地方财政经济运行调研总报告.docx

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1、2017年地方财政经济运行调研总报告中国财政科学研究院课题组二o一七年十二月财政收入质量较高。（3）从样本省份的支出结构看，政府的运转性支 出占比拟为稳定，债务利息支出呈上升趋势，且地区间差异较大。（4）样 本省份的一般公共预算收支中，基层政府占比超过50%,但地区间分 配结构差异较大。（5）省以下各级政府间财政收支表现出不同特征。从 地方各级政府一般公共预算收入中税收占比情况看，省本级超过 75%,市本级平均为55%左右，区县级平均在69%左右。从各级地方 政府的财政支出结构看，横向比拟，省本级、市本级差异较大，县级 差 异小。政府运转性支出占比最高的为市本级，债务利息支出占比最 高的 为省

2、本级，社会性支出占比最高的为区县级。2.从实地调研来观察我国地区间差异巨大，各地区地方财政运行的基本面和突出问题 也各有不同。对于东部地区而言，财政收入基础相对稳固、可持续性较强，尽 管增速有所下降，但质量提升；税收收入占比高，其内部结构不断优 化; 地方财政能力综合潜力优势明显。财政统筹（四本预算之间和收入的 跨期统筹）能力不断加强。东部地区财政收入能力提升的制约因素主要 包括：经济增速放缓、减税降费改革、新旧动能转化等制约因素。“支 出挂钩”事项仍未彻底取消，制约支出能力、社会保险支出压力初现。对于西部地区而言，近年来西部地区可用财力规模不断扩大，主要有三个因素，经济增速高于全国平均水平，

3、基建投资带来税收的增长，中央转移支付加大。但其收支矛盾远比东部地区突出，财政的可持 续能力也更弱。这主要源于，一是经济开展的不稳定性，波动大，财 政收入依赖于上工程，以及营改增后税源与税收别离；二是社会性支出 刚化性化，基础设施欠账多、扶贫任务艰巨、债务包袱重。对于东北地区而言，近两年来财政收入增速稳步提升，但也困难 很多。一是财政收入质量不佳，非税收入占比拟高；二是收支缺口持 续加大；三是地方政府债务问题突出；四是国企改革的财政“包袱” 重。（三）财政事权与支出责任划分情况财政事权和支出责任划分改革是本年度地方财政重要改革内容 之一，也是我们本次调研（查）的重要内容之一。1 .各地改革中值得

4、关注的问题从调研情况看，各地均根据中央的要求，积极推进财政事权与支 出责任改革，制定了改革实施方案，从指导思想、总体要求、划分原那么、 改革的主要内容、保障和配套措施、职责分工和时间安排等方面对省以 下财政事权和支出责任划分改革进行了部署。如东部地区推动事权划分 和调整法律化、推动支出责任划分规范化、各地创新探索保 障和配套措 施等。西部的陕西省以文件形式明确了改革的时间表和路 线图，贵州省完 善省以下转移支付制度，注重新增改革因素对市县财 力的影响。东北地 区适度加强了省的财政事权，保障了市（县）履行财政事权，减少并规范了省与市共同财政事权，建立了财政事权划分 动态调整机制。从调研情况可，以

5、下问题值得高度关注和深入研究：一是政府与 市场边界尚不清晰，财政事权范围不确定；二是中央与地方事权和支 出责任划分改革尚未到位，制约地方的改革；三是公共服务外溢性明 显的 领域，其事权划分难度较大；四是临时性政策文件多，导致支出责任承 担主体不清；五是上级需要下级承当支出责任的事项多，标准不明确， 理由不充分的；六是基本公共服务的基础标准和分担方式有待完善。2 .地方改革诉求调查问卷显示各地对当前事权和支出责任划分的合理性和明确 度整体上认可度较高，但从省级层面来看，认为中央应该承当更多的 教育和社会保障事权。从目前的情况看，基层财政支出比重最高的项 目 是教育和社会保障支出。（四）地方财政金

6、融风险：基于问卷数据的分析防范财政金融风险是地方财政工作的重点之一，也是近年来社会 各界关注的热点。问卷设计包括六个方面，从地方政府性债务管理、 地方性国有资本投融资公司情况、地方金融机构风险、地方政府引导基 金的风险、PPP工程以及政府购买服务，对此，我们做了初步分析。1.地方政府性债务管理情况分析从问卷数据看，我国地方政府债务的规模增速与财政收入增速基 本相当，说明我国各级地方政府债务总体与收入形势相匹配，不存在 明显的债务压力失衡的情况。在债务归还压力上，省级政府的债务归还压力上升明显，而地市 级的总体情况那么相对宽松，县级政府与省级情况相类似，也面临着快 速上升的压力。在新增债务规模上

