第二章：地方财政的职能.docx

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1、第二章地方财政的职能地方财政是我国财政的一个有机组成部分，其职能也是从我国财政职能中派生来的，因 此，对我国财政职能，或财政的一般职能的介绍就自然成为学习地方财政职能的起点。第一节财政职能概述财政学是争辩政府活动及其对资源配置和收入安排影响的一门学科。所谓财政职能是 指政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化，它是政府活动所固有的经济功能，通常 表现为政府应干什么和能干什么。对财政职能的争辩必需要和经济学的基本问题结合起来。经济学的基本问题是在资源稀缺的条件下，生产什么，怎样生产和为谁生产。生产什 么，怎样生产涉及到资源的配置，而为谁生产则与收入安排联系在一起。任何一个社会和我 国都会遇到同

2、样的基本经济问题，但不同的社会和我国解决基本经济问题的方式可能会有所 区分，有时甚至会截然不同。就资源配置的方式而言，基本上有两种方式，一种是市场方式, 一种是非市场方式。市场配置资源的方式是依据市场需求和供应的变化引起价格的变动来实 现的。例如，商品甲的需求大于供应，造成商品甲的价格提升，价格提升则诱导更多的资源 用于商品甲的生产；假如供应大于需求，价格下跌，资源就从生产商品甲中退出来转移到其 他供不应求的商品的生产中去。非市场方式的配置是指资源的配置不是依据市场上价格的变 化来引导资源的流向，而是依据政府的意图和方案来配置资源。所以也称政府行政方式。由 于政府的经济活动集中反映在财政预算的

3、收支中，政府配置资源这种方式也就表现为财政的 资源配置职能。资源配置的市场方式和政府行政方式在任何我国中都存在，只不过在不同的我国中这两 种方式在资源配置过程中发挥的作用和所处的地位不同罢了。但假如把这两种配置资源的方 式完全分开来比较；那么在现代社会，一般认为，由市场来配置资源被证明是至今为止最有 效的一种资源配置方式，它要优于政府行政配置方式。由于，经济学中的稀缺法则要求资源 配置要强调效率，而市场配置通过价格的升降反映资源的相对稀缺程度，从而能够引导资源 以最有效率的方式进行配置I。但是，我们说市场配置方式是最好的，只是从总体上看，是 从和政府行政配置方式的各自孤立的对比中看。这绝不是说

4、，在任何状况下，市场配置都是 最好的。看不见的手不是万能的，市场是有缺陷的。当市场中的经济主体不再是价格的接受 者时，当他们在肯定程度上可以对价格施加影响时，价格就有可能高于边际成本，而产量则 低于完全竞争时的产量，资源配置的效率条件被破坏了。止匕外，我们通常假定在现实世界中，一切的商品或要素都是有市场的，但实际上，一种 商品的市场并不总是存在的。我们现在生活在一个布满不确定性的世界中，保险明显是一种 特别重要的产品。但在信息不对称的状况下，有些保险产品的市场并不存在。如贫困保险, 假定你盼望购买一种防止成为贫困的保险。商业保险公司会在保险市场上供应这样的保险产 品吗？答案明显是否定的，由于假

5、如你买了这样的保险产品，你就有可能不努力工作。为了 防止你的这种偷懒行为，保险公司必需时刻监视你，以便确定你的贫困毕竟是由于偷懒呢还 是运气不好造成的。但是，保险公司对你的监控明显是不行能的，因此，类似贫困这样的保 险产品在市场上是不存在的。止匕外，在存在外部性和公共产品状况下，市场也不能有效地实现资源的有效配置。外部 性使得社会边际成本偏离社会边际收益，从而使资源配置偏离帕雷托效率。而公共产品所具 有的在消费上的非竞争性和非排他性特点也使得市场机制不能使人们真实地显示各自的偏1依据福利经济学的基本原理.，只要是在完全竞争的经济中，即生产者和消费者均是价格接受者，在某些 区性交通、警察、消防、

