公文特点与作用.docx

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1、公文特点与作用公文特点与作用 公文的特点与作用 一、公文的特点 公文，是在机关公务活动中形成的，是各级机关与组织行使法定职权、实施有效管理的重要工具，具有很强的现实效用性。它的特点主要表现在以下几个方面： 公文有法定的作者。公文不是谁都可以任意制发的，公文是由法定的作者制成和发布的。这是公文同图书、情报资料、通讯报道以及一般的文章作品的一个显著特点之一。 所谓法定的作者，就是指依据宪法和其他有关法律、章程、决定成立的并能以自己的名义行使法定的职能权利和担负一定的任务、义务的机关、组织或代表机关组织的领导人。在我国，各级党政机关、社会团体、企事业单位，只要是依据宪法和其他有关的法律、条例的规定并

2、经过一定的审批程度建立和存在的，它们都是法定的作者，它们都有独立对外行文的资格。如各级党的组织、人民代表大会、人民政府及其部门是根据中国共产党章程、中华人民共和国宪法以及有关的组织法建立的。在章程、宪法和组织法在规定了这些机关的职能以及这些机关制定和发布公文的权限。 公文法定的作者指的是发文的名义。也就是说，公文主要是以机关的名义或机关的某一部门的名义制发的。例如，国务院文件、某某省人民政府文件是以机关的名义制发的；某省人事厅文件、某县县委组织部文件是以机关的某一个部门的名义制发的；工会、共青团、妇联的文件是以社会团体的名义制发的；工厂、学校、科研单位的文件是以企事业单位的名义制发的。这些能在

3、自己的职权范围内制发文件的机关、部门或单位，称为行文单位。 机关的发文有时也用工具领导人或机关首长的名义。如中华人民共和国主席令、国务院总理令以及机关首长对所属工作人员的任免令（或任职通知）等。用领导人作为发文的名义，并不是以他个人的名义出现，而是代表他所在的机关的身份来发文的，也是法定的作者。这是领导人行使自己法定职权的一种表现。必须说明的是，以领导者个人的名义发文，在个人名字前面都应冠以机关的名称与职务。如中华人民共和国主席 ，某市中级人民法院院长，某大学校长等。一旦这些人不在担任这一职位，也就失去了这一法定作者的地位。 2、公文有法定的权威。公文既然是党政机关、社会团体。其实单位为了传递

4、意图、办理公务、记载工作活动面而制发的。这就是必然要赋予公文以机关喉舌的地位。也就是说，公文可以代表机关发言，代表制发机关的法定权威。因此，公文也就是成为各级机关、组织开展工作的可靠依据。比如，中共中央文件，就代表党的中央委员会这一党的最高领导机关的权威，传达的是党中央的意见，所以它在全党、全军、全国人民中享有极高的威信。通过党中央文件的制发，传达了党的路线、方针和政策，作为我国各条战线、各个地区、各个系统、各个部门工作的依据和准绳。再如，国务院是全国最高行政机关，它所制定和颁发的文件，代表中央人民政府的职能和职权范围，具有行政领导和行政指挥的权威等。这种法定的权威性，也叫做法规的强制力。如国

5、家领导机关发布的命令、法令、法规等。是通过一定的立法程序产生的，是要强制执行的，违法了是要依法予以行政制裁或移送司法机关追究其法律责任的。 3、公文有特定的效用。公文的特定效用是指公文的现实效用，是公文制发机关的法定的地位所赋予的。从每一份具体的文件来说，都有它本身的特定的现实效用，代表它的制发机关所赋予的法定效力和作用。比如，党政领导机关所发出的每一项指示，每一项决定，要求所属机关认真贯彻、坚决执行，即使是一份通知，同样要求地方收文机关阅知和办理；下级机关的一份报告、一份请示也同样要求上级领导机关阅知和批复等。公文所具有的特定效用是有一定的时间性的。任何公文都不是用永远有效的。虽然有的公文具

