某区流动摊贩治理现状及存在问题-八一学院.doc

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1、_国家开放大学学士学位论文题目：某区流动摊贩管理问题与对策研究分部：八一学院学习中心：65041专业：行政管理入学时间：2014春学号：1480101215508姓名：吴同伟指导教师：董海丽论文完成日期: 2017年10月32_学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。作者签名： 日期： 年 月 日学位论文版权使用授

2、权声明本人完全了解国家开放大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务，以及出版学位论文；学校有权按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。作者签名： 日期： 年 月 日目 录摘 要2017年城市管理执法队伍统一着装，根本目的是要通过统一服装制式，进一步推进规范执法、文明执法，建设一支管理精细化、执法

3、规范化、服务人性化的城管队伍。城管执法问题一直是影响国内舆论乃至安全稳定的话题，“摊贩”已是城管的极难问题,其存在的问题众所周知。在城市行政综合执法过程中粗暴执法、暴力抗法等矛盾冲突事件更是出现了的极端表现,引起了媒体和民众的广泛关注和热烈讨论。本文从城市流动商贩管理的背景意义出发，阐明了流动摊贩治理相关概念及理论，分析了当前惠州市流动商贩现状以及原因，分析流动商贩治理困难的原因，最后针对问题原因提出了解决对策，期望对城市管理有一定借鉴作用。关键词：城市综合执法；流动摊贩；问题与对策一、绪论（一）研究背景及意义1.研究背景改革开放后,我国经济快速发展,城市化速度也在不断提升,失业下岗的人群在城

4、市不断涌现,农村人口不断到城市谋求发展,这些人群源于各不相同的个人原因,进入一些正常就业领域会遇到一些阻碍,因此作为摊贩进行摆摊设点就成为了这些人的最好选择。流动摊贩因其负外部性,我国各城市想方设法进行治理,但还存在很多问题,尚未找到有效办法,仍需完善流动摊贩治理模式。从我国各城市流通摊贩治理情况来看,还存在以下情况:（1）流动摊贩数量庞大。我国各城市都有大量的流动摊贩,少的有几百人到上千人,多的达上万或甚至几十万人。国家没有对各城市流动摊贩进行精确统计,但个别城市有相关调研数据。根据广州城管委调研数据显示,2015年广州流动摊贩数量己达30万人。（2）流动摊贩治理难度大。我国各城市都在尝试对

5、流动摊贩进行治理,形式也多种多样,但是效果不理想。如安徽合肥当时提出的“无摊贩城市”；四川南充实行“大爷大妈城管”治理流动摊贩；广州试行“疏导区”的建设。在深圳,政府有关部门也采取了各种手段:一是利用大型活动的举办为抓手开展相关整治,如2010年世博会的“600天”行动、创建文明城区活动等,但有疲惫感,未能形成长效机制；二是建立市容疏导区,采用“疏堵结合”方式进行治理,但最终进入市容疏导区的只有其中-部分,大量流动摊贩还是占道经营；三是引进“爱也帮帮车”、“五芳斋”早餐车,虽受到市民欢迎,却存在覆盖面不够广等问题。深圳在治理流动摊贩的过程中,也暴露政府部门工作理念、工作机制等方面问题。2.研究

6、意义从现有资料来看,国内对流动摊贩的研究多数成文在党的十八大之前,而本文是在十八大之后,特别是在十八届三中全会中提出“以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台”后,2015年深圳推出“创新社会治理加强基层建设”,本文根据发现的问题,从多元治理、流程再造、合同外包理论对流动摊贩治理进行研究,对丰富城市治理理论有积极意义。现实意义。（二）研究方法1.文献研究法借助对报刊、杂志、统计资料、档案资料、期刊及学术论文等国内外有关文献的分析,梳理当下关于流动摊贩治理的重要理论,为研究开展提供理论支撑。通过对某区城管执法局相关数据和某区市政市容管理实效检查测评报告的分析,勾勒出某区目前流动摊

7、贩治理现实生态。2.比较研究法重点借助对国内外相关流动摊贩治理方式的比较研究,对学者们提出关于流动摊贩治理的各种方案的比较,并结合某区情况,从中找到城市流动摊贩管理有效机制。3.访谈法对流动摊贩、城管队员、城管中队队长、城管大队长、街道网格化分中必工作人员、社区管理办主任、居委会干部、居民等人员进行访谈,访谈主要围绕某区城市流动摊贩治理的情况的评价、成效、问题、以及意见和建议,形成对流动摊贩治理现状比较完整、立体的参考素材。（三）文献综述1对流动摊贩态度的研究日本九州学校在2004年10月举行了“亚洲摊贩世界商讨大会”。商讨如何定位流动摊贩,怎样消除街巷的疲急状态。会议上有关学者认为流动摊贩的