6、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性 法律的制定和实施等。为了达到资源配置最优的目标，地方公共产品和服务的决策应尽可能 地留给该层次的政府。（3）对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中心政府应在肯定程度上参加。 比如，跨地区的大路、铁路、水陆运输、邮政、通讯等项目。此外，有些项目虽然位于一个 地区，但受益者却不限于本地居民，邻近地区的居民也能受益，如防洪设施、兴修水利、掌 握环境污染、教育等项目。从理论上讲，这些项目在多大的程度上使外地居民受益应成为中 心政府在多大程度上参加的主要依据。但在实践中，这个程度很难推断。因而，各国的做法 也不尽相同。比如，教育项目的外部

7、效应主要在于一些受教育者在学业结束后会移居其它地 区，但毕竟这些人的比例有多大，本地损失的效益有多少则几乎无法估量。假如中心政府参 加，一个常见的做法是中心政府按肯定的比例支出该项目的成本，即通过财政拨款使外部效 应内部化。当然，拨款不是为受补政府供应一般性的财政补助，拨款是有条件的，比如项目 的配套拨款，地方政府必需用于特定的公共产品或服务项目。（4）调整地区间和居民间收入安排在很大程度上是中心政府的职责，如和社会保障制 度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。由于地区间标准和方案的不 全都会由于人口的流淌而使各地的方案难以实现。但在人口不能做到自由地无成本地流淌 时，地方政

8、府在这方面还是可以有所作为的。比如，我们我国目前的基本养老保险制度不统 一，各地的最低生活费标准不全都，社会统筹的层次低。社会保障一下子还难以做到在全国 范围的统一，但应逐步提高统筹的层次和扩大统筹的范围，要逐步从县市一级提高和扩大到 省自治区一级，最终扩大到全国范围内的全社会统筹。综上所述，中心和地方支出责任划分的详细内容由表21所示。表2-1中心和地方支出责任划分的基本框架i责任归属E S国防中心全国性公共产品或服务外交中心全国性公共产品或服务国际贸易中心全国性公共产品或服务金融与货币政策中心全国性公共产品或服务管制地区间贸易中心全国性公共产品或服务对个人的福利补贴中心、地方收入再安排、地

9、区性服务失业保险中心、地方收入再安排、地区性服务全国性交通中心、地方全国性服务、外部效应地区性交通地方地区性服务环境爱护地方、中心地区性服务、外部效应对工业、农业、科研的支持地方、中心地区性服务、外部效应教育地方、中心地区性服务、外部效应卫生地方地区性服务公共住宅地方地区性服务供水、下水道、垃圾地方地区性服务警察地方地区性服务消防地方地区性服务公园、消遣设施地方地区性服务资料来源；转引自马骏论转移支付，第138/39页。中国财政经济出版社，1998年。在各国的实践中，国防、外交、国际贸易、中心银行、全国性的立法和司法等均为中心 政府的职责。而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、公园、社会福利等

10、的大部分（或至 少一部分）为地方政府的职责。不同我国之间的区分只是在于中心政府在多大的程度上介入 上述地方政府的功能，并通常与财政分权程度（以地方税收占全国税收的比例来衡量）有关。 财政分权程度较高的我国，中心政府在这些项目上支出的比重较少。而在财政分权程度较低的我国，中心政府在这些项目上的支出比重较大，其形式包括中心直接投资、各种拨款等。各国之间支出责任划分的区分还体现在某些详细的项目上。如教育，在澳大利亚、印度、 阿根廷主要是省（州）级政府的责任，在美国是州和县市地方政府的共同责任，在巴西和墨 西哥则是中心与省级政府的共同责任，在中国，中学校教育主要是由县市政府来担当，高校 教育则由省政府

11、和中心政府来共同担当。社会保障和社会福利在澳大利亚、德国、瑞典等国 是中心政府的责任，在巴西为各级政府的共同责任，而在印度则为州政府的责任。表2-2 是部分我国划归地方的支出职能表。表2-2部分我国划归地方的支出职能表R二州或地区政府 D二法国的郡 L二地方政府 P二意大利的省家项个奥 地 利比 利 时丹 麦法 w德 国爱 尔 AA意 大 利卢 森 堡荷乂挪 威瑞 典瑞 -耳其英 国学前教育R,LLLLLR,LLL初等教育R,LR,LR,LLR,LR, LLLLLR,LL职业教育 与技校RR,LR,LR, LLLR,LLR,LRL高等教育R,LRR,LRL成教LLLLR,LRLR,LR,LR,

