公共管理研究生毕业论文.doc

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1、如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流公共管理研究生毕业论文【精品文档】第 28 页中共湖南省委党校湖南行政学院在职研究生毕业论文题 目：我国政府公共危机管理探析姓 名：年 级：2012级专 业：公共管理导 师：学 区：学 号：二一五年四月二十二日独 创 性 声 明本人声明所呈交的论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得党校系统或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。毕业论文题目：我国政府公共

2、危机管理探析毕业论文作者签名： 日期：2015年4月22日毕业论文版权使用授权书本人完全了解党校系统有关保留、使用论文的规定。本人授权湖南省委党校可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅；可以将论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编论文。毕业论文题目：我国政府公共危机管理探析毕业论文作者签名： 日期：2015年4月22日作者指导老师签名：* 日期：2015年4月22日论 文 摘 要人类的发展常常伴随着危机，自古以来,人类文明一直遭遇着形态多样的危机事件的冲击。频频出现的各种危机,改变着人们的思维模式和政府的

3、治理范式。在经济全球化、政治多极化、生存数字化、文化多元化的今天,新的时代背景决定了危机管理的特殊性和复杂性,原有的危机应对体系己经不能适应新时代的要求。构建新的危机管理框架,应对多方面的危机,提高中央和地方政府的危机决策能力己成为各国政府的共识。我国自20世纪70年代末以来,社会结构进入全面分化和重新整合时期。政府职能的转变、政策制度的调整,社会主体的多元化，形成了诸多不稳定因素，并导致各种潜在的和显见的危机。与发达国家政府的危机管理模式相比,我国政府公共危机管理的现状不容乐观。在危机管理的过程中,各个地方政府主要运用行政手段进行危机管理,危机意识比较落后,对危机预警的水平还比较低,协调、保

4、障机制还不健全,危机的善后工作较为薄弱,缺乏危机教育和交流合作。本文系统的介绍了我国政府公共危机管理的选题背景和选题意义，并对近期相关的国内外研究情况进行了一个初级的文献综述；全面梳理了政府危机管理相关的基本概念；同时对我国政府公共危机管理现状及其问题进行分析，探讨问题出现的原因，最后在总结前文分析的基础上，提出危机管理能力的提升路径，给出相应对策，为新时期我国政府公共危机管理建设尽绵薄之力。关键词：政府；公共危机；危机管理；中国目 录我国政府公共危机管理探析一、引 言（一）选题背景及意义1、选题背景人类文明的进步离不开危机事件的冲积，也正是这些频频出现的各种危机,不断的改变着人们的思维模式，

5、影响着政府的管理方式。在经济全球化、政治多极化、生存数字化、文化多元化格局的今天,危机管理的特殊性和复杂性日益凸显,如何构建一套全新的危机管理框架,如何应对多方面的危机,如何科学合理的作出决策判断，已经成为我国乃至世界各国政府共同研讨的焦点问题。近年来，随着我国改革开放的深入推进，现代化建设飞速发展，社会结构不断调整，社会主体越加多元，各种关系错综复杂，多重矛盾蓄势待发，危机似乎正在越加频繁的爆发。正如塞缪尔P亨廷顿所说“事实上，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。现代性孕育着稳定，而现代化过程则滋生着动乱 塞缪尔 P 亨廷顿.变化社会中的政治秩序.北京:三联书店出版社 , 1989。”

6、我们可以清晰地认识到，在当今社会，各种危机事件正在大肆入侵我们的视野、挑动我们的神经，整个社会都充斥着不安定因素。如2003 年我国的“非典事件”，2008年我国南方雪灾以及汶川地震，2008 年至 2009 年的三聚氰胺事件和贵州瓮安事件，2011 年温涌线动车事件，2014年互联网上的“Heart bleed（心脏出血）漏洞引发的全民信息泄露恐慌等等。我们的生活似乎已经被各种危机所包围，或者说我们已然生活在危机之中，危机已经成为一种常态，应对危机逐渐成为我们生活的一部分，危机管理也正成为现代政府的一项新的管理职能。2、选题意义任何社会的发展都伴随着灾难和危机。例如SARS事件、苏丹红事件及

7、新疆暴恐事件等，不仅对人民的生命财产安全造成了严重了损失，而且对社会基础设施建设也造成了严重的破坏，影响了社会和政治的和谐稳定。在重大危机事件发生时，政府作为执政部门是应对危机的关键核心，自然会成为整个社会期待和公众关注的焦点，政府的反应和行为都会对局势的发展产生重要的影响。但是，从现阶段我国政府危机管理的实践上来看，我国政府在应对危机事件时还缺乏常态化的危机管理意识、科学的理论性指导、专门的战略性的危机管理机构及完善有效的危机管理体系，在面对许多复杂的事件时，仅仅依靠行政领导的个人经验和主观判断来处理，从长远发展来看，这会把我们带入个人依赖和经验主义的困境，不仅不利于提高政府的危机处理能力，

