改进基层执法督察工作的几点建议.doc

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1、改进基层执法督察工作的几点建议作为公安机关内部最重要的监督模式，警务督察以其特有的方式和优势，在确保政令、警令畅通，促进严格公正执法，维护公安权威等方面发挥了重要的作用。然而肯定成绩的同时我们也看到随着公安工作形势的不断变化，对警务督察提出了更高的要求，当前基层公安机关执法督察工作存在着一些问题，只有消除这些问题，才能使警务督察制度在公安执法规范化进程中起到更大的作用。笔者认为当前基层执法督察工作存在的问题主要集中在以下几个方面：一是监督职能分散，未能形成公安机关内部监督合力。二是执法督察活动表面化、形式化，查程序而不查效率，难以深入到执法办案活动的核心。三是执法督察强调事后的查处，而缺少事前

2、的预防，督察活动相对滞后。四是责任倒查不严，督察处理民警执法违纪问题随意性大，常常受到各种行政干预。五是警务督察权威性不够，监管乏力、无效的问题。六是内部监督透明度、公开度不够，导致群众对警务督察信任不足。七是督察的问题查处职能强调的多，维护民警权益职能强调的少。八是督察手段相对单一，严重制约了督察作用的有效发挥。为此，笔者提出如下构想：一、整合内部监督机构，形成“大督察”内部执法监督格局目前，我公安机关内部法制、政工、纪检、督察、信访等部门都承担着执法监督的职责，但当前这种监督体制有明显的弊端：一方面这些部门之间的监督分工存在着一定的重叠和交叉，各个监督部门的分工权限并不明确，导致重复工作和

3、相互推诿，造成不必要的内耗和矛盾；另一方面还存在着一些内部监管机构都没有涉及的“真空地带”，导致监督缺失。由于缺乏明确统一的执法监督体系，发生问题后出现了管辖模糊，往往是由领导临时决定，随意性很大，影响了执法监督的效率。因此，建议进一步整合公安机关内部监督部门，将执法监督与其他业务工作剥离，由警务督察承担起将各个子系统有机协调的整合功能，形成专门统一的“大督察”内部执法监督机构。比如，建立以督察部门为主体，以查处违法违纪和落实执法过错责任追究为中心的监督机制。重点将执法检查中发现的各类案件、被上级机关和本级机关撤销的行政案件、被人民法院判决败诉的各类案件纳入执法过错责任追究的范围，按照执法责任

4、制的要求，切实把执法过错责任追究制度落到实处。同时，按照“精简、效能”的原则优化政工、纪检、督察、法制、审计、信访等部门人员，建立一个综合性的“大督察”执法监督机构，减少和避免不必要的内耗和磨擦，形成内部执法监督的合力。同时由于精简了机构，有利于实现警力下沉，提高基层民警比重，形成“金字塔”型警力配备格局。二、建立主动预防型警务督察体制警务督察工作的目标应该是最大限度地减少警察在执法活动的违法乱纪行为的出现率，而当前基层公安机关的执法督察活动往往是出现违法违纪问题后的查处，而缺少事前的预防，督察人员的主要精力都放在已发生的滥用职权、玩忽职守的行为上，没有更多的时间和精力去开展预防性的监督工作，

5、致使监督工作处于恶性循环的境地，只有当问题已经发现时，督察人员才对公安人员的失职给予查处，而错过了改正问题的最佳时机。为了最大限度地降低公安行政管理的成本，提高工作效率和执法水平，保障公安机关及人民警察依法高效履行职责，需要建立起主动预防型的警务督察体制。主动预防型警务督察在体制建设上，一方面应该强调确立主动预防的原则，将监督工作的“关口”前移，从警务活动的准备阶段进行介入，并充分发挥警务督察“随警督察”的优势，对警务活动的全部过程进行事中跟踪监督；另一方面要建立长效的预防机制，即在发现问题后，进行类型化处理，进行问题整合、对策整合，从中找出规律与症结，结合实际探索预防措施和治理途径，积极为公

6、安机关领导决策提供辅助意见；三是强调警务督察工作的前瞻性。要求督察部门要不断研究公安工作和队伍建设面临的新情况、新问题，对各种问题预估在先，未雨绸缪，及时掌握新情况、新问题，寻找解决问题的新思路、新方法。建立主动预防型警务督察的另外一个重要途径是强化对民警的教育，树立民主法治观念。当前我们民警违纪违法现象时有发生的一个重要原因是警察的民主意识、法制意识不强，因此我们应重视对警察的民主法制教育，提高民警自觉接受监督、依法充分履行职责、行使职权的意识。四、完善执法监督制度，强化责任倒查，使执法监督有据可依、有章可循公安机关的执法活动必须在法律法规和执法制度范畴内进行，因此，内部监督也只能在严密有序