12、LL医院R,LR,LRL,DR,LR,P,LLR,LR,LRR,LR,L保健R,LLR,LLR,LR,P,LLLLRRR家庭福利 服务R,LR,LLL,DR,LR,LLLLR,LLL福利院R,LLLLLR,LLLLLR,LR,LL住房R,LLLR,LLR,LLR,LLLLLL垃圾清理LLLLLLLLLLLR,LLL供热LLLLLLLLR,LR,LL供水LLLLLLR,P,LLR,LLR,LR,LL资料来源：乔治马丁 瓦克斯（美）财政支出职能的划分讲稿。二、地方政府*间的支出责任分工除了中心政府与地方政府之间有必要进行支出责任的分工外，由于地方政府本身也是由 多个政府组成的，因此，政府间支出责任

13、的分工还涉及到地方政府间的分工。地方各级政府间支出责任划分的框架应是：1 .中心政府制定政策和法律规范，省（州）政府监督和指导，省或州以下政府详细实 施。2 .在打算某项公共服务由哪一级地方政府详细实施时，应考虑规模效益和受益范围。 如每个数百人的村都修建一所医院，人均成本很高，采用率却很低，缺乏规模效益，因此, 不如在辖数万人的乡镇修建来得合算。我们我国某些地区都纷纷取消村小，集中建好乡中心 学校，既保证了教学质量，也提高了办学的规模效益。此外，如一条大路通过一个县的几个 村，由于其受益范围超出了任何一个村，修建该大路的责任应由乡或县政府来担当。依据目前有关的争辩成果，市（县）政府与基层政府

14、（城镇街道和农村乡镇）之间的分 工可参考如下方法。消防、警察、垃圾处理、居民区绿化和公园、道路维护、交通管制、基 层图书馆、部分初等教育和中等教育的责任应由基层政府担当。公共交通、水供应、废物处 理、污水处理、大气污染处理、公共卫生、医院、供电、特种警察、地区性图书馆、地区性我们这里的地方政府通常是指除中心政府之外的其它各级政府的统称，包括省政府在内的地方各级政府。公园和消遣设施等应归总人口一百万或以上的市（县）政府来担当。3 .某些服务若由私营部门来生产和供应，可能会更有效率。私营部门的参加形式包括 竞价承包（如城市垃圾处理、绿化）、由地方政府发证营业、政府拨款支持（如对某些文化、 艺术和消

15、遣活动）、居民义务活动（如医疗服务）、居民自助（如社区防盗）、民间非盈利机 构等。表23列出了美国州政府与地方政府（包括县、市）之间在主要项目上的支出比例。表23美国州政府与地方政府之间在主要项目上的支出比例，1991年资料来源：转引自马骏论转移支付，第149页。中国财政经济出版社，1998年。项目州和地方政府地方政府总支出（百万美元）908470542045教育32.7%39.9%高速大路7.1%4.8%卫生8.9%7.9%警察和防火-（很多据）5.2%公共福利14.0%5.0%债务支出5.7%5.3%其它31.2%31.1%总计99.6%99.2%第五节本章小结1 .财政职能起作用的动身点

16、就是要克服市场缺陷，市场缺陷的领域正好是财政职能发 挥作用的空间，是划分“公办”和“私办”的界线。市场缺陷主要包括公共产品的供应、外 部效应、自然垄断、信息不对称、有益或有害产品的供应、收入安排不公和宏观经济失衡等 几大领域。2 .在多级政府组成的体制中，财政的职能是由各级政府共同去完成的，但各有其侧重 点，中心政府主要担当收入安排和稳定经济的职能，在资源配置职能方面，负责供应全国性 的公共产品和对在全国范围内具有自然垄断性的产品和行业进行管理，对收益外溢性的由地 方政府供应的公共产品供应肯定的财政拨款，以便使溢外收益内在化。地方政府更主要地在 资源配置这个职能上发挥作用，重点是负责供应大量的