8、而且在面对新问题和新矛盾的时候，往往束手无策，无从应对。在理论研究上，我国在政府危机管理这一课题上的研究虽然取得了一定的成果，但是还不成熟，还不能满足当前社会发展的需要，我国学术界对危机及危机状态下的政府危机管理研究多局限于案例式的、阶段性的研究，并未构建出统一的、完整的学术平台，系统性不强。因此，加强对政府公共危机管理的基础研究、构建更为完善的危机管理体系，具有十分重要的意义。（二）文献综述1、国外研究现状历史早期的危机研究没有成为一个独立的学科，主要着重于自然灾害，直到艾理森（G.Allison）的决策的本质（The Essence of Decision）一书 IvingLJanis.C

9、rucial Decision,Leadership in policy making and Crisis Management:the Free Press, 1998,334的问世，才真正的开启了危机管理的理论研究进程。20世纪中后期，世界范围内不断出现各种政治、军事危机事件，西方国家也在这些危机事件的处理过程中不断探索危机管理的途径和方法，并率先取得突破和发展。较为有代表性的著作有：格尔的人们造反时（T.R.Gurr,When Men Rebel）,赫尔曼的国际危机（C.F.Hermann, International Crises）,齐默尔曼的政治暴力、危机与革命（E.Zimmerm

10、an, Political Violence, Crises,and Revolutions: Theories and Research）等。随着危机事件发生的越来越频繁，影响范围越来越广，破坏力也越来越大，各国政府也越来越重视公共危机管理大多国家还专门成立了研究机构，从不同角度研究分析公共危机，以便为政府决策提供依据。学术界同样也在公共危机管理领域取得了新的进展，例如美国学者罗伯特.希斯1997年所著的危机管理（Crisis Management for Managers and Executives）,对危机情境、危机中的各个环节都做了细则的分析，提出了危机管理的“4R模式”，为危机管理

11、的发展做出了重要的贡献 澳罗伯特希斯.危机管理M.北京:中信出版社,2001.。又如劳伦斯.巴顿则的组织危机管理，从管理心理学的角度对危机管理进行研究，整理出了一整套预测、预防、控制以及应对各种组织危机的方法和程序。“911”事件发生后，危机管理受到各国政府的空前重视，并且在公共领域得到深入发展，并逐步走向理论完善的阶段。不同领域的学者都开始尝试从不同的角度来研究分析如何预防危机、处理危机、减少损失等，危机管理开始在各个学科领域展开，逐渐形成一个多学科、综合性的研究课题。2、国内研究现状在我国的传统文化之中就非常注重对危机的预防，不少文献都有着对危机管理的论述：“存而不忘亡，安而不忘危，治而不

12、忘乱”，强调的是居安思危的思想。“凡大事皆起于小事”、“听于无声，见于未形”强调的是未雨绸缪，注重预防。再有“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”，强调的是危机的变化发展。“亡羊补牢，犹未晚矣”则强调危机发生后的善后工作。虽然我国古代就已经形成危机管理思想，但是，未能形成较为完整的理论体系。同西方国家相比，我国对于公共危机管理的研究相对起步较晚，主要是在改革开放以后，危机管理的研究和实践才逐步兴起。早期的研究主要集中于国际政治方面，潘光主编的当代国际危机研究是我国第一本关于国际危机研究的专著，主要采取实例研究法，通过对100多个国际危机实例进行分析，对国际危机管理学理论在中国的应用和发展进行了探索，为

13、我国的危机管理理论研究提供了许多新观点。此后，公共危机管理的研究也不断取得了一些突破和进展，例如许文惠、张福成从变革社会的角度，描述了危机的成因和政府的相关应对措施，并且逐步明确了一些专属概念和理论，初步形成了危机管理的研究范式和学科体系。薛澜等从我国社会转型期的时代背景出发，探讨了现阶段我国危机形态的根源和特征，为我国现代危机管理体系勾勒出较为清晰的框架。2003年SARS危机之后，我国的危机管理研究开始扩展到公共卫生与健康、政府问责机制建设与公共服务等领域，开始形成一个多学科、综合性的课题。李经中通过对世界各国政府危机管理的体制与实践进行比较和分析，系统的阐述了政府公共危机管理的基本理论和