6、有历史文献价值，但从总体上说，它还是着眼于现实效用的。公文在现行工作中形成，在现行工作中使用，为推动现行工作服务。一旦它们的现行使命完成，那些对日后工作有查考利用价值的文件材料就将转化为档案保存，对今后的工作仍然起着查考凭证作用。 4、公文有规范的体式。公文有规范的体式，这是公文同图书、情报资料、通讯报道以至于一般文章作品的又一显著特点。由于公文是党和国家具体领导和管理政务的工具，是机关的喉舌，代表制发机关的法定权威。所以，制发公文是一件极其严肃的，具有重要政治意义的工作。为了维护公文的法定性、权威性与严肃性，并便于进行公文处理，在党和国家有关部门发布的关于公文处理的一系列规范性文件中，对公文

7、的体式作出了统一的规定，提出了统一的要求。各级党政机关、社会团体、企事业单位制发文件都应当按照规定的体式（包括文体、文面格式和版面形式）办理，不能随心所欲，另搞一套。 5、公文有规定的处理程序。公文的制发和办理都必须经过规定的处理程序。如，公文的制发，一般应经过起草、核稿、签发的程序。只有经过机关领导人签发的文稿才能印刷、用印和传递。几个机关的联合发文必须履行完备的会签程序；重要的政策性文件还需报请上级机关审批或由主管部门批准等。对收文的办理，一般应包括签收登记、分办、批办、承办催办等程序；任何人不能违反公文办理程序擅自处理。惟其如此，才能维护公文的严肃性、才能实现机关文书工作的科学化、规范化

8、、制度化和提高机关工作效率。 二、公文的作用 在机关的日常工作活动中，公文 制与办理的工作量是相当大的，它是机关工作的重要组成部分。一个国家、一个政党、一个部门或者社会团体、企事业单位要履行职能，进行公务活动，不能不使用公文。即使是召开会议，进行调查研究活动，在其前期，中期和后期都要形成一些文件材料，甚至是重要的文件材料。没有公文，那简直是不可思议的。总的来说，机关公文的作用在于它是党和国家具体领导和管理政务，机关之间相互进行联系以及机关内部处理工作事物的一种工具。充分认识公文的作用是使用好公文这一工具的重要前提。具体地说，公文的作用主要表现在以下几个方面： 1、领导与指导作用。党和国家的各级

9、领导机关，可以经常通过制发公文来部署各项工作，传达自己的意见和决策，对下级机关或部门的工作进行具体的领导与指导。例如，党的中央领导机关通过它所制发的各项指示、决议等重要公文，阐明重大方针政策、战略措施和工作步骤，用以领导和指导各个地区、各条战线的工作。 党的领导是政治领导，党对国家事务实行政治领导的主要方式，是使党的主张通过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。当发布的领导性文件不是国家法规，但我们国家的法规，包括法律、法令以及行政法规和规章，都是党的政策的具体化。应此，党的政策性文件，代表党的权威，各级机关组织都要贯彻执行，并作为领

10、导指导各项工作的依据。国家各级行政领导机关和业务主管部门则更具党的政策性文件，制定和发布各种有关的文件，如决定、计划、意见、通知来领导和指导下级机关或下级业务部门的工作。上级机关传递领导意图与下级机关的纽带，发挥其领导与指导的作用。 2、行为规范作用。公文具有行为规范作用，这是公文本身所具有的强烈政治性与法定的权威性等特点赋予的。这种行为规范作用又称之为法规约束作用。国家的各种法规和规章是都是以文件的形式制定和发布的。这些规范性公文一经发布，便成为全社会的行为规范，无论社会组织或个人都应当依照执行，不可违反。它对于维护正常的社会秩序、安定社会生活，保障人民的合法权益有着极其重要的作用。 必须指

11、出的是，规范性公文的行为规范作用与社会道德规范不同，违反社会公德将受到舆论的谴责，而公文的行为规范作用是带有强制性的。国家以强制手段保证它的权威，谁违反了法律、法规或规章，就要受到法律制裁和行政处分、或经济处罚。例如，中华人民共和国宪法是国家的根本大法。根据宪法有制定与颁布了民法、刑法、兵役法、婚姻法等基本法。对这些法律、法令如有违反，国家的执法机关就要“惟你是问”。如违反了法规、规章（如条例、规定、办法、章程、规则等），虽不至于犯法，但要受到批评、警告、记过直至开除等行政处分，有的还要处以罚款。这就说明这些规范性公文在它的有效范围内，必须成为人们的行为规范，而且强制执行。 3、传递信息作用。