7、的执法制度框架下实施。目前有关公安监督管理的法律是以人民警察法为主体，同时配有公安机关督察条例、公安机关内部执法监督工作规定等法规、规章和规范性文件，但这些规定目前还没有形成一定的体系，不够完善，很多制度只笼统规定了有权对警察权进行监督的部门和监督范围，但对监督的途径、方式、达到的目的、监督不力的责任等问题规定得较少或过于简单，导致督察工作中缺少明确的可操作性强的依据。加之当前我们的公安管理体制是“条块结合，以块为主”，这种“以块为主”的管理模式下，公安机关人事、财政管理权主要归同级人民政府管辖，导致公安机关行使职权的活动包括警务督察活动常常受到各种行政干预。发生了问题后，在缺乏明确的处理依据

8、的情况下常常导致责任追究时大事化小、小事化了的现象，长此以往必将导致民警对违法违纪问题的重视不足，严重影响公安队伍纪律作风。因此必须抓紧建立健全有关监督制度，完善监督程序，以保障高效、严格、公正执法，促进整体执法水平的提高。同时进一步完善健全以执法责任制，执法质量考核评议制和执法办案违法责任追究制、主办民警责任制等为主要内容的各类执法办案制度。同时充分发挥考评机制的奖惩激励作用，培养民警良好的执法习惯，使执法监督真正有效地落实到每一个执法环节。五、提升警务督察权威性实现权力监督的关键，不在于监督机构是否庞大，而在于监督主体的权力如何。没有权威的监督，往往形成无效的监督。因此，采取有效措施，大刀

9、阔斧地改革现行监督机制，科学分工，明确监督职责，加强联席制度和信息资源共享，建立有权威的督察机制，同时建立严格的考评制度，保障监督机制运行通畅，才能最大限度地发挥监督效能。如群众投诉，存在多头受理，没有有效的查处手段的问题；又如民警维权，存在多部门参与，只有督察部门处理，缺乏配套措施的问题。这些情况得不到有效解决，既有损监督权威，又削弱了监督者的能动性。现行公安体制决定了基层公安机关在管理上以地方为主，上级公安机关只能是业务指导，不能实现真接的管理领导。这种条块分割、管事与管人分开的体制增加内耗，降低工作效率，造成了上下政令不能畅通。这种管事与管人分开的体制使上下难以协调，大大减弱了内部执法、

10、执纪部门的控制功能。特别是在廉政建设中对一些严重违法乱纪的人和事无能为力，不能直接处置，或者感到棘手，而互相推卸，敷衍塞责。导致思想政治工作薄弱，内部法律监督失控。我国警务督察人员本来严重不足，这就更需要高效的工作机制来保障督察任务的完成。但因为我国目前相关法律法规得不健全，造成对监管人员无实质性地指导法规可循，同时因为监管工作的配套制度也没有完全建立，督察人员的权威性和必要性还没有确立，更造成了监督工作流于形式。六、提升督察工作公开性当前公安机关各领域普遍强调警务公开，而对执法监督公开却相对滞后，可以说，现行的内部监督体制总体上是有效的，然而出于维护执法机关权威的角度，大多数监督处理结果是不

11、公开的，而在群众看来就认为是官官相护了。就是说由于缺乏必要的公开与透明，使得社会对公安内部监督效力的认同度不高。因此必须进一步完善警务公开制度。凡是群众关心的队伍热点问题，凡是容易出现以权谋私、滋生腐败、引发公众现象的事项，只要不涉及党内秘密和办案需要，都要最大限度地向民警和群众公开，切实增强警务工作的透明度，进一步推进“阳光执法”。加强执法监察和警务督察，对执法活动的每个环节实行全过程监督和动态监督，及时发现并纠正执法活动中带有普遍性、倾向性、苗头性的问题。通过完善执法过错责任追究制度，将责任落实到每个岗位和个人，提高民警严格执法的主动性和自觉性，进一步巩固完善科学的预防机制。七、维护民警的

12、执法权益应当是内部监督工作的重要内容。在警务活动中，由于各种原因，警察执法难免会引起一些人的曲解、误解乃至怨恨，进而引发许多诬告、诽谤或不实报道。而在群体性事件的处置过程中，警察的身心健康乃至生命安全因暴力抗法而经常受到威胁。能否有效查处举报中的不实之词，澄清事实，及时恢复警察的社会声誉，能否有效保护警察的切身利益，将直接影响到警察的职业荣誉感和工作主动性。因此，警务督察应当积极发挥随警督察、现场督察的优势，准确把握真实情况，及时纠正、澄清各种有损公安机关、人民警察社会形象的失实举报，依法追究暴力抗法、危害警察人身安全、损害警察社会声誉的人员的法律责任，依法维护警察的执法安全和执法形象，保障警

13、察的执法效率，维护法律的尊严和权威，为公安工作的正常开展提供强有力的组织、制度保障。公安机关及其民警的执法权威受到损害，必将导致执法成本提高，执法效率降低，进而影响治安秩序和社会稳定。因此，对于诬告、陷害民警，妨碍民警执行公务的，督察要为民警撑腰，要督促职能部门严厉打击侵害民警正当权益的违法人员。针对当前公安基层警力不足、民警长期高负荷运转、执法环境恶劣以及公安工作固有的高危险、高强度性质以及民警心理压力和工作压力大的现状，督察部门要切身体会基层一线民警的感受和需要，从爱护民警、保护民警工作积极性的角度出发，在日常督察工作中，做到对上及时反馈、请示，对下多尊重、爱护，不以管人者自居，支持民警严