8、存在具备一定的合理性,它使道路作用得到最大化的发挥,使街道更加有特色。马下.霍哲(MartenHolzer)教授提出城管应该以更加透明化的执法方式对待街巷摊贩,同时指出流动摊贩是都市魅力必不可少部分,当地有关部门在接到街巷摊贩所提供的有关材料后,可以在恰当的时间对其作出相应的合法审批。2流动摊贩治理模式的研究Bhowmik长期关注亚洲国家的流动摊贩,他的研究国家包括印度、泰国、新加坡等。研究发现流动摊贩带来很多问题,包括环境卫生、道路堵塞等情况,而且大多数国家管理手段单一,效果不明显。在研究的基础上,他主推崇新加坡的治理模式,他认为新加坡的治理模式可复制可推广,具体表现为:流动摊贩合法化,将流

9、动摊贩纳入依法保护的范围,流动摊贩合法化,新加坡算是第一个吃膀蟹的人;管理规范化,在合法化的大前提下,对流动摊贩进行有效的长期管理,对违法者进行重罚;管理成效明显,实现多赢,环境改善,弱势群体有营生去处,市民得实惠。3流动摊贩产生原因方面研究流动摊贩之所以屡禁不止,经济学家们觉得这跟经济的发展现状密切关联。经济学专家樊钢提出水火不容的流动摊贩聚集成堆,是因为有一双无形的手在推动着,送后面体现的为众多的卖主及买主的所谓理性举动,反映出竞争、收益、均衡、所得、成本等经济学思想。郭巍青认为出现流动摊贩,这是经济规律的必然结果,社会底层人靠着摆摊在城市求得一线生机,而市民对这相比而言非常低级的消费行为

10、相当认可,在双方的互相需求下,使得流动摊贩屡禁不止。刘新宇从产权经济学角度对城市流动摊贩进行研究,他觉得出现这一问题最根本的原因为产权错置。吴素芬认为地摊经济属于传统的非常简易的经济形态,存在就有一定道理,社会及市场仍然对它有一定的客观需要。徐昌生认为凡是两方你情我愿的交易,总可推动两方财富的增加,小摊贩也是这样,虽说社会利益视角考虑,大部分小摊贩占道叫卖仅仅为了自己利益,然而他们即便借助简易的工具进行经营,却也给社会创造了财富,政府允许他们在路边摆摊设点,这有利于加多就业的机会。4流动摊贩治理方式方面的研究林荣燕提出“分类分区管理模式”,政府部门一定要根据地方的实际现状,停止对流动摊贩采取“

11、围堵”的策略,要实现“疏中管、管中疏”,让部分人群加入到城市管理里面来,如此方能实现“管而有方,疏而有策”,切实处理好流动摊贩跟执法者间的对立情况,才能最大限度地防止跟早己推行的物权法发生矛盾；赵洁提出了流动摊贩的分类治理模式,指出要从根本上解决流动摊贩的治理问题,必须改变当前政府属于治理主体这一模式,引进社会组织及市场制度,多措并举、互助协作最终达到较好的治理效果。二、流动摊贩治理相关概念及理论（一）概念界定1.城市概念关于城市概念,从经济学角度看,城市是各种经济单位在有限空间区域内交织在一起的网络系统,经济单位包括住房、劳动力、地、运输等。从社会角度看,城市是一种社会组织,该组织有某些特征

12、,在地理上有一定的界限。从地理学上看,城市多种元素的密集结合体,有一定的面积、人群、房屋等,而且交通相对便利。本文所指的城市,是指有一定规模的较大居民点,该居民点非农业产业和非农业人口为最大特征,在区域内包括以下功能及设施:居民区、医院、工业、写字楼、商业、学校、广场、公园等。2.城管概念所谓城管,具体指对城市进行监督监察的机构,其前身是市容管理机构,重点工作为切实保障城市环境的优美和谐。在国内当下行政制度下,很多地方政府部门,为处理好缩减行政成本、降低多头执法带来的重复执法等情况,而专门设立的城市管理执法部门,简称叫做城管。城管职责及权限内容比较多,主要包括水务管理、市容环境卫生管理、绿化管

13、理、环境保护管理、建设管理、房地产管理、市政工程管理、城市规划管理等内容。3.流动摊贩概念流动摊贩,在我国各地的叫法不同,有的地方叫商贩,有的叫小贩,也有叫“走鬼”的,学者的见解都是不一样的。现阶段,下面的定义是最普遍的:李建伟观点,流动摊贩是指未工商登记注册、无固定的经营场地,利用路边、广场等公共空间从事小规模商业经营者。姜震观点,在市区没有固定工作的人员为了得到更多的盈利,或者因为生活所逼,而依靠城市的公共地带,即绿地、空地、广场进行经营一些较小的生意,但没有得到有关机构的认可及颁布相应的经营执照而展开的贩卖。本文所探讨的“流动摊贩”是指个体在没有获得政府机构颁布执照的前提下,在城市的道路