14、框架，明确了以人为本、以防为主、分级管理和平战结合等基本原则，最后提出了标本兼治，提高政府公共危机管理水平的一整套战略构想。目前，我国学术界关于政府公共危机管理的研究已经进入空前繁荣的阶段，可以说是百家争鸣，并且形成了较好的学术氛围。但是，我国目前还缺乏统一的、系统的学术平台，对危机及其应对策略的研究也很局限，还停留在降低损失、减少发生频率、确保公众安全等方面，内容过于宽泛，研究不够深入，没能形成一套完整的理论体系，不能全面、深入的阐述危机管理的真谛，在现实生活中可操作性不强。（三）研究方法本文将各级政府和公共部门作为研究对象,通过文献法、案例法、理论与实证相结合的方法，力求能够采取多种途径综

15、合、有效的研究政府公共危机管理。1、文献分析法首先，通过各种途径全面、系统的搜集和查阅国内外与地方政府公共危机管理相关的著作以及各类期刊论文、学位论文、专题报告等,其次，对收集的资料进行梳理和归纳分析,了解和掌握学术界的最新研究成果,最后，在前人的研究基础上，总结经验和不足,为本文的研究提供了强有力的理论基础。2、案例分析法近年来在世界各地都发生了一系列影响较大的危机事件，各国政府在处理这些事件时也取得了一定的成果和经验，本文在借鉴其经验的基础上结合我国在公共卫生、自然灾害以及重大安全事故等领域发生的危机事件,分析目前我国政府公共危机管理存在的主要问题, 作为相应理论分析的补充和验证。3、理论

16、研究与实证分析相结合的方法综合运用社会学、管理学、统计学、公共关系学、政治学、传播学等学科的基本理论,将理论研究和实证分析有机结合,通过一系列的比较研究和实证分析，对当前国内外公共危机处理机制理论进行梳理和评价,归纳总结国外危机管理的经验，并结合目前我国各级政府公共危机管理的实际状况,提出具有针对性和可操作性的策略,使本文观点能够指导实践。二、 政府公共危机管理概述（一）危机的基本概念及其特性1、国内外学者对危机概念的界定不同的学者对于危机的定义有所不同。危机问题研究的先驱C.F.赫尔曼对危机下过一个经典的定义:“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形式,在这种形式中,决策集团做出反应的时间非常

17、有限,且形式常常向令决策集团惊奇的方向发展” 澳罗伯特希斯.危机管理M.北京:中信出版社,2001.。美国危机管理专家斯蒂文芬克(StevenFink,1986)认为“危机是事物中的一种不稳定状态,在危机到来时,当务之急是要实行一种有决定性的变革” 美诺曼R.奥古斯丁.危机管理M.北京:中国人民大学出版社,2001。美国学者罗森塔尔从整个社会系统的角度对危机作了以下界定:“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威肋,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件” 赵成根.国外大城市危机管理模式研究!M.北京:北京大学出版社,2006。以上仅为摘选的几种定义，不

18、同学者从不同的角度对危机都有着不同的理解。国内也有一些学者对危机进行界定。薛澜认为:“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分,事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚” 王茂涛.政府危机管理M.合肥:合肥工业大学出版社,2005。许文惠、张成福教授从系统学的角度分析,认为危机是一种改变或破坏系统平衡状态的现象,一般可视为系统的失衡状态。丁素云认为:危机是对社会、组织或群体产生显性或隐性重大威肋、且后果在短时间内难以消除的、同时蕴含着重大转机的、具有不确定性的突发事件。从以上差别各异的定义可以看出,危机本来就是不一致、矛盾、冲突而导致的一种紧张状态。上

19、述中外学者分别从不同的角度界定了危机的定义,综合来看,本文认为:危机是指由于某种特殊原因或者突发事件的产生，使个人、群体或者组织甚至整个社会的正常生存秩序、发展进程遭到破坏,并对其今后的正常发展和生存产生严重威肋的一种状态。2、危机的特性通过综合前人大量的研究成果，可以将危机的特性概括为以下几个方面:（1）突发性和紧急性。危机事件虽然是经历了一个不断累积的过程才得以爆发,并且时常伴随着一定的征兆和预警，但是当危机在特定的时间和地点突然爆发,往往出乎人们意料且违反社会常态,容易引起公众恐慌，扰乱社会秩序，形成社会动荡，此时就需要政府部门快速做出反应并果断采取措施应防止事态进一步恶化,由此可见，公