17、地方性的公共产品。3 .蒂博把地方公共产品在一个由众多辖区组成的体制中的供应看成类似于私人产品在 一个竞争性市场上的供应。他认为，在竞争性的地方辖区之间，居民的流淌性（以足投票） 可以导致地方公共产品的有效供应。但是，蒂博模型是以一系列严格的假设条件为前提的, 事实上，这些假设条件在现实生活中是很难完全成立的。4 .运用俱乐部理论可以关心我们确定地方辖区的最佳规模，但是，只有在最佳居民人 数和公共产品的最佳产量同时确定时，才能确定地方辖区的最佳规模。5 .地方财政在收入安排职能和经济稳定职能方面所起的作用有限。这主要是由于在一 国内部，各地区的经济是完全开放的，生产要素的流淌是没有任何障碍的。

18、6 .政府间支出责任的划分是建立在财政职能在各级政府间的合理分工的基础上。复习与思索题1 .为什么说财政职能起作用的动身点就是要克服市场缺陷。2 .各级政府的财政职能是如何安排的。3 .论述蒂博模型的主要内容和其理论价值。4 .地方辖区的最佳规模是如何打算的。5 .简述各级政府支出责任划分的基本框架。好，从而导致市场不能有效地配置资源。市场缺陷的存在使得市场不行能在全部领域都能有效地起作用，实现资源的最优配置; 这为政府介入经济活动供应了理由。可以说，财政的资源配置这一职能正是由于诸多市场缺 陷的存在而成为必要。假如一切资源都可以通过市场来有效配置，那么也就不会有财政资源 配置这一职能了。和资

19、源的配置一样，经济学基本问题的另一个方面，即收入安排的方式也有两种，一 种是按市场原则来安排收入，另一种是由政府打算收入的安排。政府对收入安排的调整或作 用就是财政的收入安排职能。按市场原则安排收入所形成的收入安排格局可能会偏离社会所 公认的合理范围，因此需要政府来加以调整，换句话说，市场缺陷在收入安排领域中的存在 要求财政参加收入安排，从而也赐予财政收入安排的职能。比如说，市场通常是依据要素的 贡献程度来安排各个要素的收入。那些能供应社会需要的要素的人就可以获得高收入，而那 些不能向社会供应所需要的要素的人就会陷入贫困，如那些老弱病残失去劳动力的人。而市 场本身并不存在一种能自动调整社会成员

20、之间收入安排差距的机制，因此需要政府运用财政 手段对收入实行再安排。经济学中的效率不仅仅是指微观层次上的资源使用效率，而且也包括宏观层次上的资 源充分采用效率。经济进展中的波动、失业或通货膨胀，使经济的运行不在生产可能性边界 上进行，而是在边界之内，这就产生了宏观经济效率的损失。在市场经济中，由于市场缺陷 的存在，充分就业和物价稳定不会自动消失，宏观效率的损失不行避开。因此，通过财政政 策措施来稳定经济也成为政府的一项重要职能。财政职能的法律规范争辩就是要阐述政府应干什么和不应干什么。详细地说，就是在 什么领域中，政府有所作为，以及哪级政府有所作为；在什么领域中，政府不涉足，而要让 市场去发挥

21、作用。尽管在现代市场经济中对财政职能的看法有各种争辩，但有一点好像是共 同的，财政职能起作用的动身点就是要克服市场缺陷。因此，市场缺陷在肯定意义上，界定 了财政职能的基本内容与范围。构建合理的财政职能，必需从市场缺陷的方面查找突破口， 由于在市场有效配置资源的时候，政府强制介入经济活动就会影响资源的有效配置，就会对 国民经济产生不利的影响。因此，只有在产生市场缺陷的场合，而这种缺陷又不行能通过市 场机制的作用自行加以解决时，才存在政府介入经济活动的合理性。可以这样说，市场缺陷 的领域正好是财政职能起作用的空间。现代市场经济中，市场缺陷主要包括公共产品的供 应、外部效应、自然垄断、有益或有害产品

