2022年行政事业单位国有资产管理研究 .pdf

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1、行政事业单位国有资产管理研究行政事业单位国有资产，是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。如房产、 土地、 交通工具、 办公家具等以提供服务为目的的实物资产， 它对于加强国家政权建设，维护国家的长治久安，促进社会主义各项事业的顺利发展具有重要意义。近年来， 在各级政府的高度重视下行政事业单位国有资产管理工作逐步走向规范， 但由于体制、 规章制度等不完善，仍存在较多薄弱环节和问题，如配置不公，使用不均； 闲置浪费效率低下；资产损失严重等问题，与我国当前经济建设的高度发展不相协调。本文在这样的背景下分析了我国行政事业单位国有资产管理现状及成因，同时对加

2、强行政事业单位国有资产管理提出对策和建议。全文六部分， 第一部分主要阐述了我国行政事业单位国有资产管理现状，提出我国行政事业单位国有资产管理改革的必要性；第二部分提出了我国行政事业单位国有资产管理存在的问题；第三部分论述了我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因分析；第四部分从实证角度列举了我国国内部分地区国有资产管理模式；第五部分针对我国有资产管理存在的主要问题，在总结经验的基础上，提出了加强我国行政事业单位国有资产管理的对策和建议。引言建国以来， 我国行政事业单位国有资产一直在国民经济中占绝对比重，对国民经济的发展起着重大的作用。 但是，国有资产管理改革的滞后性却长期成为困扰我国经济和社

3、会发展的原因之一。 尤其是改革开放以后，国有经济更是得到了迅速发展，是的国有资产管理方面的矛盾更加突出显现2006 年 5 月 30 日，财政部公布了行政单位国有资产管理暂行办法、 事业单位国有资产管理暂行办法 ，这是财政部在新时期加强行政事业单位国有资产管理的纲领性文件，标志着我国行政事业单位国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段。那么，从文件的颁布、实施至今已四年多，目前我国行政事业单位国有资产管理状况如何，存在哪些问题， 主要原因有哪些， 应如何解决资产管理中的问题等，需要我们在分析研究相关国有资产管理理论与实践内容的基础上，作全面、完整的梳理。选题背景与意义党的十六大报告提出“继续田哲国

4、有解决的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规建立中央政府和地方政府分别代表国有资产管理体制。中央政府和省、 实两级地方政府设立国有资产管理机构。”党的十六大报告明确指出，今后五年要“深化预算制度改革， 强国预算管理和监督，完善各类国有资产管理体制和制度”， “触及几百年公共服务均等化、完善公共财政体系”。党中央、国务院在中华人民共和国国民经济和发展低是一个五年规划纲要中也提出了 “建立健全国有金融政策、非经营性资产和自然资源资产等地监管体制，防止国有资产流失”的要求。由此可见，加强国有资产管理已经

5、成为我国改革进程中的重要关注点。国有资产按性质和用途综合考虑，包括经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产三大类。 经营性国有资产，是国家作为出资者在经营单位中依法拥有的资本及权益。非经营性国有资产是指各级党的机关、各级政府及其派出机构、文化教育和卫生等事业单位所占有的国有资产， 一级由社会大众共同使用的公共设施和公共工程等国有资产。资源性国有资产，是指一资源形态存在并能带来一定经济价值的国有资源。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 6 页 - - -

6、 - - - - - - 近年来， 我国国有资产管理取得了很大的进展，但这种进展的着力点在于国有企业经营性国有资产管理，而行政事业单位的国有资产管理还相对落后，仍然存在较多薄弱环节和问题。例如：普遍存在重钱轻物，管理意识淡薄；存量资产不清、账实不符；随意将非经营性资产转为经营性资产，管理混乱， 国有资产大量流失等一系列问题。这不但阻碍了国有资产管理朝着良性循环的轨道健康发展，而且也影响了政府管理体制的顺利推进。因此， 认真剖析我国行政事业单位国有资产管理现抓及存在的问题，并提出行之有效的对策建议，是建立与完善中国社会主义市场经济体制的客观要求；是当前财政体制改革的现实要求；是转变政府职能、规范