20、共危机具有突发性和紧急性的特性。（2）不确定性。危机的爆发经历了一个不断累积的过程，在这个过程中可能有多重因素共同发挥作用，所以其发生、发展和结果等都是不能预先确定的,也不能用常规的方法进行判断和评估，公众面对危机事件的反应也难以预测，导致政府在进行危机管理时也难以抉择，对管理的效果更是难以控制。由此可见,危机的发展变化具有高度的不确定性。（3）扩散性。所谓危机的扩散性是指危机事件虽然是因为某种或某几种因素所引发，但当其爆发之后，会对社会的各个领域产生影响，根据不同群体或不同领域的反应，危机又极易演变成另一种形态或诱发另一危机事件的产生，形成一种连锁反应，最终影响人们的生产生活秩序、经济社会稳

21、定。（4）双重性。双重性是指危机具有危险性和机会性相结合的特征。危机事件虽然有着巨大的破坏力，对经济、社会发展能产生严重的影响，但是当其带来巨大破坏和损失的同时,也潜藏着机会和转机。这正如古人所云“福兮祸所伏，祸兮福所倚”，只要我们能勇于面对危机，科学合理的应对危机，就一定能转“危”为“机”。（二）公共危机的概念及分类1、公共危机的概念界定一般认为公共危机是指那些导致社会系统及其子系统的基本价值和行为准则趋于崩溃,在较大程度和较大范围内威胁到人们生命和财产安全,引起社会恐慌和社会正常秩序与运行机制瓦解的事件状态。简单来说，公共危机就是一个突然发生的事件，并对大众正常的生活、工作以及生命财产构成

22、威胁的状态。引起公共危机的因素虽然各有不同,但是其作用对象却是共同的,即它们涉及的对象不是个人,而是社会大众,至少是一个特定单位或地域中的一个群体。因此，在确定公共危机时就需要取得大众的共识。就理论上而言,通常将危机简单的分为公共危机和一般危机。公共危机相对于一般危机，影响范围极大、扩散速度极快，对一个社会系统的基本价值观和行为准则构架都会造成严重的威胁，因此，需要以政府为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性的决策。一般危机主要是指私人部门层面上的危机,这种危机的影响一般只局限在该组织的内部,对外界以及对整个社会价值体系的威胁都不大,而且一般危机在组织内部就可以得到处理,无

23、需政府等公共部门的干预和社会的参与。同时随着一般危机的扩大其最终也有可能发展为公共危机。本文认为,对于公共危机主要是从其“公共”一词的基本涵义来理解,“公共”一词一般指多数人共同或公用。随着时代的发展,“公共”一词一度演变成“政府”或“政治”的同义词,由于“公共”代表的是社会的共同领域、共同利益等,所以公共危机突出的是危机影响程度和影响范围的深广,公共危机的应对与管理就需要以政府部门为主体的公共部门,在巨大的压力下作出及时准确的关键性决策,并动员全社会力量,整合全社会资源以化解危机。因此,本文将公共危机定义为:突然发生的,对全社会的共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况或紧急状态。2、公共危

24、机的分类由于公共危机的成因、性质及表现形式等有所不同，公共危机的分类也呈现出多元化特点,当前，根据不同的划分标准，公共危机主要可分为以下类型:第一,从公共危机产生的诱因分类。现实生活中危机事件往往是由多种因素共同作用形成的，按照公共危机发生的不同诱因，可分为，自然灾害型、经济型、科技型、政治型、社会管理型、文化型、国际型、个人型、复合型。第二，从危机发生的领域划分，可以分为，政治危机、社会危机、经济危机、生产危机和自然危机，而不同领域的危机也有着不同的管理方式。第三、从危机的冲突形式划分，可以分为自然灾害型、利益失衡型、权力异化型、意识冲突型、国际关系型等。（三） 危机管理基本理论介绍危机管理

25、在第二次世界大战之后才逐渐发展成为一门独立的学科，最初主要研究在战争中如何减少组织风险和处理实际意外事故。经过不断的发展演变，才逐步被应用到企业和政治等领域。学术界对于危机管理的理解也是多种多样，如，罗伯特希斯认为：危机管理就是减少危机情境的攻击力和影响力，是企业从做好处理危机的准备，到尽力应对危机，然后迅速从危机中恢复的一系列过程。并据此提出“缩减、预备、反应和恢复”的 4R 模式。杰费里R卡波尼格罗则认为危机管理是一种使危机对政府造成的潜在损失最小化并有助于控制事态的职能 李庆. 企业公共关系危机管理的问题与对策研究. 西南大学硕士学位论文.重庆: 西南大学, 2006，危机管理有广义和狭

