资源枯竭型城市转型的个案研究.doc

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1、_资源枯竭型城市转型的个案研究 摘要：资源枯竭型城市转型问题不仅涉及城市自身的存续与发展，而且会影响区域甚至整个国家的经济社会发展。本文以资源枯竭型城市吉林省辽源市为例，从分析资源枯竭型城市转型的基本含义入手。介绍了资源枯竭型城市转型的背景和过程，分析了其转型的内容和策略等相关问题，以期为其他资源枯竭型城市成功转型提供启示。 关键词：资源枯竭型城市；城市转型；辽源市 中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1007-7685(2010)09-0082-05 回顾新中国经济建设和发展的历史不难发现，在诸多城市类型当中，资源型城市作为基础能源或重要原材料的供应地，为经济社会发展及国家振兴做出了巨大

2、贡献。但在资源的有限性和不可再生性及城市自身发展规律的作用下，不少资源型城市逐步沦为资源枯竭型城市，经济、社会、环境等一系列严重问题接踵而至，城市发展陷入举步维艰的地步。因此，资源枯竭型城市的转型问题已成为当今国家与社会关注的焦点之一。本文以吉林省辽源市为例，围绕资源枯竭型城市转型的若干问题展开探讨。 一、资源枯竭型城市及其转型的基本含义 城市是非农业人口聚集、具有综合功能的人类生产和生活共同体，它具有人口密集、资源密集、文化荟萃、信息集中、工作高效等特点，能在有限的地域空间内将各种生产要素(劳动力、土地、住房、资本、文化、科技等)高度密集地相互交织在一起，从而形成复杂的社会网络系统。从现实来

3、看，虽然每个城市均符合上述属性，但由于各个城市历史渊源、现实条件、管理取向等因素的不同，它们往往在功能、结构、作用、规模等方面显示出不同程度的差异性。基于这些差异性，可将城市分为不同的类型。而对城市类型不同的理解与定位反过来又会制约和影响城市建设和管理。“资源型城市”并非中国城市学领域的原创性概念，其历史也比较短暂。从字面来看，资源型城市以资源为城市的标签。对这类城市而言，资源(在不加定语的情况下，通常默认为是指自然资源，尤指矿产、森林等工业原料资源)充当其生存与发展的首要因素。当然，任何城市的存续与发展都必须以特定的资源为基础，但资源型城市这一概念特指那些自然资源丰富进而以对其进行开采、加工

4、为主导产业的城市。根据国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见中对资源型城市的界定，资源型城市即指以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。 矿产、森林等自然资源相比于既定的消费需求周期而言是不可再生的，这就意味着，资源型城市必然会随着资源的开采而逐渐失去自己的资源优势，当资源枯竭时，它们将失去自己长久以来的存续基础。资源枯竭型城市是指在历史上因自然资源的开发而兴起，现已处于自然贤源锐减甚至枯竭状态，但尚未充分实现转型的城市。可见，界定资源枯竭型城市有三个要点：一是因资源而兴起，即它必须曾经是资源型城市，那些本来就不具备自然资源优势的城市不在此之列。二是已处于或接近资源枯

5、竭状态，那些资源储备仍然丰富的城市不在此之列。三是尚未充分实现转型。如果已经实现完全转型，便不会再以资源为其标签，而应归入其他城市类型，如，蜕变为旅游城市、商埠城市、高新技术城市等。显而易见，对资源枯竭型城市而言，实现城市功能和定位的转型是关系其生存与发展的重大问题。资源枯竭型城市的转型是指那些陷于或接近枯竭状态的资源型城市向其他城市类型的转变过程。在外延上，该转变过程主要包括以产业结构为主的经济结构及相应的社会、文化、自然环境、治理方式等方面的变迁，这些不同的方面之间是密切联系、相互交织的，因此，其结果必然是城市的总体性转型，即“城市转型”资源枯竭型城市转型是其中的一种特例。 吉林省辽源市因

6、煤而立，因煤而兴，因煤而衰，是一个典型的资源枯竭型城市。辽源煤田自1911年开采到2007年已累计生产煤炭2.2亿吨，上缴税收15亿元。鼎盛时期，全市原煤产量曾占全国总产量近4，煤炭业占全市工业总产值80以上。由于长期依赖煤炭开采产业，辽源一度陷入资源枯竭、主导产业衰退的艰难境地。20世纪90年代以来，辽源市经济十多年徘徊不前。2002年起，辽源市开始探索城市的转型问题，并于2005年被确定为全国五个资源型城市经济转型试点市之一，2008年被国务院确定为首批资源枯竭型城市。经过几年的发展，辽源市已基本实现转型，新材料、新能源、医药健康、装备制造、冶金建材、纺织袜业等六大接续替代产业已具雏形。本