7、政府行为的必然要求；是节约国家财力的基本要求。（二）文献综述国有资产管理是一个世界性的问题。改革开放以来， 无论理论界还是实务界都在这一领域进行了积极地探索，并取得了很多研究成果。1.国有资产管理重点转移据统计去昂非经营性国有资产大约4.1 万亿余元人民币，约占整个国有资产的35%。如何科学、 规范地管理使用好数量庞大的非经营性国有资产，提高自残使用效率，减少公共财政支出和浪费， 具有十分重要的意义。随着我国经营性国有资产管理体制的初步理顺，许多学者提出国有资产管理的重点应该想飞经营性国有资产转移的主张。张文魁在 国资委不管行政事业单位国有资产肯是个大漏洞一文中认为， 非经营性国有资产的监督管

8、理比经营性国有资产更为复杂，难度更大。 因为，经营性国有资产管理经过了几十年的探索已经有一套比较成熟的经验，而飞经营性国有资产管理却没有，必须实现国有资产管理重点的转移。王敏敏在 论国有资产重点的转移一文中认为， 我国的国有资产在经营性国有资产退出以后将主要以非国有资产的形式存在，非经营性国有资产无论是在质量还是在数量上都讲超过经营性国有资产， 成为国有资产的主要部分。国有资产管理的重点，应该从我妈妈已经习惯了的经营性国有资产，转移到非经营性国有资产。2.非经营性国有资产管理存在的问题及原因国有资产管理理论界和实务界普遍认为，目前我国非经营性国有资产的管理存在着利益效率不高，中占有轻使用，重资

9、金轻实物，中建设轻管理，闲置浪费严重，经营性国有资产与非经营性国有资产相互交叉，资产收益部门化甚至个人化。方虹在 非经营性国有资产管理透视及对策研究 中认为，产生这种现象的原因是非经营性国有资产管理长期的不到重视，理论研究严重滞后。 认为资产管理意识非常淡薄是导致非经营性国有资产低效率运营的一个重要原因。对非国有资产的地位、作用和使用目的的认识不足，导致管理混乱，资产流失。吴海泉在 非经营性国有资产：公共财政框架下的制度重塑一文中认为导致非经营性国有资产先赚的原因是长期以来，非经营性国有资产虽然命运上是全民财产，但事实上却为部门所分割管， 单位无偿占有使用，虽然是国家统一所有，但是实际上却无人

10、对资产的俺去完整和使用效益负责，产权主体多元化导致了责任碧青。宏观上，缺乏有效的管理，尚未形成一套统一的管理体制，监管的多头造成管理的越位与却为并存，管人、管事、管资产想脱节。李渝萍则在 现阶段非经营性国有资产管理模式探析中提出， 非经营性国有资产的配置和使用缺乏科学有效的考评机制对目前非经营国有资产管理现状负有很大责任。在资产形成方面，财政预算的约束作用不强；在资产使用上，缺乏客观、公正、合理、有效的考核评价机制；在在流动上缺乏明确的规则来初级必要的流动，资产单位找有实际上成为单位所有；在资产处置上， 缺乏规范的处置程序和途径，使用单位自行随意处置，造成资产的浪费和流失，深圳滋生腐败，还有学

11、者认为监督管理制度和管理木匾不清也是重要的原因。3.非经营性国有资产管理的目标毛程连认为资产管理目标应是社会经济效益和经济公平的最优化，要破除狭隘的 “保值增值” 管，要把国有资产管理的目标建立在去啊您利益最大化的基础上。邵秉任认为，国有名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 2 页，共 6 页 - - - - - - - - - 资产的管理要以初级各项社会是夜风中为目的，建立健全与社会主义市场经济要求想适应的行政事业单位国有资产形成机制、监控机制， 使行政事业单位国有资产的

12、管理法制化、制度化和规范化从而提高国有资产的使用效率。4.非经营性国有资产管理模式探讨理论界和实务界认为，行政事业单位国有资产管理应坚持价值管理和实物管理想结合的方法，在市场经济下更要注重价值管理方法的改革；应该积极而谨慎的探索如资本化运营、模拟市场化、成本核算、绩效考核等方法在行政事业单位国有资产管理中的运用；同时，积极借鉴西服国家的现金管理方法，建立健全行政事业单位国有资产管理的法律体系；增加行政事业单位国有资产管理透明度，加强公众监督；以严格的绩效可和体系来代替行政干预；利用现金的信息技术对行政事业单位国有资产采用信息化管理，进行实施动态监控等。李俊康等人在 “南宁威宁模式”改革的探索与