14、、车站、商业街区附近等城市公共空间,以背篓、挑担、车辆或者摊架等形式,贩卖水果、蔬菜、衣服、饰品、玩具、餐具等各类商品无固定经营场所的人。4.治理的概念学者们对治理有多种定义,如“管理国家经济和社会各项事务中权力的行使方式”，“如何行使权力,如何给予公民话语权,包括公共利益决策时一系列管理、制度和程序”。其中最权威的定义,1995全球治理委员会年对治理进行了界定:“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。”总的来说,治理有以下特点:治理是一个过程,不是一套规则,也不是一种活动；治理被及的面很广,公共部门、私人部门皆可:治理的基础不是主导型的支配,而是一种协商型的调和；治理是

15、持续的,而且是相互作用的,不是一种正式制度。（二）本文研究的理论基础1.多元治理理论多元治理理论主要以公共治理理论为基础,进一步延伸而来的理论体系。埃莉诺奥斯特罗姆是多元治理理论的杰出人物。埃莉诺奥斯特罗姆对无数的公共事物管理案例展开概括,进而归纳与探讨出相应的公共事物治理理论,并且修订出了公共事物的治理之道一文。埃莉诺针对公共事务治理展开探讨,认为治理模式多元化极为关键,在公共领域中不同公共机构发生碰撞是不可避免的,发生者的利益关系呈现多元化,因为前机制不可能达成,依靠各个机构及参人展开竞争实现相应的治理是可行的。多元治理理论的核心思想:政府将不再是仅有的治理主体,使权力中心及治理主体能够达

16、到多元化。多中心理论重视公共物品提供给结构多元化,社区组织、政府机构、个人能够提供公共物品,同时在提供整个公共物品的环节里能够融进多元竞争机制。多元治理理论包括四方面的内容:一是治理的目标是可协定的,每个主体都是相互平等,相互依存,相互信任,需要开展相应的合作、互动、谈判、协调,达到求同存异,实现目标一致化,把社会行为控制在相应的规章制度里,从而使公共利益与社会发展能够找到平衡点；二是参与治理的主体不是唯一的,而是多元的,可是来自各行业,也可以来自各阶层,包括政府部门、企事业单位、社会组织、个人等；三是治理权力中央、是易波动的,政府主要做好社会主流价值引导,有些职权可以通过授权、委托、外包等方

17、式转移,达到政治空间建构、权力关系协调、社会资源整合；四是治理的方式比较灵活,不一定是强制性的,可以是相互协商,相互谈价,一致协定的模式。多元治理的有效性。王春福在公共产品多元治理模式的制度创新中提出,从治理主体这一视角来分析,可以分为三种模式:一是政府垄断的单一模式；二是政府和个人机构展开整治的二维模式；三是民间机构、政府部门、个人机构一起实行多元治理模式。通过一系列的探讨得知,每种模式都会产生不同的作用。2.业务流程再造理论上世纪80年代开始兴起业务流程再造理论,以下称BPR,1990年形成权威定义,该理论在全世界引起学者的关注,对公共管理、企业管理产生了深刻影响。美国麻省理工学院的迈克尔

18、.哈默教授与CSCIndex首席执行官詹姆一起编写了公司再造,在文章中第一次阐述了BPR的定义,他的观点:BPR的本质是去探讨企业的业务程序,推倒性地建设,而在速度、成本、服务、质量等领域上亦取得相应的改变,进而充分地与现代企业经营环境接轨,诸如在变化、竞争、顾客等方面上。哈默表述更为形象,认为BPR是打破鸡蛋做蛋卷。BPR核心思想:大力提升单位综合竞争力,达到单位组织形态的功能中心慢慢过渡至过程中心。3.合同外包理论上世纪80年代开始,西方国家对公共部门进行大刀阔斧的改革,其中包括合同外包,该项改革受到普遍的赞赏,这能够让工作效率上升,公共服务质量上升,公共服务生产成本减少,曾一时风靡全界。

19、在理论上,西方理论相当完善,探讨主要集中风险规避、公共服务合同外包的内涵、驱动力以及适用范围等领域。国内在公共服务和研究外包的探讨上时间较晚,重点在于参考其他国家的理论,对其他关于公共服务合同外包的理论展开阐述,同时还探讨了公共服务合同外包的风险预防、可行性及内涵等领域。公共服务合同外包的内涵。其观点是公共服务合同外包具备下列四个特点:一是公共部门结构在改变,私人机构进入到公共服务,公共部门的霸主地位受到动摇,分解政府的权力；二是管理方面的改变,把过去提供者与购买者的整体化过渡至提供者与购买者的分离,展开成本计算及绩效管理,凭借第兰方或者市场来进一步审核公共部门效率的高低；三是编制政策的改革,