26、义之分。从广义上来看危机管理是公共关系从业人员在危机或危机意识的理念指导下，在危机管理计划的基础上，对可能发生或者已经发生的危机进行预测，监测，控制，协调和处理的整个过程。狭义的危机管理和危机处理的概念通常是一样的，指的是在处理危机过程中所发生的公共关系及管理活动 干勤.危机管理及其相关概念探析.商业研究,2000,228、139。在我国，对于危机管理的研究起步较晚，随着危机事件的频繁爆发，我国政府和科研机构都意识了到危机管理的重要性，但研究能力还比较欠缺，研究不够深入，成果不够丰富。张国庆认为公共危机管理是一种公共产品，是指政府应对公共危机的系统安排。这个系统安排的结构和要素可以从以下角度进

27、行观察和安排：第一，时间周期和序列；第二，法律规范；第三，领导体制和政府体制；第四，整合应对的能力；第五，公民危机教育。吴江在分析当前我国政府在应对各类公共危机和突发事件的实践基础上，总结相关经验教训，探讨危机管理的内涵，系统的介绍了危机管理的相关理论和研究方法，指出危机管理是一个系统、复杂的过程 吴江.公共危机管理能力.北京:国家行政学院出版社, 2005,223。本文认为，危机管理是一个持续的动态的管理过程,政府或其他社会力量针对潜在的或者当前的危机,在不同的发展阶段有计划、有组织的采取各种措施，对危机事件进行预测、监督、控制、协调处理及善后,达到有效预防、科学处理、减少损失、消除危害的效

28、果。（四） 政府危机管理的内涵界定学术界对于政府危机管理的概念至今尚未达成广泛的共识。我国大部分学者都把政府危机管理等同于公共危机管理,不做严格区分。以张小明为代表的一批学者从内部和外部两个方面进行分析，认为政府危机管理具有双重意义,一方面，从一般性角度来看，政府具有一般组织的属性，同样会受到自身体系内外的危机事件影响,比如财政危机、生存危机等,对于这些危机的管理活动被认为是政府危机管理的第一层含义；另一方面，从特殊性角度来看，政府作为公共权力的主体，行使社会管理职能时,应对的则是公共范围的危机，这种对于公共危机的管理被认为是政府危机管理的第二层含义。国内的学者也大多都是从上述的第二个方面来界

29、定政府危机管理的涵义。但实质上，政府危机管理并不完全等同于公共危机管理，它们之间存在一定的区别。政府危机管理这一专业术语是相对企业危机管理而提出的,它主要强调的是政府在危机管理中的主导作用;而公共危机管理则是指对公共范围发生的危机进行管理,其管理主体既包括政府部门,又包括非政府组织、私人部门及公民个人。但是随着危机管理理论的不断发展和外延,为了与私人领域的危机管理相区别, 同时突出政府危机管理中政府的主导作用,国内学术界一般将政府危机管理和公共危机管理这两个概念不加区别地混用。本文在研究政府危机管理时也是未做区分,主要从上述的第二个层面出发研究政府的公共危机管理，同时，为了使文章主题更为明晰，

30、本文特将研究范围确定为“政府公共危机管理”。综合上述观点,本文认为政府危机管理是一个持续的动态过程，即在危机发生时，政府为避免或者减轻公共危机所带来的威胁、冲击和损害而采取一系列应对措施和策略的过程，并在这个过程中发挥着主导作用。这些措施或策略主要包括应付危机的准备、应付危机的运作、解决危机的措施与危机解决后的修复等方面的内容。换言之,政府危机管理指的是在政府的主导下为应付各种公共危机所进行的危机预测、信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、措施执行、共同处理、动态调整、经验总结等的全过程，也就是政府的公共危机管理。（五） 政府进行公共危机管理的必要性1、政府公共危机管理有利于促进我

31、国社会长治久安我国正处于全面深化改革的关键时期，经济社会都面临着重大转折，社会贫富差距日益拉大、传统道德文化体系逐渐失稳、潜在的矛盾冲突不断加剧,社会不稳定因素大大增加。在这样一个特殊的历史时期,任何一个危机事件都有可能产生连锁反应，诱发一系列隐藏的社会问题，从而使危机变得更加错综复杂和难以应付。如果各级政府没有强大的公共危机管理能力,就不能在危机状态下及时作出反应，不能科学有效的制定对策，不能对事态发展进行有力的控制；从而影响我国的政权稳定、社会和谐，使任何伟大的梦想都变成幻想。因此强化政府危机管理对于我国社会的长治久安有着十分重要的影响。2、政府公共危机管理有利于促进我国经济的健康发展大部