7、文以辽源市为研究个案，对资源枯竭型城市转型问题予以深入分析。 二、资源枯竭型城市转型的背景与过程 新中国成立后，在高度集中的计划经济体制之下，适应优先发展重工业政策的需要，一系列依托当地丰富自然资源的地区迅速崛起为典型的资源型城市在东北地区分布尤多并由此形成东北老工业基地。经过几十年的开采使用，许多资源型城市赖以发展的自然资源濒于枯竭，主导产业濒于衰败，各种经济社会问题纷至沓来：企业生产效益下降，下岗失业人员猛增，地方财力薄弱，社会负担沉重；资源数量递减与产业效益增长需求的矛盾突出；生态环境恶化，自然资源破坏严重，环境质量下降；面对市场经济和经济全球化，市场化因素先天不足。对辽源市而言，存在的

8、突出问题主要表现在：优势产业逐步变为弱势产业，带动资源型城市兴起的优势产业的主导性下降，能促进城市持续发展的新兴替代产业尚未形成，出现了主导产业缺乏承接性的问题；未来的发展潜力降低，资源的有限性和不可再生性抑制了城市的长期持续发展，城市经济社会发展缺乏长久动力；交通、通信及房屋建设等城市基础设施条件相对落后，发展其他产业瓶颈制约严重；矿业城市社会保险、社会保障工作滞后，社会就业压力较大，民生问题突出；资源开采所引起的生态环境问题日益突出。辽源市面临巨大的发展压力。“资源枯竭后，城市无非有三个结果：一是就地消亡，就像美国的很多鬼城。二是整体迁移，像铜川县城那样。三是转型，这是我们最愿意看到的结果

9、。”因此，资源枯竭型城市的发展压力大多表现为追求成功转型的压力。因此，国家出台了资源枯竭型城市转型的相关政策予以扶持和引导，各个城市在中央政策扶持和引导下，结合自身实际开展探索性实践。 从全国来看，2008年3月和2009年3月，国家发展和改革委员会先后颁布了两个文件，在文件中分批次确定了44个国家资源枯竭型城市(地区)。其中，第一批包括12个城市，分别为9个地级市、2个县级市和1个典型资源枯竭地区；第二批为32个城市，包括9个地级市、17个县级市和6个市辖区。在全国所有的资源型城市中，有22个为典型资源型城市，而资源枯竭型城市在其中占33.59。从表1可以看出，虽然我国自然资源丰富，资源型城

10、市众多，但由于长期以来地 区资源的不合理开发和利用，导致自然资源不断减少，资源型城市的支柱产业衰退，在全国范围内一大批的资源枯竭型城市相继产生。如表1所示，资源枯竭型城市分布在全国20个省区，涉及总人口高达近四千万人。辽源市的城市转型经历了长期的探索和实践过程，特别是党的十六大以后，国家实施东北老工业基地振兴战略，支持资源型城市和地区发展接续替代产业，加快经济转型的契机下，辽源市作为资源枯竭型城市能在第一时间明确转型思路、创造新颖转型模式、合理配置转型要素、努力促进转型合力聚集，进而大大加快了转型步伐。 三、资源枯竭型城市转型的内容和策略 为实现资源枯竭型城市的可持续发展，防止该类型城市出现因

11、资源枯竭而导致城市主导产业限制城市发展的情况，进一步控制因地区主导产业不断衰退而带来的“多米诺骨牌效应”对城市可持续发展的影响，不仅国家相继出台了一系列的政策，对其转型提供大量的政策支持，当地政府更应深谋远虑，从人力、物力、财力等方面着手，积极主动地促进资源枯竭型城市的转型。资源枯竭型城市的转型是一个世界性课题，需要多方面、多维度的策略选择。总体上看，成功的资源枯竭型城市的转型不应该仅仅是经济的转型，更应是硬、软环境的同时转型，而这两者又都在很大程度上依赖政府治理理念的转型。只有当这三方面都转型成功并相互间产生正外部效应时，才能真正重塑与提升资源枯竭型城市的竞争力，提高城市的经济效益，实现城市

