老龄化社会到来对我国社会保障制度带来的挑战和对策.docx

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1、_老龄化社会到来对我国社会保障制度带来的挑战和对策摘要：我国人口老龄化对社会保障制度提出挑战, 劳动人口减少、财政负担沉重，养老金巨大缺口, 老年人储蓄减少，社会救助需求增加，对社会保障需求加大, 制约经济的发展供养比例增大, 加重了赡养负担。我们要健全和完善我国社会保障制度, 以应对“银色浪潮”。关键词： 社会保障制度 人口老龄化 挑战 对策随着我国低生育率的实现，人口结构的老龄化问题又成为新世纪人口问题的核心。虽然人口老龄化是世界人口发展所面临的共同问题，但对我们而言显然是在经济还不发达的情况下，还没有作好应对准备的前提下，人口的老龄化问题就悄然来临了。据有关预测，全国性的人口老龄化高峰会

2、在2030年左右到来，峰值为4亿左右并将持续20多年，这必将给国家和社会带来不小的压力。预计2039年辽宁省老龄人口将占总人口的31.45% ，老年人的增长速度几乎三倍于总人口增长。因此,迎接人口老龄化的挑战也必须在更加广泛的领域内综合考虑，协调运筹，把它作为一个战略性的大问题全面策划，及早部署。一、人口老龄化对我国社会保障制度带来的挑战人口老龄化给我国社会经济和人民生活带来广泛而深刻的影响，老龄问题已成为不容忽视的重大社会问题:一是劳动年龄人口对老年人的赡养负担加重。1964年，我省仍是年轻型社会，到了1982年成为成年型社会，比全国平均提前8年，而到了1995年进入老龄化社会时，比全国提前

3、了5年。2004年辽宁省65岁以上的老年人占总人口的9.02%，是全国除直辖市外第一个进入老龄化社会的省份。从1990年到2000年，每年我省总人口平均增加0.58%，而65岁以上的老年人年均增长比例为3.3%。老龄化对社会发展影响重大，随着老年人口的不断增加，社会负担日趋加重。据测算，2000年我国每100个劳动年龄人口只需负担15.6个老年人，2050年则要负担48.5个老年人。同时，随着人口老龄化，高龄老人日益增多，三世健在的家庭比例很大，加上我国厉行计划生育政策，家庭的代际人口结构呈“四二一”和“四二二”型。家庭“少子化”使家庭赡养老人的功能弱化，急需社会养老功能极大发挥，以弥补家庭养

4、老功能的不足。二是人口老龄化对投资、消费、储蓄和税收都带来相关影响。国民收入经过初次分配和再分配后，最终形成积累基金和消费基金，二者此消彼长。一般来说，未成年人口无力储蓄，老年人口减少投资并开始动用储蓄，人口老龄化会使人口从劳动状态转移到退休状态，使未成年人口和老年人口都成为单纯消费人口，成为劳动力人口提供税收的享受者，这样无疑形成税基缩小，税收减少，储蓄率下降，投资率比例降低，单纯消费增加。当然从近期看，消费增长可以刺激消费，扩大内需，但从长期看，我国是发展中国家，为使经济发展产生强大的后劲，必须继续扩大积累，持续增加投资。三是社会保障问题突出。农村老年人口是经济上最弱势群体之一，占人口23

5、的农村老年人保障状况亟待改善。随着集体经济的解体，农村养老主要通过家庭赡养自行解决，农村老年人口缺乏养老、医疗、照料服务等基本社会保障，存在“因病致贫”“因病返贫”的问题。老人赡养纠纷和因赡养引起的自杀事件时有发生。上述现象在我国中西部及贫困地区尤为突出，影响社会安定和发展。由于二元经济结构的存在，社会保障重在城镇，城镇职工社会保障基本框架虽已初步形成，但正经历着未来人口老龄化的考验。工业化城镇化发展，将使大批农业人口转为非农业人口。在城镇化进程中，结合小城镇实际情况和承受能力的养老保险办法亟待研究。四是医疗保障费用增长显著，医疗保障面临挑战。随着老年人口增加和寿命延长，老年期延长，因疾病、伤