7、，省级、地市级和县级的新增债务水平都呈现 出明显下降的局面。在债务借新还旧上，省级、地市级和县级均呈现出高位回落的特 点，借新还旧的压力有所缓解，未来的债务调整空间有所扩大。从年度新发债券的平均收益率来看，省级、地市级和县级都有所 上 升，自2015、2016年的3%左右上升到2017年的4%左右，须注意债 务展期和滚动的风险。从债务风险和债务逾期的情况来看，省级、地市级和县级的逾期 债务本金规模均有所下降；但在逾期债务利息上表现分化，省级不存 在明显的利息逾期，但地市级和县级均有明显逾期情况，且上升压力 明 显。2.地方性有资本投融资公司情况分析从新债债务规模的情况来看，各级政府的投融资公司

8、总体都表现出债务规模增速较快的特点，但省级和地市级的投融资公司债务总体 与固定资产投资的增速基本相当，而县级投融资公司那么远超固定资产 投资增速，须关注累加风险。从债务本钱和收益的情况来看，各级政府的投融资公司均呈债务 本钱上升，收益水平也小幅上升的局面，整体债务支出和投资收益较 为 平衡。从债务归还情况来看，省级投融资公司债务本金归还压力上升很快, 但利息的负担略有下降。地市级投融资公司债务本金归还压力上升明 显，利息也呈现出快速增长。县级投融资公司债务本金和利息的归还 压力均呈快速上升的局面。从债务归还资金来源的情况看，省级投融资公司工程收益来源增力口, 其他财政资金的占比拟大，借新还旧的

9、规模较大。地市级投融资 公司资 产处置收益来源增加，其他财政资金占比拟大，借新还旧规模 较大。县级 投融资公司土地出让金代偿局部是最主要的来源，而其他类型的资金总 体上保持稳定。从投融资公司的经营情况来看，省级公司政府性业务是主体，自 主性市场化业务是重要的补充，且不断上升，基金业务的占比很小。 地市级公司政府性业务是主体，自主性市场化业务是重要的补充，运行 较为稳定，基金业务的规模很小，但上升很快。县级公司的政府性业务 上升很快，在2017年已经成为最大的业务类别，而自主性市场化业务 很小，占比可以忽略，基金业务那么受到对“名股实债”处分的影响而迅 速萎缩，占比下降很快。3 .地方金融机构风

10、险情况分析地方金融机构风险主要表现在以下方面：一是东部地区银行业金 融机构总资产规模远大于西部地区，中部地区和东北地区相近，但与东 部地区仍然存在较大差距，地区金融机构开展不均衡；二是不良贷款在 大局部地区呈现上升趋势；三是商业银行当年累计实现净利润、商业银 行平均资本利润率回落，商业银行盈利能力持续下滑；四是商业银行拨备 覆盖率不断下降，风险防范能力有所减弱；五是商业银行流动性比例不断 下降，流动性风险逐年增加；六是总体金融风险不容乐观；七是政府投融 资贷款是一个重大的金融风险来源。4 .地方政府引导基金的风险情况分析地方政府引导基金风险主要表现在以下几个方面：一是政府引导基 金滞留财政资金

11、和结存未用资金具有一定规模，存在资金闲置浪费、缺乏 使用效率的现象；二是政府引导基金投入领域与其他社会资金投入领域差 异较小，对社会资金产生较大的挤出效应；三是政府引导基金的投资工程 平均回报率偏低，工程盈利能力较弱；四是政府引导基金的最大风险主要 表达在：设立时难以吸引社会资金，投资工程收益率低，退出渠道不畅造 成亏损等风险。5 .政府和社会资本合作(PPP)的风险情况分析一是PPP工程入库数量逐年增长，其中，政府付费类工程占比 最高，接近半数；可行性缺口补助类工程次之，接近40%,两者合计占到近九成。当前，PPP工程多为政府主导型，社会资本参与程度有 待提升。二是PPP工程落地率呈现上升态