12、的可持续发展。 (一)经济的转型及其策略 资源枯竭型城市的经济结构几乎都是以资源型产业为主导，而该类产业的发展具有明显的不可逆性，若缺少新兴优势产业的替补，一旦资源枯竭，则会给城市经济带来致命的打击。因此，资源枯竭型城市的经济转型应发挥比较优势，改变原有的以自然资源开采为主的产业结构，打造以工业为主导，第一、三产业同步跟进，多元化综合发展的产业格局。逐步发挥产业技术创新在经济增长中的作用，积极努力地发展节能、高效、环保产业，加快实现由资源密集型产业转变为资金和技术密集型产业的步伐。近些年来，大量的服务性行业在城市中发展壮大，并在城市经济活动的重要部门占有重要的地位，这是现代城市发展的必然规律，

13、也是城市前进的方向。在被确立为首批资源枯竭型城市经济转型试点市后，辽源市在仅六年的初步转型阶段便创造了一个个奇迹般的“辽源速度”：在中国社会科学院发布的2009年中国城市竞争力蓝皮书报告中，辽源位列2008年中国294个城市综合增长竞争力排名中的第五位。通过招商引资、加大固定资产投人、开展工业项目年等活动，辽源市建成了一系列可良性发展的工业新兴项目，经济结构进一步升级，新型主导产业的优势突出，并以此保证了辽源市经济连续五年的高速增长，经济总量不断增加，发展潜力逐步加强，城市功能日益完善。回顾辽源的经济转型历程，其策略主要包括以下几方面：第一，科学规划，确立发展远景。辽源市按照科学发展观的要求，

14、大力发展循环经济、低碳经济，把调整和优化产业结构作为城市经济转型的首要目标，逐步确立了产业层次高、竞争力强、市场前景好的六大新型产业，借此彻底改变辽源的经济结构，促进其经济的飞速发展。第二，坚持招商引资，积蓄发展力量。近几年来，在辽源市委市政府的共同努力下，多次大力度、全方位地进行招商引资，更在市领导的带领下到全国各大城市中吸引外资。在招商引资的同时，市政府不忘抢抓转型试点的机遇，争取中央和省级政府的政策支持，为进一步吸引外资、创造良好的政治环境提供政策保障。仅2009年辽源就成功组织了3次重大招商活动，签约项目近50个。这些都为辽源的发展增添了活力，积蓄了能量。第三，在转型中再造优势，提升城

15、市发展力。辽源市紧紧抓住国家扶持资源枯竭型城市可持续发展的政策机遇，从本地区的实际情况出发，发挥比较优势，突破原有的以资源开采为主的产业结构，构筑以新兴产业为支撑，致力于城市绿色经济的发展，形成多元化综合发展的产业格局。辽源市立足现有工业基础，将市场作为风向标，以企业为载体，以园区为平台，努力发展新兴强势产业，用转型带动城市的进一步发展，在转型中再造城市发展优势，注重用高新技术、先进技术改造传统产业。着眼于扩大经济规模、调整产业结构、提升发展层次、提高城市效益、整合地区资源，做深、做精产业链条，实现产业集群发展。第四，快速发展现代服务业，实现经济跨越发展。坚持市场化、产业化、社会化改革方向，以

16、拓宽领域、扩大规模、提升功能、优化结构、提高服务水平为基本目标，优先发展生产性服务业、丰富消费性服务业。 (二)城市发展“硬环境”和“软环境”的转型及其策略 在城市发展“硬环境”方面，人口、资源和环境问题已成为社会经济能否持续发展的决定性因素，而环境问题更是重塑与提高资源枯竭型城市竞争力应当重视的问题。大部分资源枯竭型城市都经历了掠夺式资源开发、只顾短期利益而不顾长远利益的发展阶段，这导致了严重的生态破坏和环境污染，严重制约了城市经济的可持续发展，出现了如城市的生产生活区过于集中、道路布局不合理、城市的基础设施不完备等诸多弊端。而这些问题与弊端又极大地限制了城市绿色经济、旅游经济的发展和壮大，

17、成为资源枯竭型城市转型面临的一大难题。因此，城市的管理者必须充分地认识到城市生态系统的重要性，把城市的发展放入更广阔的自然生态系统中去考虑，制定科学长期的规划，扩大城市的绿化面积，加强城市的基础设施建设，营造一个良好的生产生活环境，在发展中落实保护，在保护中促进发展，真正实现环境与经济的和谐共处，达到两者双赢的局面。在辽源市城市转型过程中，其相关策略主要包括：第一，城市规划率先转型，提升规划理念和设计水平。确立了打造吉林省东南部重要工业城市、长春卫星城、山水园林城的发展定位，与北京泛华集团、英国PA公司合作，按照50年不落后的目标编制城市“5+1”发展战略规划。第二，进行大规模城市基础设施建设