12、公文是传递信息的重要渠道。党和政府的上下左右机关之间，其决策、方针、设想和意图等政务信息，常常是通过公文的传递而取得的。例如，各级党政领导同志的工作活动情况，各地的突发事件，社会动态，经济技术情况等信息的收集、传递和处理，工作情况的汇报，上级决策、指示的下达，下级贯彻落实上级指示的经验总结和存在问题的报告等都离不开公文这一工具。上级领导机关通过批阅下级机关送来的报告、请示、汇报、调查报告以及简报、总结汇报材料等，就及时掌握了下级机关的信息动态。这就为上级机关指导工作、解决问题以及进行各项决策提供了客观依据。又如，下级机关通过阅读上级机关的指示、决议、通报、通知等文件，就能及时掌握从上级机关传来

13、的信息动态，根据这些信息动态，下级机关就可以及时开展工作和完成规定的任务。至于评级和不相隶属机关之间相互使用的“函件”等文件，更多是用于直接为沟通信息得到处理和解决；上下左右机关直接的关系，靠公文传递的党的得到调整。从而保证了各级机关组织的工作正常地、有秩序地运转。 4、公务联系作用。各机关单位在处理日常事务工作中，经常要与上下左右有关的机关单位机关进行联系。随着改革开放的不断深化，各机关单位之间的横向联系日趋频繁。机关公务文书的协调联络作用就显得越来越重要越来越广泛了。一个机关的工作活动，不是孤立的进行的，有时要向它的上级领导机关报告情况、请示问题；有时要与一般机关单位就工作业务进行商洽、询

14、问、回答或交流情况和经验；有时要与有关企业、部门或单位签订合同、协议书等。公文在同一系统的上下级机关之间、评级机关之间以及不相隶属机关之间，都能够起到沟通情况，商洽工作、协调关系、处理问题的公务联系作用。 5、凭借记载作用。公文是机关公务活动的文字记录。一般来说，绝大多数公文在传递意图、联系公务的同时，也具有一定的意义上的凭据作用。这是因为，既然每一份文件都反映了制发机关的意图，那么，对受文机关来说，就可将文件作为安排工作、处理问题的依据。有些文件，则具有比较明显的凭证作用。如经过当事人双方共同签订的协议书、合同等文件，它的凭证作用是作为证实签约双方曾经许诺和承担的责任和义务的依据。谁违反了协

15、议和合同的条款，就要追究谁的责任。可以说，形成这类文件的目的，就是为了作文字凭证的。 还有一些公文具有明显的记载作用。例如会议记录、电话记录、会议纪要。机关大事记、值班日记、各种登记等，它们都是机关工作活动的真实记录，具有记载作用，可以供日后的利用查考。 公文不仅在机关的现行工作中具有凭据记载作用，同时，对于过去的事情，它又成为各级党政机关公务活动的历史记录。是机关史料的积累，是解决矛盾、澄清是非的凭证，也是若干年后编史修志的重要依据。所以，每一份对日后工作具有查考利用的公文在完成其现实使命以后，都有整理归档保存，以备查找利用。例如，制定一项新的政策，为了保持政策的连续性，还要参考过去制发的有

16、关这方面内容的公文；机构调整、人事任免、调解矛盾、落实政策等也需要查看过去的有关文件规定，以作参考。应此，公文作为历史事件的记载与查找的依据，其凭据作用是不可忽视的。 以上所述，是就公文的主要作用而言的。公文还有知照作用、协调作用、宣传教育作用等，就不一一详述了。实际上从每一份具体的条件所起的作用来看也并不是单一的，往往同时具有几种作用，我们应该结合起来认识和理解。 第三节 公文的分类与文种 一、公文的分类 由于公文所反映的社会现象是极其纷繁复杂的，为了保证机关公文处理工作有秩序、高效率的进行，就必须从分析和研究机构公文的性质、特点和作用人手，对机关在日常工作活动中所使用的公文进行科学的分类。