12、势，落地周期拉长。三是 PPP工程中，国有企业是主力，占到60%70%o四是样本地市中， 本级政府全部PPP工程中的政府支出占一般公共预算支出的比例均 未超过10%的红线，但呈现逐步增长态势。五是约有半数的地方认为， PPP工程运行的风险主要来自工程执行和移交阶段。超过七成的地方 认为，PPP工程运行的风险来自多个方面，是综合因素共同作用的结 果。七是接近七成的地方PPP工程投资回报率在5%-8%o超过七成 的地方政府未承诺工程收益率，接近一半的地市开展了 PPP工程绩 效评价工作。6 .政府购买服务情况分析一是地方政府购买服务数量和规模均呈现逐年增长态势，但增幅 有所放缓。二是地方政府购买服

13、务总额占一般公共预算支出的比例， 呈先上升后略降的趋势。三是政府购买服务运行的风险主要来自于缺乏 独立的专业的社会组织，法律法规不健全。四是绝大多数地方开展的政 府购买服务工程符合财预2017 87号中规定的范围。五是只有少数地 方全部开展政府购买服务绩效评价，约有半数地方只是局部开展。总之，从我们的调研情况来看，地方财政经济运行平稳，总体上向 积极方向开展，但随着内外环境的变化以及各项改革的推进，地方 财政金 融风险出现了一系列的新情况和新变化。二、我们的新发现：风险变形在看到亮点的同时，我们也发现，地方财政经济运行中的风险在 快速变形，且日趋复杂化。从横向区域维度来看，一些指标在东、中、西

14、和 东北地区之间外表上趋同，但实际开展质量差距很大，经济区域分化出现 新特征。从纵向时间维度来看，一些财政经济开展指标看似 在变好，实质 是风险隐藏或者变形，财政能力背后隐藏风险。（一）经济区域分化出现新特征.一二三产业比例趋同，但实际质量差距明显根据财科院2017年地方财政经济调查问卷数据，2015年-2017年 前三季度，样本县市的一二三产业结构比例趋同。东、中、西和东北 地区第一产业均呈下降趋势，且接近于全国平均水平13%；第二产业 基本持平，且接近于全国平均水平43%;第三产业均呈上升趋势，且 接近于全国平均水平44%o在一二三产业趋同的背后，各区域实际开展质量却差距很大。东 部地区因

15、较早进行产业升级、科技创新，以及在教育、研发等领域的 持续高投入，其第三产业保持高增长，为经济增长提供了新动能，也成 为其经济的主要支撑。中部和西部地区二产和三产基本保持稳定，在一 定程度上反映了供给侧结构性改革的成效。东北地区产业结构呈现“被 动优化”，在经济不景气背景下第一和第二产业出现不同程度的萎缩， 导致企业与劳动力转向第三产业，形成一产二产下降，三产上升的局面。表1 2015-2017年前三季度产业结构（单位：）2015 年2016 年2017年前三季度东部13: 45: 4213: 44: 439: 45: 46中部15: 47: 3815: 45: 4013: 45: 42西部2

16、0： 40: 4019: 40: 4116: 42: 42东北27: 34: 3927: 31: 4216: 33: 51全国17: 43: 4017: 42: 4113: 43: 441 .经济增速接近，但背后开展原因各异从GDP增速和全社会固定资产投资增速来看，2015年-2017年前 三季度，全国样本县市GDP增速分别为8.81%、8.44%和7.86%,属 于中高速增长，但呈现持续下降趋势。分区域来看，西部地区增速最 高，三年平均为9.56%,但其固定资产投资增速2016和2017年均高 于全国平均增速约4个百分点，可见其经济增长多来自投资拉动，长 期难以持续。东部和中部地区GDP增速

17、次之，尤其是东部地区在GDP 体量较大的基础上，依然保持中高增速，主要得益于产业升级以及第 三 产业的开展提供了人力与技术上的支持，经济开展从高增长转向高 质量。 东北地区GDP增速最低，三年平均仅为5.03%,全社会固定资产投 资增速更是两年均为负值。当然从东北地区自身纵向来看，这两项指 标均已呈现回暖态势，原因在于经济数据“挤水分”以及地产去库存 和工业去产能政策的实施，但企业经营状况的改善本质上多是由涨价带 来的，随着供给收缩力度下降和总需求的回落，价格的回升将难以持续。将难以持续。东部地区中部地区西部地区东北地区全国图12015年-2017年前三季度县级样本GDP增速（单位：%）151

