2022年中国金融监管体制现状与改革建议 .pdf

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1、1 中国金融监管体制现状与改革建议宋士云我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。近年来随着金融全球化、自由化和金融创新的发展迅猛，金融机构开展混业经营已是一种不可逆转的趋势，分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的问题也逐渐显露出来。因此，改革金融监管体制，加强金融监管，防范金融风险，提高监管效率，势在必行。关键词： 分业经营；混业经营；金融监管；监管体制金融监管是一国金融监管当局为实现宏观经济和金融目标，依据法律法规对全国银行和其他金融机构及其金融活动实施监督管理的总称。它作为政府提供的一种纠正市场失灵现象的金融制度安排，目的是最大限度地提高金融体系的效率和稳定性。一国的金融监管体

2、制从根本上是由本国的政治经济体制和金融发展状况所决定的，判断一国金融监管体制有效与否，关键在于它能否保证该国金融体系的安全运行和能否适应该国金融业的发展水平。现行金融监管体制面临的挑战及存在的问题我国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是 1998 年以前由中国人民银行统一实施金融监管；第二阶名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 15 页 - - - - - - - - - 2 段是从1998 年开始，对证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出

3、来，分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责，形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。2003 年中国银行监督管理委员会正式组建，接管了中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。按照金融监管的分工，银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行（信用社）、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管，以大银行业为口径，银监会成立了监管一部、二部、三部、合作金融监管部和非银行金融机构监管部，自上而下相应设立了省局，市分局、县（市）办事处体制。而证监会和

4、保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管；内部设立了相应的监管部室，自上而下则建立了相应会、局（省、市、计划单列）的体制。银监会成立后，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面。选择这种监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平并及时达到监名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 2 页，

5、共 15 页 - - - - - - - - - 3 管目标，有利于提高“机构监管”的效率。就我国现行金融监管体制而言，从其实际运行以来所取得的成效来看，在总体上是值得肯定的，它不仅统一了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效的制定与执行货币政策。但是，近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的发展迅猛，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的问题也逐渐显露出来。1现行金融监管体制面临的挑战。（1）混业经营对我国现行金融监管体制的挑战。“混业经营” ，指在一个法人主体下，同时经营银行、证券、保险、信托等不同业务。

6、随着我国金融体制的不断深化，在金融全球一体化进程加快的大背景下，我国金融业混业经营的趋势开始显露，已经出现了各种形式的混业经营的金融控股公司，如光大集团、中信集团、平安集团等；同时以市场、产品、服务等为方式的银证合作、银保合作和证保合作都在广泛开展。相关的法律政策有1998 年 10 月，中国人民银行批准保险公司可按规定购买中央企业债券，打通了证券业与保险业之间的通道。1999 年 8 月 19 日，中国人民银行颁布了基金管理公司进入银行间同业市场管理规定和证券公司进入银行间同业市场管理规定，扫除了证券业与银行业之间的部分障碍。2000 年 2 月 14 日，中国人民银行与证监名师资料总结 -

7、 - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 15 页 - - - - - - - - - 4 会联合发布了证券公司股票质押贷款管理办法，使得符合条件的证券公司可以用自营股票和证券投资基金作为质押向商业银行融资，这意味着银行资金可以间接进人股市。2000 年 10 月， 开放式证券投资基金试点办法开始实行，该办法允许商业银行买卖开放式基金，开放式基金管理公司也可以向商业银行申请短期贷款，银证联合又被推进了一步。 2001 年 7 月， 商业银行中间业务暂行规定为商业银行开展基金托管、财

8、务顾问、信息咨询、证券代理及金融衍生品等业务提供了法律基础。2003 年 12 月通过的商业银行法修正案也在其有关“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业，不得投资于非自用不动产”的规定后，增加了“国务院另有规定的除外”条款，为商业银行今后进行这方面业务留下了政策空间。此外，中央银行受理的建设银行经修改的资产证券化方案，银行设立基金公司，保险公司直接投资资本市场的各种实施方案等信息，都表明了从管理层到经营层已经从法律和实务上积极推进了混业经营。 然而， 我国现行的分业监管体制是建立在分业经营基础上的，在混业经营格局下仍然实行分业监管架构，就会出现制度落后于市场的弊病，导致监管失灵