17、这是人们认识公文这一事物并探求其科学规律的一种有效的方法。 常见的、基本的公文分类，主要是从公文的来源、使用范围、行文关系、性质与作用、内容与特点等方面来划分的。分述于下： 1、从公文的来源来划分 一般来说，一个机关和机关某个部门的文件，按照它们的来源可分为外机关发来的公文和本机关拟制的公文两大类。其中，由本机关拟制的公文按照制发公文的目的、发送对象，又可以分为向外机关发出的公文和在本机关内部使用的公文。因此，按照公文的来源，可将一个机关的公文分为三个部分：对外文件、收来文件和内部文件。 （1）对外文件。对外文件简称发文。是指本机关拟制的向外单位发出的文件，它是作为传达本机关的意图发往需要与之

18、联系的针对机关的文件。如1987年9月16日林业部向国务院发出的关于加强森林防火工作的报告，就是林业部的对外文件，是发文。而国务院则是这份发文的针对机关。 （2）收来文件。收来文件简称收文。是指由外机关拟制的，作为传达其自身机关的意图，发送到本机关（或部门）来的文件。比如上面讲的林业部向国务院发出的报告，对国务院来说就是收来文件。又如上级机关发来的指示、通知，下级机关送来的报告、请示，同级机关或不相隶属机关送来的公函等，都是本机关的收文。 （3）内部文件。内部文件就是指制发和使用都限于机关内部的文件。比如，机关内部的规章制度、会议记录、工作计划、经济总结以及内部的通知、通报等。如工厂20XX年

19、度生产计划、大学关于加强校园管理维护教学秩序的几项规定，就是限定在某工厂和某大学内部使用的文件。在机关文书工作中，为了加强公文管理，一般由文书部门或指定专人对机关的外发文件、收来文件和内部文件分别进行登记。需要说明的是，在实际工作中，对某一份具体的文件来说，这样划分又不是绝对的，有时会发生交错或互相转化的情况，这是由公文的复杂性所决定的。例如，主要用于机关内部使用的规章制度、工作计划、工作总结等，有时也要报送上级机关备案或发给下级机关参阅，或与其机关交流；有时收到上级机关的意见、通知有需要转发给下级机关贯彻执行。这样，内部文件和收来文件在一定条件下就又转化成对外发文了。 2、从公文的行文关系上

20、来划分 行文关系，简言之，是指发文机关同收文机关之间的公文往来关系。这种关系是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围确定的。从一个单位的对外文件来说，可以按照它们的行文关系，文件的去向，划分为上行文、平行文和下行文三类。 （1）上行文。上行文就是指下级机关、下级业务部门向它所属的上级领导机关和上级业务主管部门所发出的公文，是自下而上的行文，故称上行文。比如，国务院各部、委，各省、自治区、直辖市给国务院所报送的工作报告和请示；各省、自治区、直辖市有关委、办、厅（局）向国务院有关部、委所报送的工作报告和请示，就是上行文。一般地说，上行文是作为下级机关向上级领导机关，下级业务部门向上级业务主管部门汇

21、报工作，请示问题，请求给予领导和业务指导的文件。 （2）平行文。平行文就是指同级机关或者不相隶属的，没有领导与指导关系的机关之间的一种行为。比如，中共中央各个部之间，国务院的各个部、委、局之间，各个省委之间，省人民政府之间，各个县委之间，县人民政府之间，都是平级平行机关。再如，省军区和省人民政府之间，学校和工厂之间，没有领导指导关系，是一些不相隶属的机关。上述这些机关之间，在相互联系或协商工作问题时，一般都适宜于使用函来行文。 （3）下行文。下行文就是指上级领导机关对所属的下级机关的一种行文。比如，党中央给各个省、自治区、直辖市党委，国务院给各省、自治区、直辖市人民政府的文件就是下行文，党中央