6、残、衰老而失去生活能力的老年人显著增加，给国家、社会和家庭都带来沉重负担。卫生部调查表明，老年人群中6070有慢性病史，人均患有23种疾病。60岁以上老年人慢性病患病率是全人口的3.2倍，伤残率是全人口的3.6倍。根据中国老龄科研中心的调查，60岁以上老年人在余寿中有23的时间处于带病生存。老年病多为肿瘤、心脑血管病、糖尿病、老年抑郁症和精神病等慢性病，花费大，消耗卫生资源多。据北京市调查，占公费医疗对象18.39的离退休人员，占用医疗费45.2，为在职人员的3倍。据两周患病率指标的调查，老年人消耗卫生资源是全人口的1.9倍。随着老年人增多，各项费用将进一步上升，将给社会经济带来更大的负担。五

7、是教育和科学的支持力度明显不足。迎接人口老龄化的挑战，迫切需要大力发展老年科学和教育。与国外相比，我国在这方面严重滞后。美国从20世纪30年代就开展老年学研究，40年代国际老年学学会成立，说明老年学很早就引起他们的重视。而我国目前老年学的研究和教育基本是空白，高等院校不设老年学课程，没有老年学专业，也没有设置老年学硕士和博士学位点。作为占世界人口五分之一的老年人口大国，我国没有一所正规的老年病医疗研究机构，人口老龄化需要的护理和照料人员严重不足。1998年我国医护人员比为1：1.1，远低于1952年的1：2.26，也未达到卫生部规定的1：2，2000年我国护理人员与实际需求相比尚缺336万人，

8、其中我省占很大一部分。全科家庭医生奇缺，康复医学发展缓慢，衰老机理研究投入严重不足。可以说，我们还没有切实做好应对老龄化的准备。六是人口老龄化使政府用于老人的财政支出增加，政府负担加重。国家的财政支出结构对经济建设至关重要。由于人口老龄化的程度不断发展，财政中用于社会保险、社会福利、社会救济、社会服务的支出不断增加。据统计，从1985年至1997年12年间，我国用于社会保障的资金从327亿元增加到3043亿元，增长近10倍，其中用于支付离退休职工的各种费用从 149亿元增加到2068亿元，增长了12倍以上，高于同期经济增长速度。近几年来，由于完成“两个确保”的任务，全国各地区普遍调整了财政预算

9、结构，为确保“两金”发放，实行财政兜底，使各地的财政负担十分沉重。总的来说，由于中国人口老龄化具有的规模大、速度快、不平衡和“未富先老”等特点，在当前及今后一段时期，老龄化将给我们带来四方面的挑战：一是养老保障负担日益沉重。2004年中国基本养老保险的支出总额比2000年猛增65%，政府、企业、社会都已经感到养老保障方面的压力正在显著加大； 二是老年人医疗卫生消费支出的压力越来越大。由于人口迅速老龄化，2004年，我国基本医疗保险基金支出比上年增长了三成多，超出了基金收入的增长速度；三是为老龄化社会服务的需求迅速膨胀。2005年底，我国各类老年社会福利机构总床位仅150万张，而实际需要却高达7

10、00多万张；四是由于农村绝大部分地区尚未建立社会养老保险制度，农村的养老、医疗等方面的压力相对城镇将更加突出，西部和贫困地区尤为严峻。二、应对人口老龄化的战略构想与对策人口老龄化是经济发展水平和社会人口发展达到一定阶段后的产物，它反映了人类社会的进步和美好的愿望，标志着经济、文化、卫生和社会安定的水平。当然，我们也应当以辩证的观点全面看待这个问题，人口老龄化对经济和社会都带来了重大影响，这些影响有积极的一面，也有消极的一面。对此我们有必要尽快实施“成功的老龄化战略”，以利于应对日益突出的老人经济供养、医疗保健、社会参与、生活照料等综合性社会问题的挑战，进而利于实现老龄化不利影响的最小化和老年人

11、价值的最大化。要充分利用从现在起到2020年左右我省劳动年龄人口比重较大、总供养系数不高、负担较轻这个“人口红利”黄金时期，加快经济发展的步伐，以利于积累的增加，为迎接老龄高峰的到来打下坚实的物质基础。要广泛动员社会各方面的力量，多渠道筹措资金，大力举办养老福利服务设施，尽快完善社会养老机制。第一，加快养老保险网的构建。要继续坚持个人责任与社会互济相结合以及保障水平与经济水平相适应的原则，并将改革创新与量力择路有机地结合起来，进一步加快养老保险体系的构建步伐。重点要继续完善城镇职工养老保险制度。城镇职工养老保险制度由现收现付制改为“统账结合”的部分积累制，目的就是为了迎接下世纪人口老龄化高峰时