13、实践一文中指出“南宁模式”是非经营性国有资产资本化经营的实践，是对我国非经营性国有资产管理体制改革的有小天使和大胆尝试， 认为“南宁模式” 打破了行政事业单位国有资产管理模式中飞经营性国有资产不能转换为经营性国有资产的思想禁锢，并对其实践途径进行了有益的探索。稍次论证了非经营性国有资产想经营性国有资产转化的合理性和途径，指出资源转变政府职能，实行政企分开，实现资产化， 才能实现国有资产的保值增值。对自残的企业管理和集中运营是根据市场吉吉要求，为加强国有资产的有效管理进行的最符合成败效益管理的改革，使非经营性国有资产真正变成市场的要素，通过市场机制自然条件二实现其价值。还有学者认为要从河里牌子非

14、经营性国有资产上解决非经营性国有资产管理不到位，实现社会公平分配，防止国有资产流失。邓晓兰在 公共财政与非经营性国有资产管理非经营性国有资产管理体制初探一文中资产， 排至河里应从宏观和微观两个方面来考虑，从宏观上讲， 即应河里界定好政府部门与非政府部门之间的配置资源的范围，政府配置资源是为弥补是为弥补市场配置的缺陷。目前首先必须解决财政配置资源的约为与约为的问题，尤其是应从晓兰优先、兼顾公平原则出发， 讲公益性、非公益性事业划分开来，公益事业必须由政府负责配置，准公益事业由政府和市场共同提供，非公益性事业则应建军推向市场。从微观上讲， 则必须出来好公共部门内部的配置比例。5.国有资产管理体制建

15、设大多数学者认为，应淡化政府对国有资产运营中的行政干预，国有资产管理体制不是单纯强调企业广告问题，二十要同时墙体国有资产的管理问题。陈清泰认为， 目前国有资产管理体制的弊端， 是由多个部门分别行使国家所有权的“五龙治水”造成的。毛程连提成了公共财政框架下的国有资产管理新思路，把国有资产区分为精装修领域中的国有资产和社会公共需要领域中的国有资产两大类，认为不同的国有资产应有不同的管理体系。吴敬琏认为，国资委 ing 切换 ijiakuai 国有企业的公司化改制，把大多数元有企业改造为多元持股的公司制企业， 建立失业者与经营者之间的制衡关系。李轩虹认为， 构建国有资产管理体制必须做到：第一， 要在

16、完善的法律框架内是襄阳轴承管理机制的只能到位；第二，要通过体制和机制的创新，实现国有资产运营能力的到位；第三，要建立科学的考评指标体系和奖惩制度，实现激励约束机制。综合上述观点， 在国有企业改革和国有资产管理徒子徒孙的过程中，如何根据这个的实际，建立和完善与之相适应的合理的国有资产管理体制被越来越多的人所认识和重视。6.国有资产管理机构设置目前理论界提出了一系列的方案，如：（1）财政部门分类监督模式：行政单位事业单位的国有资产分别归口不同的管理机构。（2） “国资委“模式：即在”国资委“内部设置专门性质和特点，成资产专业管理机构，如物业管理局、车辆管理局、土地管理局等等，对行政事业单位资产进行

17、专业管理。这些方案和有利弊，许多还只是设想，缺乏实施的客观条件。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 6 页 - - - - - - - - - 7.国有资产管理体制改革众多学者在此领域进行了广泛的研究罗树栋在我国行政事业单位国有资产管理体制改革研究一文中认为改革开放以来，伴随我国社会主义市场经济体制逐步建立，对国有资产管理体制的改革探索也不断推进，特别是以国有企业为主的经营性国有资产改革取得了不少成功的经验。相比之下， 行政单位国有资产管理体制改革，滞后予以国

18、有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革。因此，改革现行行政事业单位国有资产管理体制，构建适应市场经济的新型行政事业单位国有资产管理体制已成为当前中国经济体制改革的重要任务。为构建适应市场经济的新型行政事业单位国有资产管理体制，本文借鉴发达国家和地区的政府财产管理的有益经验，按照我国社会主义市场经济体制和公共财政体系的要求，提出从资产管理全过程出发，建立资产形成科学、使用合理、 处置优化、监督公正、管理高效的新型行政事业单位国有资产管理体制。本文的主要观点和内容为：一是按照社会主义市场经济体制的基本要求，建立由宏观管理部门、中间管理部门、专项资产管理部门和使用部门组成的行政事业单位国有资产分