22、的供应、信息不对称、收入安排不均和宏观经济 失衡等几个方面。综上所述，从弥补和克服市场缺陷的角度来看，我们可以把财政职能概括为三个方面 或称财政的三大职能：第一，资源配置职能。从市场经济中的公共需要和弥补市场缺陷来看，政府配置资源 的内容是多方面的。其中主要包括：供应公共产品、供应基础设施、资助基础性科学争辩, 对具有外部效应的行业或产品的供应进行调整，鼓舞有益产品的生产和消费，抵制有害产品 的生产和消费。对自然垄断行业进行调整，在市场发育不全的领域培育市场，维护有效竞争, 限制垄断；制定和实施我国的产业政策，保证社会资源的配置符合我国的进展战略等等。其次、收入安排职能。财政收入安排的目标就是

23、在肯定程度上矫正市场过程建立的安 排格局，使之达到社会认为的“公正”和“公正”的安排格局。减轻完全由市场作用下可能 造成的两级分化的程度，缓和社会冲突，满意社会成员基本的生存和生活需要。财政收入安 排职能最主要的是通过对高收入的个人或家庭课征累进所得税和对低收入的个人或家庭的 转移性支出（包括补贴和救济等）来得以实现。此外，用税收为诸如公共住宅，特殊是低收 入家庭或个人获益的公共服务供应资金，以低价供应这些产品或服务；对大多数由高收入消条件下，资源配置可以达到帕雷托效率。 费者购买的货物课税或课以重税，对主要是低收入消费者使用的货物赐予补贴、免税或低税, 建立社会保障制度保证低收入者或无收入者

24、起码的最低生活水平。除上述直接的财政手段 外，财政还可采纳其它的一些间接形式来实行收入再安排，如通过增加对教育的拨款，关心 穷人提高教育水平和工作技能，以增加他们猎取高收入的机会和力量。判定政府干预之后个 人收入安排公正与否，主要看是缩小了贫富差距、增进了公平，还是扩大了贫富差距，加剧 了不公平。通常，政府财政的正确干预会起到前一种作用，而政府财政的不恰当干预则会产 生后一种结果，比如，对房租的补贴使原先住房条件较好的家庭得到较多的好处，电价补贴 使有条件购买较多电器的人获益最大。第三、经济稳定职能。经济稳定职能是针对宏观经济周期波动的不行避开性而言的，它 的目标就是调整经济运行，实现物价水平

25、的稳定、充分就业和国际收支平衡，最终实现经济 稳定增长。财政主要通过支出和收入的变化，来实行其稳定经济的职能。这里稳定职能有两 个层次，一个是财政的自动稳定功能，是指财政制度本身所具有的自动稳定经济的功能。另 一个是相机选择的财政政策，依据不同时期的宏观经济形势，通过支出和收入政策来调整社 会总需求，从而起到稳定经济的功效。需要指出的是，虽然，政府财政职能的发挥起因于市场缺陷的存在，但这绝非意味着政 府肯定有力量会做得更好。比如，为了解决外部性问题，成立某个政府管理机构，但管理机 构的成本有可能超过外部性成本本身。止匕外，政府也会犯错误，也会有决策的失误，而有人 甚至认为，政府的工作具有内在的

26、低效率，因此，虽然在理论上讲，政府可以改进效率，但 在实际中，它从未做到过(Rosen, 2002, p.46)o在财政学的教科书中，关于财政职能，通常是从我国财政的总体来考察的。但当我们转 向学习地方财政学时，我们所要弄清晰的是，各级政府在履行其财政职能时是否有分工？各 级政府都是毫无例外地都在发挥财政的三大职能，还是各有侧重。地方财政的职能主要应体 现在哪些方面？第二节资源配置职能虽然从总体上，我们可以把财政职能概括为资源配置、收入安排和稳定经济等三大职能。 但从中心到地方，各级政府财政在实行其职能时的侧重点和范围是有所区分的。一般来说, 在市场经济体制下，地方财政的主要职能在于对资源的合