32、分危机事件都会给社会经济造成巨大的损失。我国每年因自然灾害及其他各类突发性事件造成的人员和经济损失相当严重。由于危机事件具有很强的扩散性，能够迅速蔓延到经济社会的各个领域，从而对各行各业造成负面影响，例如“非典”事件就使我国的旅游业、交通运输业、服务业以及工商业等领域都遭受巨大冲击。政府在对危机事件进行管理时也承担着巨大的风险，其管理措施的成效也直接决定了国家和人民的损失程度。因此,在这个危机四伏的时代，加强政府公共危机管理是保证国家和人民生命财产安全的重要举措,有利于我国经济的健康展。3、政府公共危机管理有利于实现我国社会的公平公正公共危机的危害主要是影响社会公共生活,导致社会秩序产生混乱，

33、威胁到社会公共安全，不利于社会的和谐稳定。因此,处理危机事件，消除公共危害，维护社会秩序是政府必须肩负起的基本职能。政府对公共危机的管理是一个服务于公众和社会的过程，只有充分遵从民意、考虑公众利益、提高公众参与才能得到民众的支持，不仅有利于推进政治民主化，而且有利于促进社会公平正义。三、 我国政府公共危机管理现状及问题分析（一） 我国政府公共危机管理的现状及案例1、事故灾难危机管理以2005年松花江水体污染事件为例2005年11月13日,中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂苯胺二车间发生了严重爆炸事故,直接造成6人死亡,70多人受伤,并紧急疏散了1.2万名在校大学生与3万周边居民，约

34、100吨苯类污染物排入松花江,使松花江水体遭到严重污染,给沿江地区的经济发展和居民生活带来了很大的影响。此次事件的发生，从表面上看是因为操作员的操作失误而引起爆炸，但是追究根源，我们可以发现这仅仅只是爆炸事件发生的一个导火线。从中可以影射出企业管理的失职和地方政府监督的缺位。据了解，在此次事故之前就先后发生过多起事故，均造成了不同程度的人员伤亡和经济损失，此次事故之后该厂的一些排污管道仍然在向松花江排水。化工行业作为一个高危行业、高污染行业，企业自身缺乏安全环保意识，产生了一系列管理漏洞；政府作为主管部门也没有履行相应的监督职责，为企业发展埋下了安全隐患。而且政府在应对爆炸事件时，没有及时才采

35、取科学有效的措施控制事态的发展，反而隐瞒实情，致使公众恐慌，谣言四起，使事件进一步扩大，扰乱了社会秩序，威胁到社会稳定，造成了不可挽回的损失。虽然此次爆炸事件只是个案，但是我们可以看出,从普通民众、到企业乃至地方政府，危机意识都显得十分淡薄，我国公共危机管理机制建设也远远不足以满足当前社会发展的需要。2、公共卫生危机管理以2008年安徽阜阳手足口病为例2008年3月上旬,手足口病在安徽阜阳大面积爆发，自3月27日发现第一例死亡病例开始,到4月28日,短短的一个月时间，当地医院就已经收治手足口病病例1520例,死亡20例。此次疾病的爆发对患者及其亲人都造成了巨大冲击，但是更为严重的是，因为处理不

36、当，导致谣言四起，整个城市都弥漫着恐慌焦虑情绪。事实上，在第一例病患死亡3日之后，阜阳市卫生局就已经向省卫生厅报告了此次病情，卫生厅在此期间也多次派出专家进行调查，经历了半个月的不断核查，始终不能确诊，安徽省卫生厅这才意识到事态的严重性，也才首次向媒体公开病情，并向卫生部求援。迟来的辟谣和求助，不仅给了谣言滋生和病情传播的时间及空间，而且还延误了社会及公众防治疫情的时机，使事态进一步恶化。此次事件中，地方政府过分自信、害怕追责，从而漠视公众的知情权，不仅没能掩盖事情真相，反正造成了更严重的影响，充分暴露出了政府在应对危机时的力不从心。3、社会安全危机管理以2009年湖北“石首事件”为例2009

37、年6月17日至6月20日，荆州市石首市一酒店厨师涂远高非正常死亡，导致数万群众围观起哄、围堵道路，爆发群体性骚乱事件。6月17 日骚乱事件发生之初，当地警方经经过一系列侦查，排除他杀可能，初步认定为自杀。为了进一步查明真相，民警要求解剖尸体，并多次与死者亲属进行沟通，但遭到家属拒绝。由于对死因表示怀疑，亲属将尸体停放在酒店内，拒绝火化，导致围观群众越聚越多，从而引发了大规模群体性事件，此次事件中部分武警被打伤，车辆被毁坏，酒店遭焚烧，使得事件不断升级恶化。但事情发生后，在控制危机的黄金24小时内政府却迟迟没有作出回应，反而是谣言四起，各种传闻不断充斥着人们的视野，使政府在舆论引导上形成被动。直