20、决策权力的下降,决策时要充分考虑合同承接方的意见和建议；四是公共利益的改革,消费者及纳税者的特征都赋予在民众身上,施政成本作为衡量的依据,政府的职责明显有市场化的趋势。我国也对合同外包,购买服务作了定义,政府购买服务管理办法(暂行)亦称之为政府配置服务,通过发挥市场机制作用,将政府供应相关的公共服务事项与政府所需要落实的服务事实,依照相应的程序与措施,转递到专业的事业单位或者社会机构去落实,政府依照相应协议来拟定相应的经费。政府购买服务的内容理应依靠政府的功能而落实,同时还需要与市场经济能力保持一致。在事务性管理服务范畴方面,考虑把竞争机制划入其范畴中,依靠政府订购服务的模式来获得。关于外包范

21、围,有多种说法,第一种观点认为合同外包可涵盖所有的公共事务,代表人物有麦瑟尔,这种观点太偏颇,很少学者认同。第二种观点是绝大多数的公共服务都能够采取合同外包这种模式,这恰好是大部分学者所赞同的看法,不能通过外包实现的主要包括:立法、执法、司法、暴力机关、军事、应急服务等。4.网格化管理理论网格化（rid)是一种空间分析方法,最先应用于计算机领域。网格(Grid)技术在一定程度上代表着Internet技术水平,网格技术不但可使计算机资源、硬件设备、人力资源融为一体,而且可以实现高度可控。Foster（福斯特）和Kessel（凯瑟尔）认为:作为一种新兴技术,网格主要建构在互联网上,通过互联网、计算

22、机、远程设备、数据库、传感器等融为一体,极大地方便了科技工作者、普通的民众,为送些服务对象提供了更多可供利用的资源,具备多种功能,并且实现了交互性。网格化优点明盘:不受时间和空间限制,可提高工作精准度,减少工作成本,提高工作效率。我国学者井西晓对网格化管理作了如下定义:就是利用这种网格技术,把管理目标依据相应的准则瓦解成一定数量的网格单元,再依靠互联网技术整合各种组织资源,协调各网格单元,实现信息共享、便捷交换信息,最终达到提高管理率的目的。魏涛对城市社区网格化管理作了如下定义:在城市社区管理的实际应用中运用了管理理念以及网络化管理技术,并且把城市社区所治理的地方看成整体,依照相应的标准展开同

23、一标准的编码与归类,再登陆网格化管理系统,同时增设网格管理员,能够在任意时间了解网格内的状况,达到管理的精细化、动态化及主动化。三、某区流动摊贩治理现状及存在问题（一）某区流动摊贩治理现状通过调取绿化和市容管理局、某区绿化市容局分別委托不同的第三方评估报告。根据2016年2月3日公布的2015年下半年度市容环境社会公众满意度的测评公告,该报告对各区县、各街道镇的市容满意度进行了排名,流动摊贩管理是市容重要部分,作部分参考。从区县来看，共分3个层次,优秀、良好、尚可，某区满意度为尚可。从各街道镇的市容满意度来看,中央、城区为118街道镇中17个优秀,良好,36个尚可,6个一般。而某区所辖6个街镇

24、的情况为2个良好,3个尚可,1个一般。根据2016年1月份某区市政市容管理实效检查测评报告,该报告由第三方测评编写。该报告中提到,从抽检的50%道路中,一个时段共发现各类无序设摊时间286起,白天时段186起,晚上时段100起；2个时间主编间北区市政市容管理联席会议办公室。通过实地调研、材料分析发现,某区流动摊贩有以下特点:一是流动摊贩道路上多,商业中央、交通枢纽少,摊贩大多集中在小道路、小弄堂,这与该区划分的重点管控区域,及摄像头、检测点位设置密切相关。二是流动摊贩在各街道数量也不一,南部街道和北部街道因为旧区多等原因,流动摊贩比较多,中部的街道因为基础建设比较好,流动摊贩较少。三是流动摊贩

25、经营品种齐全,几乎涵盖所有商品,有卖菜、特产、电子产品、夜排档等,贩卖蔬菜占60%以上。从某区城管执法局了解到,某区流动摊贩有下特点。从户籍上看,主要是外地人,外地人中安徽、江苏北部为主,这与深圳完善的社会保障制度分不开,户籍人员可以享受较高水平的社会保障,不再需要通过摆摊来谋生。从年龄结构看,流动摊贩大多为中老年人,只有少部分是青壮年。从文化程度来看,大多数为初中及以下文凭。在深圳，初中及以下文凭很难找到体面的工作,从事流动摊贩属于正常情况。（二）某区流动商贩治理存在问题1.执法人员力量薄弱据城管执法局提供的资料显示,在编城管工作人员346人,人员来源多元化,有的来自其他事业单位转岗,有的是