18、050-5-10-15-20-25-30-35东部地区 中部地区 西部地区 东北地区 全国图2 2016-2017年县级样本全社会固定资产投资增速（单位：%）2 .实体经济盈利水平改善，但亏损面扩大从县级样本数据工业企业利润率指标看，全国规上企业经营情况 整体向好，虽2017年较2016年略有下降，但较2015年增长9.7%, 三年平均为6.3%。其中，最低为东北地区，三年平均仅为4.6%。一、地方财政经济运行情况描述6（一）地方经济运行情况61 .各地经济增速差距明显6.各地经济开展动能不同72 .经济开展仍面临多种制约因素9（二）地方财政运行情况分析91 .从问卷数据来分析9.从实地调研来

19、观察10（三）财政事权与支出责任划分情况11.各地改革中值得关注的问题111 .地方改革诉求12（四）地方财政金融风险：基于问卷数据的分析121 .地方政府性债务管理情况分析13.地方性国有资本投融资公司情况分析132 .地方金融机构风险情况分析15.地方政府引导基金的风险情况分析153 .政府和社会资本合作（PPP）的风险情况分析15.政府购买服务情况分析16二、我们的新发现：风险变形17（一）经济区域分化出现新特征171.一二三产业比例趋同，但实际质量差距明显17表2 2015-2017年前三季度规上工业企业利润率（单位：%）工业企业利润率东部地区中部地区西部地区东北地区全国2015 年6

20、.016.595.244.045.862016 年6.396.856.985.276.602017年前三季度6.406.557.054.546.43但从规上企业亏损面指标看，2015-2017年前三季度，全国样本数 据呈现逐年上升趋势，三年分别为14.72%、15.74%和17.61%,且增 速呈放大趋势，2016和2017年的增速分别为6.9%和11.8%,亏损企 业经营状况依然不容乐观。分区域看，各区域亏损面都有所上升，但 情况各异。中部地区的亏损工业企业最少，三年平均仅为8.1%;东 部地区次之，三年平均为14.5%,两者均低于全国平均水平。西部地 区和东北地区工业企业亏损面三年平均分别

21、到达24.6%和23%,均高 于全国平均水平，其中，东北地区在2017年前三季度的工业企业亏 损面更是超过了 30%o表3 2015-2017年前三季度规上工业企业亏损面（单位：%）规上工业企业亏损面东部地区中部地区西部地区东北地区全国2015 年14.178.2523.9517.0314.722016 年14.227.7224.8221.7215.742017年前三季度15.228.4625.1730.3017.61（二）财政能力背后隐藏着风险1 .地方财政自给率呈下降趋势，局部省份脱离开展实际搞民生从样本省份情况看，2015-2017年前三季度，财政自给率情况平均在50%以上，但呈下降趋势

22、，从2015年的54.1%下降至2017年前 三季度的50.8%。地区间财政自给率差异巨大，东部地区三年平均在 74.3%,而西部地区那么仅为30.4%,两者相差2.4倍。在自身财力明显 缺乏的情况下，西部某省还提出“民生支出占财政支出比重不低于80.070.060.050.040.030.020.080%和新增财力的80%用于民生”，而地市那么层层加码，将此指标提 升为85%甚至更高。这是典型的脱离经济开展水平和财政能力去保障 和改善民生。这种做法势必加剧财政风险，导致财政不可持续。兴3 2015-2017年前三季度样本留份财政自给率（单位：）U.U0.02015201620”前三季度东北地

23、区38.738.040.5.东部地区75.974.372.6中部地区51.850.547.5西部地区32.430.228.7全国54.152.650.8dur2 .财政收入保持中高速增长，但税收收入占比下降据财政部统计数据，2017年前三季度，全国一般公共预算收入增 速为9.7%,呈现中高速增长态势。但局部地区情况堪忧，天津市该 指标仅为3.3%。这主要是经济增速快速下滑所致。从税收收入占比 来看，全国也是下降的。黑龙江和吉林税收收入占比在70%左右，天 津市的税收收入占比为60%o.支出刚性越来越大，财政“托底”风险随之加大随着经济增速和财政收入增速的放缓，财政收支缺口增大。特别 是基本公共

24、服务支出呈刚性增长态势，加之应对环境修复治理、人口老 龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出，一些地方收支矛 盾已经十分尖锐，尤其是县级财政压力更大，一些县区保工资发放都成了 难题，财政运行风险上升。如吉林省2016年各县市“三保”支出（保 工资、保运转、保民生）占县（市）全部财力的比重为43.9%,占可用 财力的比重到达63.5%,甚至出现个别县市可用财力难以足额保障 “三保”支出的情况。（三）深层次原因：体制变迁中的两个“没变”出现上述问题的深层次原因，来自于体制变迁中的两个没变。即 改革有进展，但“风险大锅饭”没变，“小马拉大车”没变。因此，出 现了改革进展与现有风险的复杂性和隐