9、和低效。如目前我国金融控股集团的母公司由中央银行监管，而其子公司则按所处行业分别由银监会、证监会、保监会来监管。而一个金融机构同时受到多个监管主体的监管，往往会产生监管名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 4 页，共 15 页 - - - - - - - - - 5 重复或监管缺位的问题，或者是出现监管成本过高与规模不经济的问题。（2）外资金融机构的涌入对我国现行金融监管体制的挑战。随着金融业的日益开放，特别是我国加入WTO 后，越来越多的跨国金融集团开始进入我国金融市场，

10、它们中的大部分，是兼营银行、证券、保险等多种金融业务的金融控股公司。我国国内金融机构的分业经营与外国金融机构的多业经营之间的竞争，孰优孰劣一目了然。另外，国际金融创新业务的飞速发展，新型金融衍生工具不断出现，既增大了金融业风险，又会使传统的金融监管制度、监管手段失效。显然，对于在传统金融监管方面尚缺乏经验的我国来说，对用现代科学技术武装起来的国际金融机构的监管将会是力不从心。总之，我国现行的金融监管体制受到了一定的挑战，其面临的迫切任务是如何将过去较少受官方监督的外资金融机构及其业务活动纳入自己的监管范围，如何对金融集团化发展趋势做出积极的反应。2现行金融监管体制存在的问题。（1）缺乏有效的监

11、管协调机制。在分业监管体制下，我国的银监会、证监会和保监会三家监管机构自成系统，条块分割，各司其职，它们之间的协调合作至关重要。我国从2003 年开始建立三会的“监管联席会议机制”，监管联席会名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 5 页，共 15 页 - - - - - - - - - 6 议成员由三方机构的主席组成，规定每季度召开一次例会，由主席或其授权的副主席参加，讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其它需要协商、通报和交流的事项。但是，

12、这种监管协调合作机制缺乏一个完整的制度框架，如明确的职能定位，信息收集、交流和共享等的安排，无法成为一个长效机制。然而，随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，无可避免地出现监管真空和重复监管并存的局面，即在涉及审批权力的地带呈现权力设臵的重复和资源控制的重复，在涉及责任追究的地带呈现监控真空和问题处臵的真空，造成监管成本的提高和监管效率的降低。（2）监管内容和范围过于狭窄。金融监管应贯穿金融机构从市场准入、市场经营到市场退出的全部业务活动，但我国目前金融监管的内容主要集中在机构的审批（市场准入）和合规性（市场经营）上，风险性监管尚不规范和完善，对金融机构日常的业务运营、资产质量和财务盈亏状

13、况缺乏相应的监管措施，对金融机构市场退出的监管更是严重缺乏。在监管范围上，重国有商业银行，对其他银行和非银行金融机构的重视程度不够，对新出现的网络银行的监管基本属于空白。监管内容和范围过于狭窄，这势必影响监管工作的有效性，使监管无的放矢。（3）监管的方式和手段较为单一。市场经济条件下，名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 6 页，共 15 页 - - - - - - - - - 7 理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一。而我国主要采用的是行政手段，行政干

14、预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强。近几年，我国虽然陆续颁布了一些金融监管法律，但是并不能涵盖金融业的全部，且因规定比较原则，在金融监管实践中难以具体操作，导致金融监管效果不佳。目前基层监管部门的监管方式主要是外部监管，即现场监管和事后监管。对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能，事前监管几乎空白。（4）缺乏统一的监管制度安排和工作规范，监管成本较高。监管法律规章中有许多内容相互重复，一些相同的或近似的经常性监管项目没有一个统一的制度安排，每开展一次监管活动几乎都要进行监管制度的设计，监管成本很高。现场检查的实施没有统一的工作规范，也缺乏恰当的定期检查，结果每一次检查都需要大量的人力、

15、物力，但效果很差，还可能会影响金融机构的正常经营。（5）金融机构内部控制制度和行业自律制度不健全。金融机构内部控制机制是防范金融风险与金融危机的基础性、根本性保障，是金融机构稳健经营的前提。我国金融机构虽然也制定了一套基本的内部控制制度，但在实际执行工作中的效果并不明显，有的甚至形同虚设，根本起不到控制作用。具体表现在：金融机构执行会计制度不严，财务报表数据缺乏真实性，没有严格的金融信息披露制度，内部审计名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 7 页，共 15 页 - - -

16、 - - - - - - 8 组织缺乏独立性和权威性等。行业自律是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理方式，它可以与官方金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全。当前我国金融行业自律组织在金融监管领域中还没有充分发挥其应有的作用，需要进一步发展和完善。（6）货币政策与金融监督管理存在利益冲突。我国将银行监管职能从人民银行分离并成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突。但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而只是将这种冲突外部化了。银监会成立后，中央银行虽然享有充分的货币政策信息，但不再享有完备的银行监管信息，而这些微观的银行监