26、来自部队(转业军人),有的是近年来通过公务员招考进入城管系统。从学历来看,大部分是大专学历,全日制本科上学历较少,研究生上学历只有7人,这些高学历的队员大多在区城管执法局机关工作,很少在各街镇的城管中队任职,基层一线执法力量显得单薄。城管队伍留不住人才,这是事实,每年的全市公开选调,城管队员中报名的人比较多的,这跟城管工作辛苦,地位不高有关,城管也希望年轻的高学历公务员留在队伍中,这些人很快就能成为骨干,干工作关键还是人。城管,跟一般的公务员还是不一样,一个中队不到30名队员,因为健康等原因,能出勤做事的也就20多名,分成5-6个班组,一个班组5-6名队员,一般执法是一个班组集体行动的,从总的

27、工作量来看,城管力量还是单薄的。2.执法行为和环境不够文明城管在执法工作中存在方面的问题:一是语言不够文明,在执法中语言不规范,对流动摊贩还是采用高音贿趴呼喊等粗暴形式；二是工作方式不规范,经常采用一刀切的管理方法来解决问题,或者滥用自由裁量权,常引起摊贩的不满；三是工作流程不规范,有的对扣留的物品不能按照指定位置进行摆放,事后对扣留的物品不按规定处理；四是处理突发情况能力弱,在执法过程中,不能正确看待流动摊贩的牢骚,不能够平静的处理矛盾。流动摊贩在访谈中这样说:他们要么赶我们走,要么收我们的货,有些时候用扩音喊。3.执法程序及管理繁琐城管部门在对摊贩进行处罚的过程中,流动摊贩大多表现出来不配

28、合的情绪,在进行处罚之前要进行教育,发出整改通知书,当事人需要签收,如果当事人不听从,才能对流动摊贩的产品进行扣留,而且扣留的时候需要进行现场拍照,对扣留单据要写详细,如果当事人对工作不配合,需要见证人员,然后当事人要到办公室进行处理,讨价还价,甚至出现暴力情况。如果当事人逃避罚款,则会将案件交给法院处理,这是城管部门唯一的选择,但通常情况下,如果当事人缺乏身份证等证件,或资料不全,法院不会进行此类案件的处理。中队执法人员在访谈中这样说:我们羡慕其他执法队伍,税务、市场监督管理、警察他们的执法比我们顺利多了,他们比我们好很多,他们执法对象都有信息备案,执法对象跑不掉的,例如交警在处罚违章汽车的

29、时候,可以使用简易程序,只要现场取证,然后开具罚单,汽车挡风玻璃上一贴,不需要当事人在场,也不需要见证,这个过程非常的简单,违法当事人根据罚单缴纳罚款,而且必须服从。4.综合协调能力不足城管执法,又叫城管综合执法,“综合执法”显然很多工作不是一家能完成,需要多单位形成合力完成,这里涉及牵头协调问题,城管在送方面显然是弱项。主要表现三个方面:一是城管网格化中心、街道社区管理办公室、城管中队三者之间的关系,还是存在“看得见的管不着,管得着的看不见”情况,按照相关文件,网格化分中心是这些部门的牵头协调单位,而实际操作是由各街道镇的社区管理办公室负责协调,而社区管理办公室与其他单位是平级的,协调能力不

30、强。二是综合协调机制不强,碰到疑难杂症,需要会诊,譬如碰到残疾人流动摊贩、少数民族流动摊贩需要听取残联、民政部门的意见和建议,而在工作中缺乏这方面的工作机制。三是缺乏居委会参与平台和机制,居委会是基层自治组织,对居民非常熟悉,可谓“底数清、情况明”,但是现在没有信息共享平台,大家各自为政,这与文件中提到的网格化中必与居委会自治相衔接有距离。 城管中队下沉,没有下沉到位,悬浮在中间,街道社管办是牵头单位,但城管中队又不听街道社管办的,街道社管办想法很好,想做事,但感觉四肢无力。没有用人权什么都是空的,以前办事情只要请示一头,现在请假需要城管执法局、街道都同意了才能准假,增加了麻烦,都觉得不知道听

31、谁的好。在网格化中心建设之前,城管的案源主要是自己巡查、居民投诉、居民举报,在网格化建设之后,应该说发现更及时了,但是城管中队存在等靠依赖的情况。以前还好,他们自己会巡查,现在路面巡查少了,主要是等街道网格化中心、发单子。流动摊贩不是城管的事,社区代表大会街道社管办会提相关的意见建议,平时基本不管。5.第三方人员管理不够规范因为执法人员力量薄弱,大多数街道都通过购买服务的形式聘请第三方协助管理,第三方人员承担网格化中心视频的值班,重要路口的固守,疏导点值勤等工作。据了解第三方人员,大多来自外省市,工资不高,学历较低。第三方工作人员缺乏区层面系统培训、没有有效激励机制,在工作中出现问题屡见不鲜，