25、蔽性难以适应的情况。换句话说, 这是改革滞后于开展所导致的。进一层分析，整个改革的滞后，形成了一 种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的 风险不断地积 聚和集中，“百川纳海”，致使财政风险不断扩大。1. “风险大锅饭”没变经过多年财政改革，我国财政流量规模在不断地扩大，其占GDP 的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。政 府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态，财政风险具有明显的发散性特征，且已经在日益接近临界点。究其原 因，主要在于改革的使命仅仅完成了一半建成了激励机制，而另一 半构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。即“利益大锅饭”

26、 已被打破，而“风险大锅饭”依然如故。这导致公共风险扩大，最后不得不 由政府财政来兜底。这突出表现在四个方面。一是在政府与国企的关系中，政府总是最后承当了国企的全部风 险， 给予国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利， 但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没 有规定由谁来承 担、承当多少。这样一来，企业经营者的避险动机严 重缺乏，在投、融资 过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的本钱，从而使企业处于巨大的风 险状态之中。因此，国企改革实际上从一开 始就是以政府承当全部风险为 前提条件的。二是在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之 外进行各种“准

27、财政”活动，却不承当风险责任。2012年取消了预算外 资金，但预算“切块”的问题仍以各种形式存在，并形成了难以撼动的 既得利益和权力。预算软约束引发的后果削弱了健全的财政基础，增大 了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。一旦背下了债务包袱， 最后交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大的问题，但假设长期这样, 财政风险是不言自明的。三是在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政 府的”或有负债”。中央政府占全国财政收入的比重现在只有45%,地方 政府的财政自主权越来越大。没有税权，但地方”有财产性收入；没有完全的发债权，但可以额度内借债并多样化融资；缺少发言 权，但可以用地方公共

28、风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利 益 分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配中，地方占 有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上 一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观， 置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的 情况下，上一级 财政往往承当了风险事件的全部风险。四是在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种“建 设”，只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。虽 然建立了债务的终身问责制，但约束性不强。利益与风险对应，是市场经济社会的基本原那么。但“风险大锅饭” 破坏了这条基本原那么，并在长期的社

29、会实践中积淀为一种普遍的社会心 理，大家都只想得到利益，而不想承当任何风险。在这样一种环境下， 由于失去了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及 干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表 现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重缺乏，最终的结果是使风险 不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险，如亏损或破 产，最后的债务清偿总是转移到各级政府身上；政府各部门的融资、担 保，债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门；下级政府的财政 风险，如工资拖欠、无力清偿债务，上级政府很难“见死不救”，层层传 递，最后中央兜底。本届政府面临的风险总是可以“金

30、蝉脱壳”，转移给 未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移，导致公共风险快速积聚和集中，从而使财政风 险 悄无声息地急剧放大。打破“风险大锅饭”应是当前整个改革的重要内 容。2. “小马拉大车”没变“小马拉大车”，一是地方政府尤其是基层政府财力与事权不 匹配，导致其“财力小马”拉“支出大车”；二是基层政府财政能 力与事权不匹配，导致“能力小马”拉“办事大车”。造成这两种 情况的主要原因是事权与支出责任改革滞后。当前中国经济社会发 展暴露出的一些重大问题：公共服务、户籍改革、地区差距、地方 保护、土地财政、房产泡沫、环境保护等等，都或多或少与事权和 支出责任改革的滞后密切相关。1994年

31、的分税制改革，面对收入划分、事权划分两项重大改革， 挑选了相对容易的收入改革，对政府间财政收入进行了划分。改革 效果立竿见影，“两个比重”翻番的改革目标迅速实现。一是财政 收入占GDP的比重从1994年的10.8%提高至U 了 2016年的21.5%,二 是中央财政收入占比从改革前1993年的22.0%提高到1994年的 55.7%,此后略有下降，2016年仍保持在45.3%。相比拟而言，改革 并未触动难度大的、决定政府间财政关系的事权划分，致使地方的 支出责任越来越大。从地方财政支出占全国财政支出的比重来看， 高达85%,这在世界上是绝无仅有的，这说明国家的大量事权主要是靠地方尤其是基层政府