22、、国务院有关部、委、办给各省、自治区、直辖市党委。政府对口的有关部、委、办、厅（局）所发的文件，也是下行文。下行文一般常用指示、决定、意见、通知、批复等。 下行文是上级机关对下级机关、上级业务主管部门下级业务部门实施领导与业务指导责任的重要工具。对下级机关与业务部门来说。是重要的收来文件。一些面向群众的公告、通告、通知等文件，也是下行文。 3、从公文的秘密程度和阅读范围来划分 从公文的内容是否涉及及党和国家的秘密，涉及秘密的程度，以及发文机关对公文所限定的阅读范围，有可将公文划分为秘密文件、普通文件和公布文件。 （1）秘密文件。秘密文件是指内容涉及党和国家的秘密，需要控制知密范围和知密对象的文

23、件。中华人民共和国保守国家秘密法第九条规定，国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级。国家行政机关公文处理办法第十条也明确规定：涉及国家机密的公文应当分别标明密级和保密期限，其中，“绝密”、“机密”级的公文还应当标明份数序号。文件的密级越高，传送、阅读和保管的要求也就越严。因此，确定和划分文件的密级要十分慎重，力求准确。否则，密级过高不利于公文内容的传播，密级过低则扩大了知密范围，给党和国家造成了不应有的损失。当然，公文的保密要求不是一成不变的，密件的内容随着时间的推移和形式的发展、其秘密的性质也会发生变化。所以，文件的保密要求应当有时间限制，经过一定的时间，应按有关规定对“三密”（

24、即“绝密”、“机密”、“秘密”）文件进行清理，该降密的应作将密处理，该解密的则予以解密。 （2）普通文件。普通文件是相对秘密文件而言的，从这个角度说。也可称为非密文件。这种普通文件也并非无密可保，可供任何人阅看。机关、组织的决议、工作计划、总结，对工作人员的处理决定、通报等。这类普通文件阅读的范围比较宽。但一般说来，只限于本机关或本组织内部，不对外公布，即不在社会上公布，不向国外传播。 （3）公布文件。公布文件就是向人民群众和国内外公开发布的文件。比如一些公告、通告、公报，法律、法令，中央领导同志的某些重要讲话、报告等，通常都可以采用广播、电视播放、报刊登载，公开张贴或口头传达等方式进行公布。

25、 4、从公文制发机关的性质来划分 从公文的制发机关的性质可以将公文分为法律、法规文件、行政文件和党的文件。 （1）法律、法规文件。法律、法规文件是指由中央和地方各级权力机关、行政机关所制发的法律、法令和行政法规与规章。法律、法规文件一般分为以下三种： 法律文件。法律文件是体现统治阶级的利益和意志，以国家强制力来保证其实施的行为规则，是实行阶级专政的一种工具。法律文件在我国是由行使最高立法权的机关全国人民代表大会按照立法程序制定的。如宪法、刑法、刑事诉讼法等。 法令文件。法令文件是指根据宪法的有关规定所制发的一种文件，通常是以中华人民共和国主席或国务院总理的名义发布的。如公布法律的命令以及宣布施

26、行重大强制性行政措施时发布的命令等。 行政法规与规章文件。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律及有关规定制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。这里所说的行政法规与规章文件，除国务院制定的行政法规外，还包括各种地方性法规，部门规章和地方人民政府规章。行政法规与规章文件是为具体贯彻执行法律、法令和行政法规，对于行政措施、行政制度和活动规则所制定的有关条例、规定、办法、细则、规则等。 为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色的社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，全国人大根据宪法制定了中华人民共和国立

27、法法（20XX年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，自20XX年7月1日起施行）。凡法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止以及国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止应依照立法法的有关规定执行。 （2）行政文件。行政文件主要是指国家机关在日常公务活动中所形成和使用的文件。具有行政指挥、领导指挥工作和公务联系的作用。例如政府机关、行政管理机关使用比较普遍的请示、报告、通知、意见等。 （3）党的文件。党的文件是指由中国共产党的机关、组织形成和使用的文件，反映党的领导、党的工作和党的建设等活动。其中，只限定在党的组织和党员中间阅读和传达的文件，又叫党内文件