32、聘请第三方也是由于城管力量也不够,第三方人员工作中出事,城管也是有责任的。第三方工作人员平时很少培训。四、某区流动摊贩治理难题的原因分析（一）流动摊贩方面原因1.赖以谋生的手段就业是民生之本,不能正规就业,只能非正规就业,流动摊贩是非正规就业的重要形式。我国人口众多,加上企业转型升级,就业矛盾非常突出,大量的劳动力不能正规就业。近10年来,随着増速放缓,产业结构调整,这方面的压力会越来越大。根据预测,今后十年时间,农村向城市转移的人口将会有两亿之多,然而目前就业形势非常的严峻,一些进入城市的人群,只能通过摆摊来维持日常的生活,流动摊就是这些弱势群体的饭碗。城管执法取缔,意味着砸饭碗,必然会遭到

33、激烈反抗。2.利益驱使熙熙攘攘、皆为利往。过去流动摊贩的收入只能维持基本的生活需要,现在有些脑子灵活的流动摊贩,每天有上百元的纯利润,甚至可达上千元的利润。譬如,贩卖玉器、瓷器、银器、假古董、手机贴膜等摊贩,送些是一本万利的生意,商品成本很低,不用缴纳税款,没有房租,没有装修费用,如果经营有方,能赚到盆满体满。3.法治观念淡薄流动摊贩大多是弱势群体,学历不高,法治观念弱,认为只有杀人放火才是违法,可能自己违法了,甚至触犯了刑律都还不清楚。执法人员一旦跟流动摊贩谈起法律规章,流动摊贩就很反感,感觉自己是自食其力,没有影响到他人,不该管他们。下是部分访谈信息。希望政府不要管我们,政府管好贪污腐败就

34、行了,我们又没违法,在角落摆个摊,也要管。（二）执法部门原因1.管理理念问题一是法治意识不强,流动摊贩的治理,上级有要求,就管一管,有着搞定就是水平的思想。二是官本位思想,应种思想对中国政府部门影响深远,执法人员认为自己是国家公务员,具有较高的社会地位,而流动摊贩社会地位较低,违反了相关规定,应该自觉接受管理。一旦发生冲突,认为流动摊贩就是反动分子,所以他们对不服管理的摊贩,会采取比较粗暴的方式,没有服务意识,不能够有效文明劝导,没有将流动摊贩的切身问题进行解决。中队长还是蛮有手段的,我们面对的无赖多,跟他讲法是很难行的通的。对付流动摊贩,最好的办法就是收缴,宣传教育没有用的。2.新模式运作不

35、顺畅根据2015年改革方案,某区各街镇城管中队的管理体制为区属街管街用，区城管执法局掌管用人权,街道有用人建议权,而工作由街道布置,由于权责利不一致,造成运作的不顺畅。根据相关规定,各城管中队指挥权在街镇网格划分中心,指挥长为街道分管城市管理的副主任馆,而实际上,指挥长无法做到亲力亲为,街道网格化管理中央、是事业单位编制,指挥权弱化,俗话说火车跑得快,全靠车头带,现实存在车头动力不足问题；关于用人权,区城管执法权听取街道意见和建议,但实际上是可听也可不听,不具操作性；考核权,街道占40%,区城管执法局占20%,群众满意度占40%,而实际上考核的结果的应用不到位,很难产生考核应该发挥的作用。3.

36、培训不足城管培训不足,表现为王个方面:一是岗前培训不足,岗前培训时间紧,科目繁多,涉及领域广(执法内容130多项),有些内容与其他执法部门存在职能相互交叉情况,可谓内行搞不懂,外行看不懂,很难在短时间消化知识。二是更新知识培训不足,新的法律法规陆续出台,没有及时的知识更新,很难胜任工作。三是案例培训不足,城管执法是一项操作性的工作,纸上谈兵不能解决在现场执法的实际问题,显然城管缺乏这方面的培训。4.缺乏长效工作机制目前,某区对城市流动摊贩的管理,跟其他地方相似,城市管理没有形成长效机制,不是以规则性治理,而是策略性治理,在治理流动摊贩上呈现突击是经常性、经常性突击特点,整治流动摊贩领导发话、运