38、至事发生80多个小时后，迫于舆论的压力，石首市政府网站才发布了一篇不足500字的消息对此次事件进行描述，由于此文的语言措辞矮化和批判了公众，引起了围观群众的强烈反感和不满，使矛盾进一步激化，事件也不断发酵升级，扰乱了正常的生产生活秩序，严重破坏了社会的安定和谐。“石首事件”从一个简单的自杀事件衍化为影响巨大的群体性社会事件，反映出我国政府在危机管理中存在的舆论引导能力不足、沟通意识较弱、资源整合能力较差等一些列问题，一味的“堵”、“瞒”、“躲”及过分依赖行政手段，只会贻误危机处理的最佳时机，造成更大的伤害。（二）我国政府公共危机管理存在的问题1、公共危机预警能力欠缺从以往实践来看，我国政府在应

39、对公共危机时常常出现“滞后”现象，这就充分说明了我国政府在公共危机预警能力方面还有所欠缺。具体表现在以下三方面：第一,危机预警系统相对落后。我国政府目前对于危机的监测和评估还存在经验主义和主观主义的弊病，不利于全面、及时、准确的预测危机，从而影响后续的决策和应对措施的选择。因此，我们应该加快危机预警系统建设的步伐，形成一个集监测、评判、预报等内容为一体的系统，才能更加有效地应对危机。第二,缺乏必要的应急预案及应急演练。2006年我国出台了国家突发公共事件总体应急预案，但是在后续的贯彻落实中，各部门和基础政府往往没有采取实际行动或者仅仅是象征性的出台一个文件，相应的应急演练更是无从说起。就目前来

40、看，我国应急预案的模拟演练还主要集中在消防、军事演练上，不仅没有延伸到社会的各个领域，更别谈全社会的联动预演机制。汶川地震、西南灾害就充分暴露了应急预案准备不足的问题。第三,缺乏系统的战略和政策规划。目前,我国还没有从国家的高度制定长期和短期的危机战略和政策规划。以石油为例,近年来，石油产出国纷纷动乱，对国际原油市场造成了巨大冲击，这就告诫我们应当制定相应的战略规划以应对国际油价的持续动荡，并持续加大中国石油体系建设力度和石油储备力度,以确保危机爆发时有足够的能力应对，为经济社会健康发展保驾护航。由此可以看出，在我国的政府管理体系中战略风险管理处于缺失地位,危机管理并未纳入经济社会的可持续发展

41、战略之中。2、公共危机控制能力偏弱主要表现为以下三方面：第一，信息沟通和舆论引导严重缺位。当公共危产生时，其信息往往通过垂直途径分多层次传递，在此过程中容易使信息丢失或失真，从而导致不能完全真实客观的传递信息通，造成信息的不对称，最终导致局面动荡，引起社会混乱。各地政府及其相关部门之间往往各自为政，缺乏有效沟通，信息不能充分共享，时常出现延缓、遗漏、错误的报告公共危机信息的情况，不利于决策主体及时果断、科学合理的作出判断并采取相关措施，从而无法达到有效预防、预控、预报危机的最佳效果；由于政府信息发布的迟缓，使信息的传递出现一个真空带，在时间上和空间上都给各种谣言、传闻、虚假信息的产生和传播提供

42、了有机可趁的机会；与此同时，政府不能正确的引导舆论走向，使公众缺乏正确的信息指引，从而不能真实客观的了解危机事件的缘由，往往容易滋生担忧、焦虑的情绪，产生不稳定的因素。比如上文中提到的松花江水体污染事件，就充分说明了政府信息公开制度的不完善。第二，危机处理方法过于单一。 由于各个决策主体的知识结构、人生阅历、工作能力等都存在不同的差异性，通常都会凭借以往经验、程序或自己对危机事件的主观认知来处理常规性的危机事件，处理方法简单、单一，缺乏针对性、有效性，在实际工作中，容易产生“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象，而没有从根本上解决危机事件。因此，只有通过对危机处置方法进行科学、系统的考量

43、分析，才能形成科学有效、合理可行的处理方法，才能使危机事件转“危”为“安”。第三，资源整合能力有待提升。以往很多的地方政府在应对危机的时候总是采取“一堵二瞒三假”的方法，简单粗暴而且不利于问题的解决。究其原因，一方面，各地政府不希望危机事件影响到上级对自己的政绩考核，另一方面是出于对保密的考虑，但更重要的还是源于政府过份相信自己处理危机的能力。当然，我国政府在处理危机问题上也在不断探索，不断成长，已经逐渐开始敞开胸怀，广纳意见了。例如：在“非典”时期，我们就能看到在医疗专家以外，诸如心理学家、社会学家之类的“外部人”都已经参与到政府部门的决策，而且对危机的处理也产生了一定的积极作用。事实也证明