28、。 5、从公文内容的性质与作用来划分 按照公文内容的性质与作用，可以将公文分为指挥性公文、规范性公文、报请性公文、执照性公文、记录性公文等。 （1）指挥性公文。指挥性公文是指上级领导机关对下级机关或群众发出的用以领导和指导工作的公文。它需要下级机关单位和有关人员认真学习和贯彻执行，是下级单位决策和进行工作活动的依据。例如命令、指示、决定、意见、批复和政策性通知等。 （2）规范性公文。规范性公文是指由机关、组织、社会团体依据法律、行政法规及组织章程制定的，要求其成员在工作、活动等方面严格遵守的行为规范。它是一种兼有政策性和规定性的公文，有较强的规范性和强制性。例如各种条例、规定、办法、细则、章程

29、、规则等。 （3）报请性公文。报请性公文是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、请示问题时所使用的陈述性、请求性公文。这类公文主要是报告、请示等。 （4）知照性公文。知照性公文是指机关单位发布的需要周知或遵守，以及各机关单位之间联系工作，通报情况所使用的公文。例如公报、公告、知照性通知、通报、函等。 （5）记录性公文。记录性公文是指各机关、组织用以记载公务活动以备查考的公文，如会议记录，电话记录、会议纪要、大事记、值班日志等。 常见的公文分类还有：从文件的缓急程度上划分，可分为急件和平件，急件又可分为特急件和急件：从文件的使用范围来划分，可分为通用文件、专用文件和技术文件；从文件的发送目的来划

30、分，可分为主送件、抄送件和批转件、转发件；从文件的处理要求上来划分，可以分为需办文件（办件）和参阅件（阅件）等。 常见的公文的分类还有：从文件的缓急程度上划分，可分为急件和平件，急件有可分为特急件和急件：从文件的使用范围来划分，可分为通用文件、专用文件和技术文件；从文件的发送目的来划分，可分为主送件、抄送件和批转件、转发件；从文件的处理要求来划分，可以分为需办文件（办件）和参阅（阅件）等。 二、公文的文种 公文的文种也就是每一份公文的名称。任何事物都有自己的名称。名称就是事物的概念，事物的称号。公文作为国家管理的一种工具，也有自己的名称。在通常情况下，人们把这些公文名称统称为文种。 1957年

31、10月，国务院秘书厅关于公文文种和体式问题的几点意见（稿）指出：“不同的公文文种，反映着不同的目的和要求，也反映着行文机关之间的关系和发文机关的权限范围。划清各种公文文种的使用界限，正确地使用公文文种，对于做好公文处理工作，具有中要意义。”也就是说，一份公文的文种并不是随意确定的，它是根据发文机关的权限、发文机关和收文机关之间的关系以及发文的具体目的和要求而确定的。各种不同的文件名称，可以概括地表明和反映各种公文的不同性能和不同作用，有利于机关工作的顺利进行和实现公文处理的规范化、制度化。 现行机关的行文，必须从实际需要出发，根据本机关的职权范围，所处的地位与发文的目的，正确的使用公文文种，不

32、能滥用。否则，就会妨碍收文机关对文件意图的准确理解，影响公文的及时处理。例如，对于要向上级领导机关请示的问题，如果不使用“请示”，而错误地使用了“报告”这一公文文种，就有可能造成上级领导机关认为是一般性的工作报告，不需要作答复，而没有及时处理，以致耽误了工作。在如，同不相隶属的机关联系工作问题，即使发文机关的级别比受文机关级别高一些，也不能使用“决定”、“指示”，因为这不符合本机关的职权范围和所处的地位，而应当使用“公函”。又如，有的机关发文，不分什么内容和性质，总是使用“通知”这一文种，这样也就失去了以公文文种来概括和提示公文意图的作用。 中华人民共和国成立以来，国家对统一公文文种非常重视。1951年9月，中央人民政府政务院颁布了公文处理暂行办法。规定公文各种为7类12种： 报告、签报 命令 指示 批复 通报、通知 布告、公告、通知 公函、便函 1957年10月，国务院秘书厅关于对公文文种和体式的几点意见，对原规定的公文文种进行了调整。新增的文种有“令”、“请示”与“批示”，取消了“签报”、“公告”，将“公函”与“便函”合并为一个文种“函”。调整后仍为7类12种： 12