18、，全面提升城市功能和品位。通过拓宽融资渠道、采取BT(BT是英文Build和Transfer缩写，意即“建设移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式)等投资模式，静态投入资金15亿元组织基础设施建设工程。第三，城市建设管理水平跃上新台阶，市容市貌全面升级，开展“两化工程、三项整治”活动等。相对硬环境而言，城市的软环境是指在城市经济发展中，相对于地理条件、资源状况、基础设施、基础条件等“硬件”而言的思想观念、文化氛围、体制机制、政策法规及政府行政能力水平和态度等方面的内容。对一个城市而言，生活在其中的人才是城市的主体，城市中的各种活动也都是通过每个单独的个人来共同

19、完成的。每个人都是社会人，他不仅具有自然 属性，而且还有社会属性。在城市生活中，我们往往需要一种归属感、认同感及自豪感，而这种种感觉也是转型过程中不能忽视的问题。在资源枯竭型城市转型过程中，为培养市民的归属感、认同感、自豪感，应着重从以下几方面入手：第一，挖掘城市历史。光辉的历史无疑会增强市民的认同感并产生共鸣，蹉跎的岁月更会激发市民的斗志，并会为了城市美好的明天而奋斗。第二，站在普通市民的角度，人性地看待城市面临的种种问题，尤其是那些涉及百姓利益的问题，这是尊重人的前提。尊重人就要讲公平，只有平等对待、互相尊重，才能形成和谐的社会氛围。第三，加强各种社会合作，达成共同的终极目标。在合作中，个

20、人需要为了集体利益而放弃自己的一部分利益。应通过合作促进社会各界的沟通，通过沟通促进整个社会的和谐。 (三)政府治理理念的转型及其策略 对资源枯竭型城市政府而言，必须着眼长远.作长期规划。既要注意充分发挥市场机制的作用，又要注意科学引导、循序渐进。要通过政府宏观引导，大力推进产业转型、城市转型和环境再造工作，引导企业从传统产业走向新兴产业，促进产业良性循环，推动资源枯竭型城市持续和谐发展。辽源市这方面的经验主要有：第一，以转型为主题，推进思想解放和治理观念转型。资源枯竭型政府受到原有传统计划模式的影响很深，所以急需重新树立一种适应城市转型和经济转型的思想和政府治理理念。辽源市政府坚持把解放思想

21、作为一切转型活动的向导，先后进行了有关成功转型的系列教育活动。在思想、制度、激励、约束等方面，强调由管理转向服务，以思想转型推动观念转型，以观念转型推动政府职能转型，以政府职能转型推动经济转型。第二，以科学规划为引领，高起点融入国家战略平台。辽源市政府制定了加快推进辽源经济转型的实施意见，明确了转型的基本问题。抓住以“长吉图”为开发开放先导区的中国图们江区域合作开发规划纲要获得国务院批准、“长吉图”开发开放建设上升为国家战略的契机，充分利用处在与长春市一小时经济圈的地理优势，融入国家战略平台，全面搞好发展对接，在转型发展中把辽源建设成“长吉图”的产业补充区、工业配套区、旅游观光区、交通物流区，

22、搭上转型发展的快车。第三，以全方位吸纳外部资源为重点，全力推进地区开发开放。资源枯竭型城市在转型中必须充分利用外部资源来发展自己。辽源市政府把提升驾驭市场经济的能力作为工作重点，利用转型的金字招牌，坚持招商引资和资本运作“双轮驱动”，注重利用境外、域外资源，外来投资和民间资本占转型项目总投入80以上。近两年来，全面建立了与国家开发银行、中国银行、中国进出口银行、吉林银行的战略合作，融资额度在200亿以上。成功实施了金刚水泥与中国建材、巨峰生化与美国好基金等一批合作项目。充分利用中信信托合作发行企业债、城投债、公司债等金融工具。仅2009年组织续建和新开工的总投资3 000万以上项目254个。第四，加大民生工程投入，推动转型和谐发展。资源枯竭型城市由于长期发展缓慢，民生和社会事业发展投入严重不足，成为和谐发展中的短板。为此，辽源市连续两年实施70项惠民工程，全市新增财力70以上都用于改善民生。完成采煤沉陷区综合治理、城市棚户区改造近200万平方米，为21000多户五保户和低保家庭住房困难户发放了住房补贴。加强就业再就业工作，启动了大学生园区就业计划。强化社会保险体系建设，养老、失业保险覆盖率达到90以上。两次提高低保和失业金标准，人均收入处于全省上游水平。加强发展各项事业，国家和省各类科技项目申报成功率连续两年列全省第一位。14_