44、：无论有多少难处，透明信息，外扬“家丑”，都是应对危机的明智选择 夏艳.紧急状态下的行政应急机制研究.四川大学硕士学位论文.四川:四川大学,2006。 当代社会所爆发的危机事件越来越复杂多变，单靠个别领导或者单一部门已经不能有效应对，所以我们一定要整合各种资源，发动各界力量，群策群力，协同作战，才能在危机事件爆发时立于不败之地。3、公共危机善后能力缺乏主要表现在缺乏总结与事后评估 。社会的进步总是建立在经验和教训的积累以及生产生活方式的改良创新基础上，对于公共危机管理也应如此。但是，我国政府在战胜重大危机事件后，总是习惯于把批评与表彰作为首要任务，而忽视了对危机处理经验教训的总结，随着时间的流

45、逝，这些宝贵的经验极其容易被人们所遗忘。每一次危机事件都能够为我们研究危机起因、发展状态、传播方式、应对措施等方面取得新的突破点，有利于危机管理方式的不断创新与改进，促进了危机管理体系不断的完善，使政府部门在对危机进行预测、评估、应对方面有章可循。4、公共危机管理物资匮乏目前我国政府现有的物资设施、物资储备、财政支付能力和财政体制只可能集中应对简单的危机事件,在面对复杂多变、大范围的危机事件时就显得力不从心。要想有足够的能力应对各种可能发展的危机事件，就必须建立一套全方位、常规性、现代化的公共危机管理机制，这就要求政府必须加大对危机管理物资、财力等方面投入。与发达国家相比，我国还没有形成完整的

46、危机管理资金保障体系，财政基金积累也明显偏少,而且有时财政预算还会存在光有政策,难以兑现的现象 李军鹏.论政府治理危机的类型、成因与对策J.河南社会科学,2004,(6): 22.，有些地方政府甚至还将危机管理专项资金挪作他用。资金在一定程度上制约了当前我国政府危机管理机制的发展，加上应急物资储备的匮乏，使我们在面对危机事件时往往不知所措，极易造成事态的蔓延和公众的恐慌。因此,我们要通过加大人力、物力、财力等投入,夯实政府危机管理资源基础。（三） 制约我国政府公共危机管理能力的主要原因1、公共危机管理环境日益复杂进入新时期以来，我国政府公共危机管理受到了来自国际、国内环境的双重束缚。一方面，随

47、着信息科技的发展，世界日益变成一个“地球村”，西方的价值理念不断渗透，尤其是一些西方反华势力，通过网络传播反华言论及恐怖主义思想，甚至在境外操纵在华恐怖事件，如近年来频繁的“圣战”打砸抢事件，极大地影响了我国的正常社会秩序，加剧了公共风险。另一方面，从20世纪70年代以来，我国经济得到飞速发展，社会主体日益多元化，利益分配格局发生变化，带来了许多新情况、新问题：经济社会发展不平衡、贫富差距拉大、生态环境遭到破坏、信仰危机、政治体制改革滞后等，都成为引发公共危机的诱因。2、公共危机管理意识薄弱政府官员和公众危机意识淡薄是制约我国政府公共危机管理的重要原因。具体表现在以下几个方面:第一,政府官员对

48、公共危机管理的重要性认识不足。长期以来，我国政府的绩效考核都离不开经济指标这一核心，各届政府官员出于对个人政绩的追求，怀抱侥幸心理，认为公共危机和安全事故都是偶然性时间，不会在自己任期内发生。在这种考核体系和思维模式下，政府官员往往无法树立起危机管理意识,更加不重视危机教育，甚至不愿意开展危机管理方面的工作，从而导致危机意识缺乏,安全意识不足,自救与互救意识及能力薄弱。第二,政府对于危机管理的责任意识不强。部分政府官员认为公共危机事件是由不可抗力造成了，自己没有责任也没有能力去抵抗，这种危机管理责任感的缺失，往往会错过最佳的危机处理时期，造成事态的进一步恶化。第三,社会民众的危机意识淡薄,对公共危机没有清醒的认识,容易受危机带来的负面信息影响，成为危机传播的媒介，从而加剧危机的发酵升级。因此我们应该广泛的开展宣传、教育和培训，提升全民的危机意识和应对能力。3、公共危机管理机构设置不健全公共危机具有突发性和危害性的特点，能够对社会的和谐稳定产生不良影响，加强危机管理能力建设应该成为地方政府履职能力的重要组成部分，并将其作为一项长期性、持续性工作来抓，而不能当作临时性的应急任务。目前，我国政府愈发重视危机管理对执政的意义，并且已经开始尝试设立专门的危机应对管理部门或机构，例如：深圳市就设立了“深