12、养老金支付的危机。但是由于当前国企处于战略重组阶段，经济效益不佳，养老金替代率又不断提高，因此现在的“个人帐户”实际上起不到积累的作用，存入的基金甚至不能满足当期的支付，“个人帐户”只起到了支付退休金的计算方法作用。为了实现养老保险制度从现收现付向部分积累模式顺利转变，为制度转换成本寻找积极有效的支付手段已经迫在眉睫。1997年颁布的国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，企图通过社会统筹的方法从内部消化转制成本是不现实的。因为现在的征缴率已达到极限，很难通过增加征缴率或开拓覆盖面来奏效。据统计，从1952年到1978年，职工实际工资每年只递增0.38%，到1978年职工的货币工资

13、平均才615元，1978年居民人均储蓄额仅有21.88元。而国民收入的积累率却由1952年的21.4%增长到1978年的36.5%，其中有的年份高达43.8%，工资总额占国民收入的比重仅为18.9%。所以国有资产的存量是政府过去长期实行“低工资、低消费、高积累”的政策条件下实现的。因此，从理论上说，通过国有资产的存量和增量支付社会保障的转制成本，将“老人”和“中人”的空帐填实是可行的，也是合理的。2000年至2020年，是劳动年龄人口持续增长而总抚养率相对较低的时期。如果紧紧抓住这20年宝贵的时间，增加积累，将空账填空，顺利完成转制的历史性任务。第二，加快社会化养老服务建设的步伐。根据养老机构

14、的资质等级和照料扩理难度等相关因素，制定相应完整规范的格式合同，以确保双方的合法权益，减少合同签订及履行过程中的不平等和违规现象，将社会化养老服务上升为法律。在合同法修订时增设“养老服务合同”，将社会化养老服务纳入整个民法体系中，使适合我国国情的社会养老服务能尽快进入法律化的轨道。在市场经济激烈的竞争中，年轻一代在工作和赡养老人之间分身乏术，难以承担起赡养两辈老人的责任和义务。因此通过调动社区力量参与并发挥养老功能是必要和必然的选择。在计划经济体制下，退休人员的养老功能基本上由单位和家庭承担。随着我国“入世”之后，企业不仅面对国内竞争，而且面对国际竞争，企业中的“小社会”功能一定要向社区转移。

15、随着老人离开工作岗位回到社区，不仅养老金由社会发放，老人的养老也基本上由社区与家庭共同承担。在市场经济发达的国家，十分重视社区养老功能的发挥，社区组织和社团组织具体组织实施。他们在社区住宅设计中早就提出所谓“太阳系”的建筑格局。以老人住宅为中心，在周边建设为老人服务的医疗、娱乐、学习、健身的设施。有的国家还建立了“日托中心” (Day Center)，白天把老人送到中心，晚上接回家与子女团聚。既解决了子女在白天工作无暇照料老人的困难，又满足了老人与子女经常在一起的精神需求。社区养老的独特优势，既适应了市场经济的要求，又补充了家庭结构变化后单纯由家庭养老的不足。通过社区还可以建立各种老年社团组织

16、，代表和维护老人的利益。老年人的需求和意见可以通过老年组织来沟通、化解和传递，使老人的合法权益得到保障。社区还可以在建立医疗保险制度中发挥作用，大力普及卫生保健站。使老人在社区内就近接受医疗服务，举办“家庭病床”和“社区病床”，一方面方便老人就诊，另一方面降低医疗费用。社区还可以结合精神文明建设，广泛开展适合老人特点的文娱、体育、教育、科普活动，开展由低龄老人照料高龄老人的活动，对于学有专长的知识老人和能工巧匠，应继续发挥他们的“余热”，真正使老人实现“老有所教”、“老有所学”、“老有所为”、“老有所乐”。为了解决老年护理人员短缺的问题，还可以在社区大力推行“劳动储蓄”和“时间储蓄”的“自助助

17、老”制度。第三，重视银色人力资源的开发。老年人越来越多，也就构成了越来越厚重的可供开发利用的宝贵资源，而且我国的“银色人力资源”中有一座不可再生的“智力富矿”。因此，政府必须尽快实施“老龄效益化”的战略，让老龄化迅速迸发出积极的政治、经济和文化的影响力，以进一步增强社会可持续发展的能力。五是充分发挥市场经济的机制，大力发展老龄产业。如何面对老龄化高峰的挑战，仅靠政府采取扩大社会福利、社会保险手段是不够的。在市场经济条件下，还应充分运用市场的机制，把市场机制与政府的行政手段结合起来，这样可以起到事半功倍的效果。在当前，应大力发展老年产业。通过老年需求推动老年产业，通过发展老龄产业，进一步培育和引