32、来履行的，其治理失灵的风险隐患越来越 大。事权改革滞后反映在现实的财政关系上，就是“上面点菜、下面 买单”和基层政府的“小马拉大车”情况普遍，在2000年以后尤为 突出。如义务教育、社会保障、三农问题、生态环境等新增事权的制 度设计，大都采取自上而下的命令形式，并以“上级决策、下级执行，经费 分区域分级分比例负担”的原那么维系。外表上，可以较好地实现改革目 标，但不加区别的把事权层层下移，导致地方政府尤其是基层政府有心 无力。而且上级政府下移的事权通常是刚性强、支出大、管 理严、责任 重，比方中央和省两级政府不断推出的惠民政策、环境治理、产业转型 等，对基层财政尤其是经济欠兴旺地区的基层财政来

33、说无异于雪上加霜， “小马拉大车”让基层财政“压力山大”，县级政府已经被异化为责任 无限的兜底者了。其结果至少导致了以下两方面的问题。一是财政事权过度下沉，既超出了地方的办事能力，也超出了 地方的财政能力，加大了地方尤其基层治理失灵的风险。二是越到 基层政府，其可支配财力越小、支出责任越大。财产性收入成为地 方政府的重要收入来源，基层财政的脆弱性越来越大，难以持续。三、要从整体来把握风险的复杂性在风险快速变形的新形势下，财政风险、金融风险和经济风险交 织共存，相互影响，深刻联系，风险结构日趋复杂。各类风险边界愈发 模糊，不确定性日益增强，产生了如量子纠缠态般的“风险纠缠”现象 （见图3-1）。

34、因此，在防范和治理风险时，要防止“一叶障目”，忽视各 类风险的转化传导，割裂各类风险的内在联系，要从整体把握风险的复杂 性，关注风险变形动态，提高对风险的综合治理能力。图4变形引发的风险纠缠态（一）充分认识财政风险变形有的风险虽然表现为金融风险或经济风险，但实质上属于财政风险 的变形。首先，财政和金融都具有分配资金的功能，这种共性导致财政 风险向金融风险转化的可能。政府运用金融手段来解决财政问题，财政风险 就出现了金融化。尤其是在政府主导型的经济开展战略下，政府更容易扩 大其职能边界，使财政风险直接向金融转嫁，形成金融风险。其次，财政 在国家治理中具有基础性作用，一旦财政风险扩大，经济社会的各

35、个层面风 险也会扩大，引发新的经济风险。1 .国企是财政风险变形的诱发因素国有企业因为其特殊性，一旦出现严重亏损、经营困难，社会影 响 面很大。因此财政部门在国有企业出现困难的情况下，不会坐视不 管。但 是政府自身的财政实力有限，两难之下银行资金就作为财政资 金弥补了 国有企业的亏损，使得国有企业的亏损向银行转嫁。国有企业亏损转嫁到银行界有多重因素，其中最主要原因是财政 和银行资金的关系不明确。在市场经济中，国有企业发生亏损，政府 往往采取由国有商业银行放宽债务期限或者追加新债方式向国企提 供援助。此外，亏损国有企业的出售、重组和破产也加大了国有商业 银 行的不良资产数量。这些破产企业的银行贷

36、款无法通过财政全部解决，只 能由国有商业银行解决，形成呆账坏账，产生金融风险。在国有企业市场化转型过程中，银行也承当了大量的社会责任， 各种风险不断向银行体系转移和集聚。银行作为第二财政，被强加了 维护社会稳定、扶贫等政府公共目标，银行通过竞争的市场化机制配置 社会资源的功能被扭曲。大量不良资产的出现，加剧了金融风险的产生。如东北地区，以重工业为主的产业结构决定，在经济下行的背景 下， 国企亏损面随之扩大，再加上各种老工业基地历史遗留问题，东北地 区银行大力支持了当地国有企业的改制和转型，银行风险也因此明显上 升。财政风险变形为金融风险会让政府财政收支的预算平衡失去约束机制，这就会继续诱发政府

37、利用金融手段来化解财政风险。实际上, 财政风险并未从根本上予以消除，只不过是暂时被抑制而潜伏了起来，它 会继续在经济开展中酝酿和放大，并在时机成熟之际，引发新的更高水 平的财政风险，从而将再次刺激政府的机会主义心理，重新启动财政风险 金融化的措施。财政风险与金融风险之间的恶性循环就不可防止，如此一 来，必然会助生宏观经济风险，拖拽经济开展。2015年在新预算法严格债务管理的大背景下，不少地方采用 PPP模式来提供基础设施公共服务，一些工程没有经过严格的可行性论 证，各种明股实债的融资形式，加大了地方的财政金融风险。譬如说某 省PPP工程主要依赖商业银行的中短期贷款，无法有效匹配PPP工程 的长