27、理配置上，即供应地方公共产品或 公共服务。一、地方性公共产品及其有效供应由于地方政府更接近本地的居民，更了解他们的偏好，供应的公共产品的质和量更能符 合当地居民的需要，因此，地方性公共产品的地方供应有利于资源的有效配置。假如由中心 政府按统一标准为各地供应地方性公共产品或服务的话，将会造成效率损失，如图21所 Zj o在图21中，我们假定只有两个地区的两组人，每个地区内部各个人对某种公共产品 的需求完全一样。A地区的需求曲线由Da表示，B地区的需求曲线由Db表示。假定供应 公共产品的成本固定不变为P。A地区的合意消费量为Qa, B地区的合意消费量为Qb。中心政府供应公共产品的原则一般是对每个人

28、供应一个标准的量。比如说在本例中，中 心政府统一供应的标准是介于高需求地区B与低需求地区A之间的某个量如Qc。这样对A 地区所造成的福利损失为三角形A B C的面积，这是由于超量消费造成边际成本超过边际收 益所致。而B地区的福利损失为三角形C D E的面积，这个损失是由于没有满意其消费水平 所造成的。假如每个地区自己供应它所需要的量，就可以避开福利损失，即三角形A B C和C D E 的面积之和。A地区将削减消费公共产品，而B地区将增加消费，但两个地区都将因此而 提高福利水平。这里，分散化决策将最大化社会福利，而集中决策则降低社会福利。因此, 对于地方性公共产品来说，假如中心政府供应或地方政府

29、供应的每单位产量的成本是相同的 话，由各地供应各自所需要的公共产品的量比由中心在各地统一供应的公共产品的量更有效 率，或至少有相同的效率(Oates/972,p35)。明显，效率损失的大小和各地的偏好和需求的价格弹性有关。假如Qa和Qb比较接近, 效率损失就小。因此，各地的偏好相差越大，中心集中统一供应的福利损失就越大。需求的 价格弹性越小(图2-1中需求曲线在A点和E点越陡峭)，三角形的面积越大。二、蒂博模型：“以足投票”(-)蒂博模型的假设条件我们知道，公共产品的非竞争性和非排斥性造成了人们普遍的“搭便车”心理，因此不 能期望消费者自己真实地显示其对公共产品的偏好。正是这点使当代美国闻名经

30、济学家萨缪 尔森认为，“没有任何分散的价格体制能最佳地打算集体消费的水平二(Samuelson, 1954)o但是，美国经济学家蒂博在1956年发表的地方支出的纯理论一文中，提出了一个 关于地方政府供应地方性公共产品的模型。蒂博把地方公共产品在一个由众多辖区组成的体 制中的供应看成类似于私人产品在一个竞争性市场上的供应。他认为，在竞争性的地方辖区 之间，居民的流淌性可以导致地方公共产品的有效供应。“空间流淌性供应了类似私人市场 选择的对应物一一地方公共产品1和公共产品的一般理论所不同的是，地方政府供应地方性公共产品涉及到人员在各地方 辖区间的流淌或迁移问题。公共产品的非竞争性和非排斥性造成的不

31、能期望消费者自己真实 地显示其对公共产品的偏好这种情形将不适用于对地方性公共产品的分析。蒂博模型的假设 条件包括：1 .人员可以自由流淌，个人能够选择到那些供应公共产品和征收税收的组合最适合其 偏好的辖区去居住；2 .人们对各辖区的税收和供应的公共产品和服务具有完全的信息；Tiebout, Chaeles M. A pure theory of local expenditures., Journal of Political Economy 64 (October3 .存在足够多的能供应各种不同类型公共产品组合的现存的或潜在的辖区；4 .消费者的流淌性不受任何就业机会的约束或限制；5 .公共

32、产品和税收在各辖区间不存在任何外部效应；6 .各辖区都以最低的平均生产成本生产公共产品。在上述假设条件下，蒂博认为，假如流淌性成本为零，每个人就像“选购”商品一样选 择所情愿居住的辖区。而且所选择的辖区将是最能供应符合他们意愿的公共服务一税收组合 的辖区，即选择那些供应的公共产品或服务最能满意他们，且费用的分摊在他们看来也是最 合理的地方去定居。通过这样一种被称为“以足投票”的居住地选择过程，消费者自然而然 地显示了他们对公共产品的真实偏好。由于每个人都选择了最符合其意愿的辖区居住，因此, 各成员在各辖区中的分布达到了均衡，同时也实现了资源的最佳配置。蒂博模型中地方公共产品或服务的均衡可用图2