18、导老年需求。老年人口消费带有一定的稳固性，其商品和服务带有一定的稳固性和不可替代性。老人的消费方式大多为温饱型和舒适型，商品价格为节俭型和中低档型，购买商品为理智型和实惠型。随着老人数量的不断增加，老年消费市场将成为潜力极大的市场。由于市场日益成熟，市场逐步细分，老年人特定的需求必将形成愈来愈鲜明的老年特定市场，并以此促进老龄产业的发展和成熟。老龄产业可分为以下8个领域：一是卫生保健服务业，如生产特定药品、医疗器具、延缓衰老保健品等；二是家政服务业，如必要的家庭护理、居室的修缮、临终关怀等；三是日常用品制造业，如老人服装、防滑器具、老人交通工具等；四是人寿保险业，如人身保险、健康保险、养老投资

19、连接保险、特定保险等；五是旅游娱乐业，如旅游服务与陪同、老年棋牌、运动、曲艺等；六是房地产业，如老年公寓、托老所、专科护理机构等；七是老年教育产业，如老年学校、老年职业培训、老年职业介绍等；八是咨询服务业，如心理咨询、婚姻介绍等。为扶持老龄产业的发展，要发动全社会兴办，应简化项目立项和审批手续，实行优惠的税费减免政策。全方位、多层次、多渠道筹集老龄产业发展资金。发展多元投资主体，鼓励社会捐助，鼓励社区自办经济实体，多种形式创办老年服务机构。另外，要充分利用现有资源，启用闲置的社会设施进行再利用，招募社会志愿者扩充老龄产业的人力资源。在老龄产业的一些领域，带有一定的社会福利性，不应把获取利润最大

20、化作为兴办产业的唯一目的，收费要合理，要适应老人及供养家庭的经济承受能力，坚持服务第一，坚持薄利多销，坚持长期办下去，使老龄产业健康发展。第四，家庭养老与社会养老相结合，突出解决好农村养老问题。未来的我省养老问题，难点在农村，重点也在农村。广大农村，由于家庭规模逐步萎缩，子女数量持续下降，青壮年劳动力大量流入城市，农村人口老龄化的动态速度也在加快。由于农村老人数量极大，农民本身又有土地使用权，因此从主体来说，农村养老应以家庭为主，社会为辅，提倡老人自养，树立自我养老意识。对于农村“三无”老人（无生活来源、无劳动能力、无子女依靠），继续实行“五保”制度。对于遵守国家生育政策而形成的独子（女）户、

21、双女户，继续推行计划生育养老保险。据不完全统计，这项保险在辽宁、福建等地试点以来，全国累计向商业保险公司投保超过4500万户，投保金额在40亿元以上，受到这些家庭的欢迎，他们由养儿防老走向投保养老，观念得到很大转变，今后还应继续加大推广商业养老保险的力度。另外，还可以大力推广“绿色养老保险”的做法。在乡村利用当地资源优势，划出一块土地、山坡、草场或池塘，由地方财政拨一点，乡镇集体筹一点，群众自己投一点的办法，兴办种植业和养殖业。由村里青年义务投工，派低龄老人轮流看护，产业的收益补助老人养老，这种养老田、养老山、养老林、养老塘由村民委员会负责管理。在经济发达地区，也可以自愿实行农民退休金制度，资

22、金来源于村办工副业的自留资金，根据当地经济发展水平，老年农民或按年度或按月份领取一定数额的退休金。从80年代兴办的农村社会养老保险，在整顿金融机构的过程中，已经停办了2年，现积累基金184亿元。对于这项制度下一步向何处去？移交现有商业保险公司，其不愿意受理；维持现状，则现有的管理人员继续消耗着管理成本，长此以住拖下去使基金的安全受到影响，因此应当抓紧决断。笔者建议，政府对农村社会养老保险应行使宏观调控职能，即制定政策起引导、宣传和监督的作用，不直接管理基金。同时建立中国农村保险公司，性质定为政策性保险机构，国家给予优惠政策，实行商业化经营，接管当前社会养老保险基金，将社会养老保险转化为商业养老保险，继续承保。另外，该公司还可以开展全国农作物财产保险业务，填补我国在这一业务中的空白。在组建完毕正常运营之后，现在劳动和社会保障部农村养老保险司的功能转移到保监会去。14_