14、格执法，保护民警的合法权益内部监督工作既要维护群众的合法权益，争取人民群众对公安工作的信任和肯定，又要保障民警的正当执法权益，以得到民警对督察工作的理解和支持。近年来，公安机关的执法权威屡屡遭到挑战，警察的执法环境不理想，对抗执法、暴力抗法、恶意投诉等事件已经变得较为普遍，民警在执法中无辜遭受漫骂侮辱、人身伤害甚至是打击报复的事件也屡见不鲜，如我局今年来已发生侵害民警执法权益案件6起，共有13名民警在执法过程中不同程度地被殴打致伤。所以，警务督察部门必须充分认识自身承担的查处民警违法违纪问题和维护民警合法权益的双重职能，努力维护民警的合法权益。然而在我局工作实践中，监督工作与维权工作并未做到“

15、两手抓两手硬”，监督工作能落实到对违纪违法民警的处理，而维权工作常常仅仅是为被侵权民警澄清事实恢复名誉就不了了之了，并没有将维权工作落实到对诬告陷害、妨碍民警执行公务的群众的打击处理上，同时在对诬告陷害、妨碍民警执行公务等行为的打击处理上也存在着法律上的缺失，只有笼统的要求并没有具有具体的法律规范告诉督察民警对某一种具体侵权行为该怎样打击处理。七、加大警务监督工作的科技含量，实行信息化管理。督察工作必须依托现代科技成果，以最小的投入实现最大的效果。在公安执法督察过程中，既需要采用现场督察方式的动态督察，又需要利用计算机网络进行静态督察，做到动静结合，使公安执法行为在计算机平台上更加公开、透明，

16、为督察部门开展执法督察，全面了解公安执法情况，及时发现、纠正公安执法中的问题提供依据。警察工作本身就是高科技、高信息的复杂工作，如果不能采取有效的科技手段进行监督和管理，就不能达到监督的目的和应有的效果。受警力不足、执法办案单位不愿接受督察等客观原因限制，基层公安机关中对行政、刑事案件的督察大都停留在群众投诉才督察的被动状态。而现在行政、刑事案件办理均实现网上流转，督察部门对执法办案如能介入案件办理过程中，在网上对处罚的要件构成、涉案财物的管理情况等各方面进行审查监督将大大提高督察效率。因此目前迫切需要建立统一的警务督察信息网络，将执法办案督察与网上督察视频系统、语音督察系统等整合，以提高监督

17、工作的效率，真正发挥出监督机制的应有作用。由于法律赋予了督察非常大的法定职权，如现场处置权，责令执行权，对违法违纪民警带离现场权等，因此，督察有许多职能工作优势，大胆探索运用科技手段强化督察工作上下功夫。当今世界科学技术突飞猛进，社会已进入信息化时代，公安机关坚持科技强警，大力推进警务信息化、现代化，这对传统的督察方式方法提出了挑战，又为运用科技手段强化督察工作提供了机遇。督察部门要不断增强科技强督意识，积极探索，大胆革新，把现代科技手段运用于督察工作，提高督察工作信息化水平，努力适应警务信息化对督察工作提出的新需求。要逐步开展试点工作，在此基础上再逐步推行。如依托动态网络监控系统，对接待、值

18、班、审讯、候问场所等执法执勤部位和窗口进行同步音像监控，依托警务综合信息系统、派出所工作应用平台、网上执法平台等信息资源，及时分析研判警务工作、执法工作的落实情况。这样既可以提高监督效能，又能有效防范和制约可能发生的违法违纪问题。从中央到地方、各级公安部门都非常重视警务信息化建设，尤其是对警务信息技术在通讯指挥方面和刑事司法工作中的应用比较重视并取得了不少成就。但在队伍管理方面，特别是在警务督察的信息化建设方面重视不够。总之，要不断创新监管模式，采取灵活多样的监管形式，最终形成科学完整的监管体系。警务督察人员要深入公安工作第一线，通过采取明察和暗访督察相结合、全面督察与抽样督察相结合，集中督察

19、与单位自查相结合及接受群众举报等方式，把监督的触角延伸拓展到公安机关各个警种、各个层次以及执法活动的方方面面和各个环节之上，做到以变应变，以动制动，随时随地对公安机关及其人民警察的执法遵纪情况进行全天候、全过程的督察。监管作为一个有力的工具在消除社会负面影响，防止权力无限扩张方面发挥出越来越大的作用。监督作为一种广泛的社会现象，与权力是同时存在的，有权利的地方就应该有对权力的监督，加大对公安机关在执法过程中的监督更是监督工作的重点。从我国目前的监督体系来看，内部监督是以后发展的主要趋势，因此，警务督察加大监督力度，能够为公安工作的顺利推进提供强有力的保障。相信在法律法规不断健全的前提下，通过完善警务督察的各项配套机制，同时通过警务督察，带动公安系统内部的其他监督机构以及外部的监督机构，最终使对公安机关的监督工作向着法制化、系统化的方向发展。