17、管方面的信息是有助于中央银行深入地了解金融机构的情况，并凭此更好地制定和实施货币政策的。而分离后，部分有用的微观银行监管信息将无可避免的流失，势必影响货币政策宏观决策的制定和实施。另一方面，分立后的银监会将享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息，这也使得银行监管缺乏以往所拥有的央行宏观面的金融信息，缺乏中央银行在货币政策和支付系统方面的信息和经验等作为监管决策参考。两者的利益冲突必然会影响我国金融业的健康发展。完善金融监管体制的思考与建议鉴于金融机构开展混业经营是一种不可逆转的趋势，金名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - -

18、 - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 8 页，共 15 页 - - - - - - - - - 9 融监管体制也应该是混业协同监管模式。加之，我国现行分业监管体制存在诸多矛盾和缺陷，金融监管体制改革势在必行。但问题是如何改革？未来的目标是什么？当前的改革重点是什么？一个好的制度安排应该既能考虑到未来的挑战，又尊重传统和现实的状况。针对混业经营下金融业务交叉的趋势，实施跨产品、跨机构、跨市场的监管， 即功能性监管， 统一、综合的监管模式必将成为我国金融监管体制最终的选择。同时，考虑到我国目前的金融组织体系，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占绝大多数，银证合作、银行

19、代销基金等还仅仅是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等才刚刚开始。加之，法律还没有为混业经营提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。因此，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前可选择的路径就是：在现有监管体制框架基础上，做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高监管的专业化水平，完善金融监管协调合作机制，同时对相关法律法规进行修改，逐步将金融监管体制从分业监管转向混业监管、从机构性监管转向功能性监管，然后再建立统一的监管体制框架。为此，对当前完善我国金融监管体制，提出以下几点建议：名师资料总结 - - -精品资料欢

20、迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 9 页，共 15 页 - - - - - - - - - 10 1完善以银监会、证监会、保监会依法监管为基础的金融监管机制，不断提高专业化监管的水平。（1）进一步明确和盯住金融监管目标。我国金融监管的目标，就是要依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范和化解金融风险，保护广大存款人、投资者和被保险人的利益。为了实现这一目标，金融监管机构必须通过依法、审慎监管，实现以下四个具体目标：通过审慎监管，及时预警、控制和处臵风险，有效防范系统性金融风险；通过维护公平、公正竞

21、争，依法查处违法违规金融行为，以增强公众对金融体系的信心，维护金融稳定；通过宣传教育和相关信息披露，增进公众对金融体系、金融产品、金融服务以及金融风险的认识和了解，增强公众的金融意识、风险意识和监督意识；通过强化金融机构的内控机制和依法监管，有效防止金融犯罪，最大限度减少资金损失。审慎监管是金融机构监管的最基本要求，其核心内容就是对收益的估计要审慎，对损失的估计要充分。（2）改进金融监管手段和方式。在明确监管目标的基础上，必须着力更新监管的手段和方式，要在强化风险监管这一核心前提下，努力实现监管方式和手段的五个转变：实现从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转变；实现从分割式监管向金融机构

22、法人整体风险监管的转变；实现从一次性监管向持续性监管的转变；实现监管重心从具体业名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 10 页，共 15 页 - - - - - - - - - 11 务监管向法人治理结构和内控有效性监管转变；实现监管方式从定性监管为主向定性监管和定量监管相结合的转变，以提高风险监管的水平。（3）建立金融风险的监管、预警、处臵机制。为防范系统性金融风险、维护经济金融安全，必须建立对金融风险的早期识别、预警和处臵机制。具体包括：建立金融风险的识别、评价和预警体

23、系，根据风险水平（级别）及时进行预警；建立对高风险金融机构的判别和救助体系，从而为制定高风险金融机构的处臵方案提供依据；建立对支付危机的处臵体系；建立金融机构的市场退出机制以及金融安全网（包括存款保险）体系等。通过以上努力，使金融风险处于有效的监控和处臵体系之下，从而为有效控制风险奠定基础。（4）进一步完善金融监管的法律体系，以使金融监管有法可依，同时通过废除、修改、补充和制定等手段，及时地对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。2建立健全金融监管的协调机制，逐步从机构性监管转向功能性监管。修改后的中国人民银行法对建立金融监管协调机制提出了明确要求，从法律上明确了建立金融监管协调机制