38、期需求。相对单一的投资机构和融资渠道，不利于分散工程风险， 无法有效降低资金本钱。这些都是财政风险变形的典型表达。2 .依赖政府投资，引致经济风险政府投资和债务存在挤出效应，如果政府投资和举债过多，造成 资本市场资金严重供不应求，那么会导致市场利率上升。陕西省 2006-2011年期间，陕西省投资对经济的贡献率基本稳定在70%以上， 成为拉动经济增长的主力军。金融危机后的2009年，在国家四万亿 投资的强势带动下，陕西省投资率一度高达93.1%,拉动经济增长12.7 个百分点，几成独木支撑。2016年贵州、陕西的全社会固定资产投资 占GDP比例分别为112,1%, 107.3%,远高于全国平均

39、水平(89.6%)。其 中，政府主导的投资占比相当大比重。东部地区的融资本钱也出现了明 显上升，局部资本密集型的中小企业融资本钱甚至超过了中西部.经济增速接近，但背后开展原因各异182 .实体经济盈利水平改善，但亏损面扩大19（二）财政能力背后隐藏着风险201 .地方财政自给率呈下降趋势，局部省份脱离开展实际搞民生202 .财政收入保持中高速增长，但税收收入占比下降21.支出刚性越来越大，财政“托底”风险随之加大22（三）深层次原因：体制变迁中的两个“没变” 22.“风险大锅饭”没变221 .“小马拉大车”没变25三、要从整体来把握风险的复杂性26（一）充分认识财政风险变形27.国企是财政风险

40、变形的诱发因素281 .依赖政府投资，引致经济风险29（二）充分认识金融风险变形30（三）充分认识经济风险变形32.财政增收困难，实质上是经济风险转化的结果321 .财政支出压力大，本质上是经济风险加剧的表现33.金融风险上升，是企业风险转化的结果33（四）权衡各类风险，严守公共风险底线34四、建议：准确把握财政、金融和经济风险三者关系，提升化解风险的综合能力37（一）加快要素市场化改革，促进金融“血液”有效循环.37 地区的相似企业。据山东、浙江、江苏等经信部门的估算，中小企业 的 实际融资本钱分别超过了 7.6%、8.3%、7.9%,较2016年同期均上升 了 1.5个百分点以上。市场利率

41、的上升会加大民间投资的本钱，进而 导致投资的下降。（二）充分认识金融风险变形有的风险虽然表现为财政风险或经济风险，但实质上属于金融风险 的变形。首先，金融问题具有很强的公共性，且国有独资或控股金融机 构在整个金融体系中占主导地位，金融风险的化解自然和财政密不可分， 给财政造成了额外负担，形成财政风险。其次，随着市场经济的开展， 金融日益兴旺，已经渗入到社会经济的各个领域，对整个社会经济产生了 举足轻重的影响，金融风险与经济风险呈现你中有我、我中有你的相伴关系。金融风险变形最突出的表现就是金融风险财政化。在经济开展的 过程中，国有金融机构具有重要的地位，宏观金融风险的影响面大， 这些原因使得政府

42、在金融机构自身无力化解金融风险的情况下，为维护 金融系统的稳定，防止金融风险的蔓延而增加财政支出，为金融风险买 单。从实践来看，金融风险财政化主要通过两条途径：政府财政直接出 资解决有关金融问题，以及由地方财政担保、向中国人民银行申请再贷款 以解决地方金融机构的关、停、并、转等问题。具体来看，金融风险财政化 主要表现为以下几种形式：一是财政追加注资，充实国有商业银行资本金。在国有银行承当 的改革本钱依靠自身的力量难以消化的情况下，需要政府以不同的注 资形式进行支持。政府向金融机构追加注资，增厚了金融机构的家底，增 强了其低于风险的能力，但也增加了财政负担，是金融风险财政化的 一种表现。二是财政

43、出资解决国有金融机构市场退出。在解决金融机构接管、 重组、撤消许可、关闭、撤销、清算和破产等退出和重组问题的过程中, 财政将承当大量本钱。三是财政出资成立资产管理公司，解决国有商业银行不良资产。 在地方政府的支持下，很多地方对成立地方资产管理公司也都十分积极。 浙江、江苏、安徽、广东、上海等地成立了地方资产管理公司，开展金 融机构不良资产的收购与处置业务，不仅致力于化解银行不良贷款，同 时也对本地银行IPO及救助身陷困境的本地企业有推动。结合经济转 型和产业结构升级的相应政策措施，可提高金融体系内存量资金的使 用效率，盘活国有资本。四是财政出资支持国有银行呆账冲销，化解金融风险。金融风险财政化