37、动式的整治为主,如创建全国、惠州市的文明城区活动。2013年,媒体对彭浦夜市进行报道,反映环境脏乱差、占道导致公交车无法通行等问题。在报道前,政府有关部门是知道情况,后来在上级部门的直接关心下,相关单位进行了联合整治取缔夜市。要彻底解决流动摊贩问题那是不可能的,哪个中队能拍胸脯说,我管理的区域没有流动摊贩只能遏制,不能说一点都没有。前几天,我们到过-个区该区是惠州市市容文明指数测评第一的,流动摊贩也是有的,只是少一点。平时我们的工作量还是可以,就是有些时候特别忙,晚上要干到很晚。如果市里有检查,我们一起帮忙冲摊头,帮忙搬运收缴来的物品。5.缺乏科学有效激励机制城管执法系统上升通道狭窄,这是执法

38、部门的通病,很多城管人员,从踏上工作岗位到退休,可能一直是科员。作简单比较,某街道办事处在编公务员(不包括参公城管人员)约60名,科级以上干部可达30多名。而在区城管系统300多人,科以上干部只有60-70名,一个城管中队30多名队员只有3-4名科及上干部,显然晋升比其他普通公务员都要难。另外,城管工作辛苦,地位总体不高,待遇偏低,绩效考核制度存在瑕疵,影响工作积极性。我们是自成体系的,不能跟普通公务员交流,队员多领导岗位少,升迁渺茫。6.缺乏科学监督体制在我国的行政监督体系中,监督通常是在政府内部进行的,外部监督相对弱化。城管执法上的监督体制也是不完善的,在考评中,虽然有第三方公正的测评系统

39、,但涉及市容所、城管中队、居委会、文明办等部门,职责不清,很难责任到人。另外,各街道基础情况不一样,工作难度不一样,难以制定公平评价体系,难以对工作给出科学公正评价。（三）外部环境原因1.立法原因涉及摊贩治理的法律法规越来越多,但是存在职能不清的情况,有些规定还相互冲突,这样一来存在互相推矮、互相扯皮的情况。根据2016年某区城管执法局梳理执法项目达130多项,其中市容63项、市政工程34项、绿化管理23项、水务管理3项、环境保护6项、工商管理2项、建设管理1项、房地产管理2项、城市规范1项,存在与其他执法部门职能交叉情况,这也是现在治理问题一直得不到很好解决的主要原因。我国针对城管管理的相关

40、法律一直在不断完善,但是目前为止并没有一个适用于全国城管工作的法规,城管的工作找不清自己的定位。仅仅依靠现有的执法人员,来解决这么大范围的管辖项目,对于他们来说负荷过重,做起任务来力不从心。2.疏导点容量不足近年来,城市快速发展,城市建设速度远远超出了人们的预期,高楼建起来,但是菜场等配套设施却跟不上,只能通过设置临时市容疏导点缓解矛盾。有5个市容疏导点,多个街道没有市容疏导点,总体容量不足,疏导点的铺位非常紧俏,一般的流动商贩无法进入,市容疏导点在高峰时段人流密集,也给城市运行安全带来隐患。某区某街道每年的动迁在日1000户以上,而原先菜场、市容疏导点都设置在旧区,动迁后,周边的新式公寓小区

41、居民买菜非常不方便,强烈要求设置菜场,而政府部门己不可能新辟场地设置菜场,造成供需矛盾,流动菜贩受到该小区居民的欢迎。菜场、疏导点问题,动迁了,居民买菜实在不方便。我化也想找个地方,谁想日晒雨淋的,安庆路菜市场满了,因为马上也要拆了,海宁路疏导点根本进不去,没位置。3.多元治理平台形同虚设根据某区相关文件,网格化分中央、要与居民自治相衔接。而在实践中,多元参与的共治工程没有正常运转,居委会、市民参与不足,在流动摊贩治理等工作中没有发挥应有的作用。在网格化分中央、建设初期打算将党群社工等各类资源到分中心,但后来不了了之,是典型的虎头蛇尾项目,街道网格化分中心原定位的王个统一没有发挥作用。现在居委

42、会事情这么多,要完成街道下来的事情就很好了,我们主要是忙于应对,开会落实工作的会,商讨工作的会基本没有。4.市民对流动摊贩态度影响城管执法或多或少受到市民态度的影响,主要表现为两个方面:一是市民对城市流动摊贩的认识褒贬不一,应与学者在这方面的认识类似,有些市民认为流动摊贩自食其力,通过劳动获得相应的回报,他的负外部性在一定程度是可宽容的。城管在管理流动摊贩时,如果有较多的市民持这样的观点,直接影响执法效果；二是市民对流动摊贩有迫切需求,因为动迁等原因,菜场比较远,而且流动摊贩的价格往往比较便宜,受到欢迎,城管执法也会无形受到压为,觉得两头不讨好,产生干也不是,不干也不是,直接影响执法效果。五、

