家庭联产承包责任制设施以来，农村的土地政策一直比较稳定

23、，再加上调查的样本中，调查对象的年龄结构偏大，许多农民参加过当年的分田，对当时的情形有着切身体验，印象特别地深刻，所以他们对土地流转政策的了解很大程度上还保持在三十多年前的水平；3、尽管在很多政府、高校和研究机构里，农村土地流转问题被讨论的热火朝天，但基层农民对此却很少有较深刻的接触，政府的宣传也大多数是通过电视节目，政策宣传的数量不足、宣传的方式也不能让多数农民的很好地接受并对他们有所帮助。三、土地流转问题的原因分析（一）农民缺少发展现代农业的意识 在谈到农民的现代农业发展意识的时候，大多数农民承认在这方面是不足的，在关于影响土地流转的重要因素的调查中，有73.87%的受调查村民选择了农民缺

24、乏现代农业发展意识（见表8）。这一方面是由农民自身素质所限，现代化农业要求农民有文化、懂技术、适应市场化、专业化的经营方式，而被调查的村民中有44.22%的最高学历为小学，41.21%为初中，10.56%为高中和中专，4.02%为接受过高等教育的人，并且高中以上的人几乎都不从事农业生产。另一方面政府对相关农业政策和经营方法宣传的不到位也是重要原因，如有54.27%的被调查者在影响土地流转的重要因素中选择了宣传不力，（见表8）这种宣传不仅包含对政策的宣传，更重要的是表现在对经营方法和知识、理念等信息的宣传上。（二） 社会保障的严重滞后 现行的农村土地管理制度限制了土地使用权的自由流转，原因在于没

25、有很好地保护农民的土地使用权、处置权和收益权，农民的财产性收入无法落实。农村社会保障不足是我国目前的现实情况，由于土地流转后失地农民缺乏社会保障，把土地流转出去的农民往往得不到基本的生活保障，这也是大多数农民最担心的事情。在关于影响土地流转的重要因素的调查中，有90.96%的受调查村民选择了社会保障不足。据了解，该村的农民社会保障缺失很严重，在普通农民中，只有60岁以上的人可以拿到每月120-180元不等的补助，遇到大的疾病的时候获得部分医疗补助。一般农民根本没有参加养老保险，更不用说其他的社会保障了，其社会保障水平远远低于全省平均水平。（三） 二、三产业发展不足，导致劳动力剩余 在关于影响土

26、地流转的重要因素的调查中，有84.92%被调查的村民选择了其他产业发展滞后，不能吸收剩余的劳动力。调查中发现该村虽然有大量劳动力都转移到了农业生产以外的工作中去了，但即使是剩下的还主要从事农业生产或兼业的农民仍然超过该村农业生产所需要的劳动力数量，村里仍然有不少闲置的劳动力。这种过多的劳动力从事过少的农业生产的现象，主要是由于当地二三产业不发达，不能提供较多的工作机会，青年劳动力可以外出务工，那些不能或不愿意外出的人则多被剩在家里，没有工作的他们只能从事农业生产，尽管劳动效率很低。表8 影响土地流转的重要原因原因缺乏现代农业发展意识社会保障不足相关服务滞后政府和村干部失职宣传不力其他产业不足以

27、吸收剩余劳动力其他原因人数147181414910816921百分比（%）73.8790.9620.6024.6254.2784.9210.55(四) 农村土地产权不清晰 黄祖辉认为，在土地流转中，规模化经营和家庭联产承包责任制并不对立，前者解决的主要是劳动生产率的问题，适合于在经济发展水平较高的情况下应用；后者解决的主要是土地生产率的问题，更适合于在经济发展水平较低的情况下应用，在土地产权清晰，农民经营权得到保障的前提下，这两种机制可以同时高效地运作。我国农业经过30多年的发展后，土地生产率已经得到了大幅度的提高，目前制约我国农业发展的主要是低下的劳动生产率。在家庭联产承包责任制的前提下，农

28、村土地归村集体所有，而村集体是由农民构成的，即如果农民离开了村集体就散失了对土地原有的那部分所有权，这样就间接地将农民“绑定”在土地上，阻碍了农民的流动和土地的流转。这种土地产权制度也是比较模糊的，科斯认为：只要产权是清晰的，就可以实现效率的最大化，在这种情况下，村集体往往无力经营全村土地，农民也很难获得大面积土地进行规模化经营，农业劳动生产率难以提高。四、相应政策和建议（一）增加对教育和宣传的投入增加对农民教育的投入，首先要增加对农村地区基础教育的投入，通过学校教育，提高农民子女的文化水平和思想境界，使他们能适应并推动未来农业发展。其次，还要大规模开展农村劳动力的技能培训，提高农民整体素质，