33、-2说明。假定某个社区中每个人都有 相同的需求或边际收益，用Mbi表示，总的边际收益为MB,等于社区全部人的边际收益的 总和。假如每个消费者支付相等的成本，用MCi表示，总的边际成本为MC,等于社区全 部人的边际成本之和。依据公共产品的特点，社区总的公共服务数量（E*）等于社区内每 个人意愿的公共服务数量（Ei）。由于每个人的边际收益等于他们分担的成本份额，每个消 费者意愿的公共服务数量就是公共服务的效率数量。价格（元）Ei=E* 图22公共服务数量蒂博社区中的公共服务需求MC= N MCi（二）对蒂博模型的评价蒂博模型为我们分析地方公共部门的经济活动供应了一个有用的工具，比如说，中心政 府和

34、地方政府在供应公共产品中有一个特别大的区分：在中心一级，消费者一选民的偏好是 给定的，政府的作用在于设法调整以适应他们的偏好。而在地方一级，各个地方政府的收入 和支出模式多少是确定的。在这些既定的收入和支出模式下，消费者一选民选择那些最能满 意其偏好的地方定居。地方社区的数目越多，它们之间的差异越大，消费者越能接近满意他 们的偏好。但是，需要指出的是，蒂博模型是以一系列严格的假设条件为前提的，事实上, 上面的这些假设条件在现实生活中是很难成立的。如人员的流淌不行能是无成本的，人们也 不行能对各辖区的状况具有完全的信息，地区间公共产品的外部效应也是普遍存在的。不管怎样，蒂博的贡献是巨大的，蒂博模

35、型的最大贡献在于它为人们对地方性公共产品 的偏好的显示供应了一种“以足投票”的准市场方法。蒂博的争辩成果在有关地方财政学的 争辩领域中具有开创性意义。1956),p.422.三、地方辖区的最佳规模：俱乐部理论的运用假如像上面所说的，地方公共产品由地方政府来供应更有效率，那么供应既定水平的公 共产品，地方辖区的规模多大才是最佳呢？这类似于俱乐部理论问题：在何种规模下居民有 爱好居住在一个辖区内，人数过多会产生拥挤成本，而人数太少又会使每个人分担过重的公 共产品成本。从理论上讲，辖区内居民担当的边际成本和所获得的边际收益相等时，达到辖 区规模的最佳状态。明显，地方辖区的规模和该地的居民数是相互打算

36、的。这可以分三个层 次来分析。第一，既定公共产品水平下最佳居民规模的打算；其次，既定居民规模下最佳公 共产品的打算；第三，最佳组合的打算。很多经济学家都对这个问题进行了争辩，其中较有 代表的是桑德勒和祁哈特的争辩(Sandler、Tschirhart, 1980)o我们在这里将介绍他们两人 的争辩成果。见图23。图2-3 地方辖区的最佳规模在图2 3的象限H中，地方公共产品的数量固定，横轴代表居民数，纵轴代表所供应 的产品的成本和收益。这里所考虑的问题是，在一个地区内应有多少居民。供应某个地方公 共产品或服务(如街道路灯、消防服务、教育)的人均成本取决于分担成本的该地区的居民 数。曲线A是人均

37、成本线，随着该地居民人数的增加，每个居民所分担的生产既定水平公共 产品的成本下降。曲线A，反映的是随着居民人数的增加而人均成本的节省，即人均边际成 本。假如供应公共产品的总成本为T,人均边际成本就是d(T/N)/dN=T/N2 2-1增加居民人数当然可以降低固定产量公共产品的成本，但由于人数增加会产生拥挤成 本。我们这里所争辩的地方公共产品一般不是一种纯公共产品，因此，当消费人数达到肯定 程度时会消失拥挤成本。B系列的曲线代表居民的人均拥挤成本，拥挤成本随人数的增加而 提高。相应地，曲线B，表示人均边际拥挤成本。因此，我们可以把曲线A，理解为是一条随 着人口的增加而产生的边际收益线（即成本下降