19、级授权管理体系。二是采用公共预算和政府采购方式，建立配置标准公正、配置手段科学的行政事业单位国有资产形成机制。三是按照集中化、专业化等原则， 建立包括大宗资产与专项设备专业化集中管理等行政事业单位国有资产使用机制。四是通过市场和计划相结合的处置手段，建立由资产内部调剂、 交易与租赁等构成的行政事业单位国有资产处置机制，五是借鉴经营性资产的成本与效益原则，建立包括绩效评价等内容的绩效评价制度。六是加强法制化建设，建立包括组建资产监督委员会等内容的行政事业单位国产监督机制。李波在行政单位国有资产管理问题研究一文中认为我国国有资产被划分为企业经营性国有资产、 行政事业单位国有资产、自然资源国有资产三

20、大类。其中行政单位国有资产是指国家权力机关、国家行政机关及其派出机构、国家政协机关、司法机关，各级党、团组织和工会、 妇联等社会团体所占有使用，维持其正常运转的国有资产。行政单位国有资产是政府履行职能的基本物质保证和经济基础，其运行效率和质量是判断政府运行成本高低的主要指标。行政单位国有资产由于长期的计划经济体制，形成了行政单位国有资产在投资、使用、管理环节上存在着诸多方面的问题，管理手段相对滞后，清产核资问题严重，这与行政单位国有资产比重逐渐增大、市场经济要求建立健全国有资产管理和监督体制相比，有很大差距。如何管理、 规范这部分资产成为国有资产管理的新课题，越来越成为全社会的关注焦点问题之一

21、，同时也是该课题值得深入分析研究的价值所在。李平行政事业单位国有资产管理改革研究一文中认为行政事业单位国有资产的形成与管理监督是我国国有资产和公共财政职能的一个重要部分，做好行政事业单位国有资产管理监督的各项基础工作是提高国有资产管理水平的重要前提和保证。研究行政事业单位国有资产管理改革具有重要的理论意义和实际指导价值。本研究主要采用了国内和外相结合、实证研究与理论研究相结合、定性分析和定量分析相结合、宏观分析与微观分析相结合，以及比较分析的方法， 对行政事业单位国有资产管理改革进行了全面系统地分析。首先分析了行政事业单位国有资产的概念、特征和作用； 详细剖析行政事业单位国有资产的管理现状、存

22、在问题及其原因；分析研究和借鉴国外和国内的行政事业国有资产管理模式和管理经验等。其次提出了行政事业单位国有资产管理体制改革的基本原则、思路和基本任务； 建立完善行政事业单位国有资产管理体制，建立“国家统一所有、政府分级监管、财政部门管理、单位占有使用”的行政事业单位国有资产管理体制；实现全国统一由财政部门管理的“1+3”管理体制；行政事业单位国有资产分层次管理；完善行政事业单位国有资产管理部门的职责；制定和完善行政事业单位国有资产管理规章制度：建立完善行政事业国有资产的预算管理体制，行政事业单位国有资产配置标准和费用定额管理，完善以政府采购制度为主体的资产购建方式， 强化行政事业单位国有资产收

23、益管理等。再次研究了改革和加强行政事业单位国资名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 4 页，共 6 页 - - - - - - - - - 产的清产核资工作；加强行政事业单位国有资产处置管理工作；改革和加强行政事业单位办公用房和公务用车管理；建立节约高效的行政事业单位国有资产使用制度；改革和建立行政事业单位国有资产调剂制度；开展行政事业单位国有资产管理调有资产管理的基础性工作。进一步加强行政事业单位国有资产产权登记工作；建立行政事业单位国有资产信息化管理系统； 加强行政事业

24、单位国有资产的清产核资工作；加强行政事业单位国有资产处置管理工作；改革和加强行政事业单位办公用房和公务用车管理；建立节约高效的行政业单位国有资产使用制度； 改革和建立行政事业单位国有资产调剂制度；开展行政事业单位国有资产管理调查研究工作； 改革和加强对行政事业单位非转经国有资产管理；改革和完善行政事业单位国有资产监督管理机制。. 8.国有资产管理问题与对策研究颜卢在行政事业单位国有资产管理问题与对策研究一文中则认为本研究首先通过阐述论文的研究背景，并对行政事业单位国有资产管理的国内外模式和经验进行分析，对相关文献展开综述， 提出本研究的主要研究思路和内容及研究的方法。紧接着对行政事业单位国有资