24、的重要性。金融监管协调机制涉及的主要部门包括：银监会、证监会、保监会三个直接的金融监管部门，中国人民银行、名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 11 页，共 15 页 - - - - - - - - - 12 财政部、发改委、审计署等综合调控部门。这些部门之间应通过建立有效的协调机制，包括信息共享、重大问题协商、联席会议等形式， 避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融创新，共同维护金融运行和金融市场的稳定。目前建立两个层面的监管机制，完善对三会的再监管应该是一个较好

25、的选择。具体方案是，由国务院牵头，央行、财政部、发改委等相关部门共同设立金融协调监管委员会，负责确定金融体系的重大问题和趋势，制定金融监管的有关政策，并对三会执行监管政策的情况和监管绩效及其从业人员的行为规范等实施有效的再监管。由于依法拥有维护金融稳定职能等优势，央行将在金融稳定协调委员会中占据主导地位。需要强调的是设立金融协调监管委员会可以将金融监管政策制定权和执行权分离，在一定程度上保证三会的独立性，并建立对三会的再监管机制，完善分业监管基础上的协调监管。与此同时，积极为逐步从机构性监管转向功能性监管创造条件。所谓结构性监管是按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职

26、责范围，无权干预其他类别金融机构的业务活动。功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管，它关注的是金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管真空，同名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 12 页，共 15 页 - - - - - - - - - 13 时，其还可以使监管体制和监管法规更有连续性和一致性。而从机构监管转向功能监管的理论依据则在于，“金融功能比金融机构更稳定” ， “机构的形式随功能而变

27、化机构之间的创新和竞争最终会导致金融系统执行各项功能的效率提高”。3完善金融机构内控制度和行业自律制度。建立、健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险；建立完善的内部风险预警控制机制，以风险为核心对金融机构管理质量进行评估，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，建立、健全银行业协会等行业性组织工作，制定更为严格的行为守则，并对本行业经营者的经营行为进行监督，赋予其行业保护、协调、合作与交流等职能，以维护行业的公平竞争和市场秩序。在政府监管范围之外，通过自律行业的道德规范加以补充，形成市场多元利益主体的相互制衡机制，

28、并在此基础上建立全国同业协会的联系机制。4建立金融机构的信息披露机制，加强社会公众与舆论的监督。社会与舆论监督是实现区域金融可持续安全的必要补充。只有社会公众的金融意识得到增强，金融法律法规得到普及，社会信用观念才能得以增强，非法金融活动才能受到名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 13 页，共 15 页 - - - - - - - - - 14 遏制，金融秩序才能稳定。一是通过新闻媒体及其他方式加强金融法律法规知识的宣传教育，提高公众的信用观念和风险防范意识；二是充分发挥

29、社会中介机构的社会监督作用，即由合法成立并经中央银行认可的会计师事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等做出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督；三是通过设立举报电话和聘请义务监督员等方式，让广大群众积极举报社会金融违法行为，加强金融机构的外部监督。5建立中央银行与金融监管机构之间的信息共享机制。（1）建立货币政策和银行监管共享的数据库。针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能相互利用的情况，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，形成统一、集中、高

30、效的金融信息来源，实现信息资源共享。除数据统计外，中央银行还需要与金融监管机构定期传递以文字形式反映的各类信息，人民银行要及时向金融监管机构通报货币政策执行情况，监管机构也应及时、定期将本部门所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关分析报告送达人民银行。（2）建立信息共享责任约束制度。主要是以法规形式明确人民银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 14 页，共 15 页 - - - - - - - - - 15 以及应负的法

31、律责任等，以保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。6加强国际层面上的监管合作，搞好金融机构监管的合作与协调。加入 WTO 后，随着我国金融的逐步开放，外国银行或外资银行将更多地在我国从事金融服务业务。由于跨国金融机构拥有复杂的组织结构和广泛分布的机构网络，这就增加了我国金融监管的难度，特别是在经济全球化、金融全球化的形势下，金融业务不再局限于某一国家或地区的范围，以国家为单位的金融监管当局已经不可能对其境内的金融机构和金融业务实行全方位的监管。我国应主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际合作与协调，参照和依据有效银行监管的核心原则 （1997 年）和新巴塞尔资本协议（2002 年） ，实现对跨国金融机构的有效监管。我国要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 15 页，共 15 页 - - - - - - - - -