43、完善城市流动摊贩治理的建议（一）加强立法,完善相关法律法规科学的法律依据是治理流动摊贩的重要保障。只有制定出适用于全国的、系统的、科学的城市管理法,才能真正意义上解决城市管理部门执法缺乏法律依据的问题。现阶段作为城市管理最高法律的中华人民共和国行政处罚法,只存在集中行使行政处罚权的规定,同时关于综合行政执法的相关职权法律规定笼统且宽泛,除了集中行使行政处罚权制度稍作规定外,该制度的执法主体、范围、程序、责任等都未被明确。现阶段,城管执法依据散见于道路管理、市容管理等条例中,处于借法执法状态。这就要求国家在充分了解综合行政执法工作现状的情况下,制定出专门针对综合行政执法的法律体系。除此之外,还需

44、深度建设执法体系。现阶段城市管理的方式有限,执法效果欠佳。因此必须在尊重具体事实的情况下开展执法措施的制定工作,在制定时应该充分考虑被及到少数民族流动摊贩等情况,探索非制裁性管理手段对这些情况是否适用,并且在制定时维护好治理对象的合法权益。制定措施时应该秉承教育优先、服务优先的原则,将执法和罚款作为辅助手段,更好进行矛盾疏导,从而顺利开展执法工作。（二）多措并举,营造文明执法环境文明执法是现代法治社会文明的标志,也是社会共同期待。流动摊贩文明执法需要通过多方面努力。一是要加强法治宣传,通过进社区、进学校、进工厂的广泛宣传,增强全民法治意识,形成人人学法、人人讲法,人人守法的氛围。二是要加强执法

45、队伍建设,强化“以人为本”的执法理念,加强业务培训和指导,提高执法水平,做到科学化、规范化、日常化执法。三是加强监督,鼓励公众、媒体等外部力量参与监督,为公众的监督创造条件、提供便利,使执法队伍做到令行禁止,减少行政不规范、违法行为的发生。四是要重典治吏,对违反法律法规的工作人员应给予相应的惩治,情节过于恶劣的,被及刑事案件的,移交司法部门处理。（三）疏堵结合，实行分类分区管理从国内外经验来看,对流动摊贩采取完全禁止或放任自流的方式都不可取,甚至引起更大的社会问题。因此,要从根上解决流动摊贩无序设摊和违法经营问题,必须采取控制与疏导相结合的办法。一是要对城区分类划定区域,明确哪些城市公共空间是

46、“禁止设摊”、相对禁止设摊、特色区域,并广而告之,一般来说大城市,因为人口密集等原因,谨慎设置可设摊的特色区域。二是要设置一定数量的市容疏导点,政府可以用废弃土地、工厂来建立简单便捷的小市场,然后低价出租给送些生活困难人群,从而使流动摊贩有固定的经营场所。三是尝试错时设摊,在不影响居民的前提下,合理利用市民住宅小区公共空间,规定时间、地点集中为居民提供日常用品。在此基础上,政府、居委会等要加强管理和服务,确保场地整洁、有序、安全。（四）流程再造,优化内部工作流程某区对城市管理体制进行了改革,改革后,城市管理的工作机制、业务流程、工作要求都发生了变化,在实践过程中心暴露出对新管理体制不适应的情况

47、,因此,对业务流程再造迫在眉陡。一是要配齐配强街镇的网格化分中必工作人员,街镇网格化分中央、扮演统一指挥、统一管理、统一考核的角色,只有强有力的领导,才能增强统筹协调能力,顺利推进自上而下的改革。二是要优化工作流程,根据于法周延、于事简便原则,结合王作实际情况,流程设计要相互衔接、岗位职责要清晰,减少职能交叉重叠情况。-是要发挥信息化优势,利用街道网格化分中央、监控,将流动设摊等情况快速传递给相关执法部,并优化信息传递路径,确保信息在传递过程中不失真、不衰减。（五）科学决策,掌控合同外包风险政府合同外包,在国外己经很普遍,并积累了丰富的经验。近年来,我国各级政府合同外包也越来越多。流动摊贩治理

48、,因为执法队伍人力不足,其中部分职能可外包,但是要注意风险,把握好以下几点；一是要梳理好合同外包的业务,一般来说,敏感岗位、执法类工作不能外包,只有辅助性、临时性、可替代性的岗位可以外包。摊贩治理工作,以下可以外包:重要路段的固守,网格化分中心视频信息处理、市容疏导点的保洁工作等。二是要拟定好外包合同,在合同中应该载明合同双方权利义务、评价标准以及追偿细则。三是要选择好合同承包方,要对承包方的资质、信用等进行核实,并通过正规的招投标方式进行选择。四是要监督好合同承包方,在承包方未及时、完整履行合同,或不达标时,政府部门能有效追究承包方责任,并获得赔偿。（六）完善平台,引导多元参与治理随着现代政治、经济、社会环境的不断变化,社会也由管理逐步演变为治理,一字的差别,却大有深意,治理强调多元主体,不仅国家、政府是管理主体,各部门、各团体,个人都可以是参加社会治理的主