25、产管理现状分析，指出国有资产管理在如下方面奠定了基础：出台的法律法规、展开了一系列的国有资产清查工作、建立了部分国有资产信息化平台、加强了国有资产的监督与管理等。但进一步分析认为行政事业单位国有资产管理存在如下问题及：行政事业单位国有资产的各环节问题、 行政事业单位国有资产组织管理问题、行政事业单位国有资产管理制度问题等，并具体分析了其存在的问题原因。并就问题提出优化行政事业单位国有资产管理的对策与建议。最后通过对Nc 行政单位国有资产管理现状及改进展开案例分析。通过分析NC行政单位概况与国有资产管理现状，找出 NC 行政单位国有资产管理的问题，提出NC 行政单位对于账外资产进行分类处理、打包

26、采购的资产进行规范处理、完善资产的划拨和转移移交和签收手续等改进意见。9.国有资产管理体制创新廖劲松在文章 行政事业性国有资产管理体制创新中认为行政事业性国有资产管理是国家预算管理的必要延伸，是一项专门的管理行为，是单位后勤管理的主要内容之一。该项研究课题就是旨在探求在向完善的市场经济体制转轨条件下，数量庞大的行政事业性国有资产管理如何转轨变型的问题。机关后勤体制改革所确立的“三化”目标，即服务社会化、管理科学化、 保障法制化， 由于没有触及到资产的管理模式问题，在理论和实践中都不是完整有力的。本课题力求实现“资产资本化”，希望在改革的实质和根本性问题上有所突破，弥合长期以来人为的性资产和非经

27、营性资产的界限，从资产的本原上来探究管理问题。并进一步研究了行政事业性国有资产管理的独立性问题，构筑完善的行政事业性国有资产产权人代表和营运体系。 行政事业性国有资产由于其依附于行政事业单位的特殊性质，本质上是一种保障性资产， 来源于国家财政支出，因而改革这一部分资产管理的制度变迁动力是天然的不足的，本课题花了一定的籀幅去论述如何构建这一动力系统，特别提出了折旧制度的建立可以为其提供一个强大的动力机制，统一管理可以增强使用人和管理者的行政，提高资产管理和配置效率。 鉴于行政事业性国有资产管理的复杂性和特殊性，本文特别提出了区分行政事业单位保障性资产与经营性资产、生活用资产与工作用资产的问题，这

28、是解开当前不同类型资产产权“缠绵”的必由之路。最后本文论述了资产管理体制及机构设置问题。另外，为有利于推进研究成果的政策化，本文运用系统论盼方法，也研究了行政事业性国有资产管理与相邻近的领域的关系，以便在操作中统筹兼顾，整体推进。结论党的十六大报告和十六届三中全会提出了深化国有资产管理体制改革的重大任务, 党中央、 国务院中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要也提出了“建名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 5 页，共 6 页 - - - - - - - -

29、- 立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管体制，防止国有资产流失”的要求。行政事业单位所占用的国有资产主要是非经营性国有资产。这部分资产虽不是以盈利为目的 ,但却是促进社会发展进步必备的物质基础,它对于加强国家政权建设,维护国家的长治久安 ,促进社会主义各项事业的发展具有重要意义。改革开放以来我国国有资产管理改革取得了很大的进展，但这种改革的着力点在国有企业改革，主要侧重于企业经营性国有资产管理改革，行政事业单位的国有资产管理改革还相对滞后。随着我国经济的发展、改革的深入和公共财政制度的逐步建立，行政事业单位的国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。因此，加强行政事业单位国有资

30、产管理已显得日益迫切和重要,要加强行政事业单位国有资产管理 ,就必须研究完善我国行政事有资产的管理体制。研究我国行政事业单位国有资产的管理体制问题，其目的在于规范和加强行政事业单位的国有资产管理工作，从而实现以下几个方面的目标：一是维护行政事业单位国有资产的安全和完整， 防止国有资产流失；二是实现行政事业单位国有资产的合理配置，提高国有资产的使用效益； 三是节约使用行政事业单位国有资产，保障行政事业单位顺利而高效地履行职能。本文对在新形势下如何完善我国行政事业单位国有资产的管理体制进行了较为全面深入的理论与实证分析。本文主要是针对我国行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题，在借鉴国外发达国家成熟的政府公有资产管理经验和国内各地成功的改革经验的基础上提出了完善我国行政事业单位国有资产管理体制的建议性原则，并在体制层面上、操作层面上提出了具体的对策、建议。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 6 页，共 6 页 - - - - - - - - -