44、所引致的财政支出增加，必然拉大财政赤字缺口， 政府采取增税、货币创造和发行国债等手段，不管是哪一种，或它们同 时采用，都会直接或间接地引发经济风险，如减少劳动供给、削减投资 和抑制消费需求等，使得社会总产出的实际水平低于潜在产出水平。而经 济风险增大，财政金融风险亦会随之增大。金融风险财政化会在客观上刺激和强化金融机构产生预算软约 束的机会主义动机，当金融风险财政化的政府行为较为普遍时，如果该国金融市场化水平不高，更易导致金融机构的预算约束软化，行为 更加不谨慎。因此，金融风险财政化不仅可能会导致下一轮的金融风 险 财政化，而且还会使金融风险不断升级。（三）充分认识经济风险变形有的风险虽然表现

45、为财政风险或金融风险，但实质上属于经济风 险的变形。财政和金融系统作为整个经济复杂巨系统中的组成局部， 总体经济形势的开展变化对其产生了息息相关的影响，经济风险几乎无 一例外的会在财政风险和金融风险上表达。1 .财政增收困难，实质上是经济风险转化的结果2016年吉林省税收收入增长仅为0.7%,而黑龙江税收收入仍然 负增长6%。2017年前三季度吉林省地方财政收入同比下降2%,县 （市）及收入同比下降10.9%,全省39个县（市）中有24个县（市） 负增长，13个县（市）收入降幅超过20%。财政增收在一个相当长 的时期内仍将较为困难，收入增速持续低位徘徊甚至出现负增长，这 是新旧动能转换过程中经

46、济风险增大导致的。产业结构的调整、创新能 力的增强和企业效率的提升都需要时间。尽管新经济、新动能开展势能 在孕育爆发，但目前来看只是局部地区、局部行业点状突破，尚未形成 燎原之势。如黑龙江省产业结构不尽合理，过度依赖资源开展。经济增长 对资源的依赖较重，重工业比重较大。2004-2016年，重工业工业增 加值占规模以上工业比重虽然逐年递减，但目前仍占80%左 右。加之原油价格下降，煤炭市场形势虽有所回暖但仍未走出困境， 对工业经济冲击较大。新旧动能转换不畅，产业接续存在断档风险。制造业和服务业扩 张动能减弱，新旧产业接续转换难度较大。受结构调整、去产能等影 响，钢铁、煤炭等产能过剩行业增速明显

47、放缓;战略性新兴产业体量 缺乏，虽然开展迅猛，但还难以填补传统制造业下滑。2 .财政支出压力大，本质上是经济风险加剧的表现受动能转换期经济增速放缓、失业人员增加、财政收入和居民收 入 增长减速的影响，保工资、保运转、保民生等刚性支出比重明显上升。此 外，随着收支缺口的扩大，政府债务规模增加，还本付息刚性 支出负担 加重。支出刚性给财政带来巨大压力，容易引发牵涉经济和 社会各个方 面的系统性风险。以某省为例，2016年，全省各市县“三保”支出占市县全部财力的 比重为65.5%,全部财力如剔除专项转移支付后，各市县“三保”支 出占可用财力的比重高达87.4%, 一些市县甚至可用财力尚缺乏以安 排“

48、三保”支出。截止2017年9月末，全省政府性债务余额4777.21 亿元，其中政府负有归还责任的债务高达3248.26亿元。高额债务下 的还本付息支出也显著增加了财政支出的刚性。3 .金融风险上升，是企业风险转化的结果不良贷款是衡量金融风险的重要指标，实体经济趋弱、企业盈利 能力下降是不良贷款增加的一个重要根源。受企业利润明显下滑影响，西 部地区不良贷款和不良率在某些行业较为突出。2017年3季度末，某 省银行业金融机构不良贷款余额419.62亿元，不良贷款率2.07%,比 年初上升0.23个百分点。其中，农村中小金融机构风险较为突出，煤炭 等能矿行业向好迹象能否持续尚有待观察，不良贷款风险较为集中。从某 省分行业看，上半年新增不良贷款主要集中在制造业、农林牧渔