29、培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民；发展农村职业教育和成人教育。让农民们寻找新的发展出路，摆脱传统的农业生产模式，从土地上解放出来，把土地转移出去。加大政策宣传力度，不断提高农民对土地使用权流转的认识。首先是要采用贴近农民生活的、农民比较容易接受的方式进行宣传，要破除农民封闭的小农思想，启发和引导农民解放思想，转变观念，树立市场意识、经营意识，让农民充分认识到土地的价值，引导农民开发土地资源的潜力。还要让他们认识到：在市场经济条件下农民也应当有利润与效益观念，在不违反国家相关规定的情况下，应该通过土地的流转实现在承包地上的利润最大化。（二）健全农村社会保障体系健全的农村社会保障体系必须能

30、够覆盖大多数的农村村民，要能够解决农民保不起、政府支持不起的问题。可以采用以政府作为主导，由政府、保险公司、农民或其他相关的第三方共同出资，农民集体参与的基本社会保障方式。农民以村集体作为单位，共同筹集参加社会保险的部分资金，成立一个专门从事农村社会保障的基金。一方面，在本村土地流转中获得土地的企业和种植大户等获益者，应将一定比例的利润交入村社会保障基金，另一方面，政府应增加对这种农村基金组织在资金、政策和管理等方面的支持力度。这样就提高了农民参加社会保障的组织化程度，进而提高保障的效率，农民通过村社会保障基金，在政府的支持下就有力量与保险公司开展相关的社会保险甚至其他的保险业务，农民还可以在

31、农村社会保险基金组织的内部开展其他的合作，如农户之间的生活、养老互助等。（三）加快对农村产业结构的调整，促进农业剩余劳动力转移要加快建立有利于逐步改变城乡二元化结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，让更多的让农村人口进入城市。积极推进小城镇建设，鼓励和支持农村第二和第三产业的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业，开拓大中城市就业门路，有层次地引导非农产业对农村剩余劳动力的吸纳。推进土地要素的市场化，让农民可以以土地使用权进行入股，参与到非农产业的经营中，改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。（四）加快推进土地流转的法律、法

32、规建设，明确农村土地产权农民在土地流转中之所以出现了许多问题，一个很重要的原因在于他们缺乏有效的法律、法规及其他政策规定的指导。政府应该根据目前农村土地流转的要求，尽快出台一些新的法规，以法律的形式近一步明确土地的产权关系，采用更多的有利于土地流转的产权分配方式，如：将所有权进一步下放到具体的土地经营主体、农民对村集体的土地享有股份等形式。新法不仅要包含农村基本的土地制度，还应该包含更具体的、详尽的、可操作的农村土地流转方法的规定，使农民可直接参考相关法律规定进行土地流转。政府还应该在农村建立相关的农村法律服务体系，让基层农民在进行土地流转的时候可以很方便地获得法律的支持和帮助。另外还可以有一

33、些其他方面的措施，如：推进土地要素的市场化改革、健全土地流转的服务体系、加强政府管理、村集体的合理规划等等。五、参考文献1 李宴社会保障制度视野下的农村土地制度研究J农业经济，2009年第05期，55-57页2 李钢农户土地流转缓慢的原因与破解的环境保障J农业经济，2009年第04期，31-33页3 陈立双 张玉龙征地补偿标准比较分析J农业经济，2009年第03期，24-26页4 于传岗农业现代化进程中我国农村土地流转综合改革的新思维J农业经济，2009年第01期，23-26页5 黄祖辉. 转型 发展与制度变迁M上海人民出版社，2008年，152-154页6 雷海章. 现代农业经济学M中国农业

34、出版社，2005年7 钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究M.社会科学文献出版社,2005年,167-177页8 高鸿业. 西方经济学M中国人民大学出版社，2005年9 郑云鹏当前农村土地存在的问题及对策J经济探求，2004年第05期，30-34页10 林毅夫. 制度、技术与中国农业发展M上海人民出版社，2005年11 杨晓凯土地私有制与中国农业问题J经济管理文摘，2003年第02期，10-11页12 张红宇. 中国农村的土地制度变迁M北京农业出版社，2002年13 张照新中国农村土地流转市场发展及其方式J中国农村经济，2002年第02期，26-32页14 郑景骥. 中国农村土地使用与管理制度研究M西南财经出版社，1997年, 75-78页15 Zvi Lerman Natalya Shagaida. Land policies and agricultural land markets in Russia Jscience direct，January 2007, Pages 14-23 12