38、），把曲线B旺里解为是一条随着人口的增加 而产生的边际成本线。最佳居民数应是Ni。人数小于Ni,增加人数所带来的收益大于成 本；人数大于Ni,增加人数所带来的收益小于成本。但是，最佳居民数的确定和供应的公共产品的总量是有关的。比如说，公共产品的产量 增加了，其结果是总成本提高。曲线A移到A2的位置。同样可能的是，增加了的支出将 会削减拥挤成本，曲线也会作出反应，曲线B，移到B 2,的位置（由于公共产品增加引起 拥挤成本削减）。最佳居民人数从Ni移到N 2。由此可见，只有在地方性公共产品的产量打 算后，才能确定最佳的居民人数。现在来看图2 3中的象限I ,这里可依据居民人数来确定公共产品的最佳产

39、量。为简 便起见，我们假定该辖区内全部居民的收入和偏好是一样的，因此，曲线D表示该辖区一个 典型个人对地方公共产品的需求，M1是人均边际成本曲线，它表示，当地方性公共产品增 加时，每个居民担当的成本是如何提高的。从表面上看，地方性公共产品的确定是特别简洁 解决的。D和Mi的交点就打算了公共产品的产量，其产量为Oqu但是，我们已经知道， 边际成本是辖区居民人数的函数，假如居民人数变动了，依据地方公共产品的性质，虽然需 求曲线不变，但生产公共产品的边际生产成本将会变动。因此，Mi、M2、M3分别表示 在不同居民数下的人均边际成本曲线。此时，我们发觉，在辖区居民人数确定之前，是不行 能确定毕竟应生产

40、多少地方性公共产品。由此可见，假如不首先确定辖区的居民人数，就无法打算应供应多少公共产品，这就形 成了两难的逆境：一方面，最佳居民人数由现有公共产品的水平打算；另一方面，公共产品 的最佳产量由现有的居民人数打算。因此这两个问题必需同时解决。在象限ni中使用一条4 5c曲线，把横轴的数据转换成纵轴的数据。象限w的信息是依据象限I和象限n的资料得 到。Qopt是指在任何居民人数下公共产品的最佳产量（依据象限I得到）；Nopt是指在任何 既定公共产品的产量下的最佳居民人数（依据象限H得到）。Qopt和Nopt的交点意味着公共 产品的最佳产量和居民人数的最佳规模同时确定，即最佳产量为q2,最佳人数为N

41、 2。上述模型的分析虽然有吸引力，但有几点需要指出：第一，该模型假定地方公共产品的受益只限于本地区的居民，即收益没有溢出到其它辖 区。而事实上，各地区间通常存在外部效应问题，有些收益可能外溢到其他辖区，而使其他 辖区的居民收益。这对辖区内最佳居民人数或许不产生影响，但它可能影响到最佳公共产品 的供应。外部效应的存在将意味着需要一个补偿机制。其次，上述分析中，我们假定辖区内的全体居民都具有相同的偏好，但是，即使同一个 辖区内的居民对有关的公共产品具有相同的偏好，偏好的程度可能在其种类和数量上存在着 差别。第三，地方辖区的最佳规模取决于其所供应的公共产品的种类。上面的模型中所涉及到 的地方性公共产

42、品不是纯公共产品，它会随着消费人数的增加而产生拥挤成本，而正是这个 拥挤成本打算了地方辖区的规模必需受到限制。假如是纯公共产品的话，从理论上讲，地方 辖区的规模可以是无限制的。也就是说，假如没有拥挤成本，地方辖区的最佳规模是无限的。 不管怎样，一个地方辖区可能要供应不止一种公共产品，而每种公共产品产生拥挤成本的状 况各不相同，因此，在现实中，不能希望对每一种公共产品都要由不同规模的地方辖区去供 应。第四，上述模型中假定随着公共产品产量的增加，其边际成本是递增的，这就忽视了产 量增加可能发生规模经济的状况。第三节收入安排职能和稳定经济职能一般说来，地方财政在收入安排和稳定经济这两个职能上的作用不

43、大，或者不应在这两 个方面起作用。这是由于一国内部要素的流淌性和地方政府缺乏可供其操作的政策工具。一、地方财政和收入安排财政安排收入的职能，就是调整收入与财宝的安排，使之符合社会上认为“公正”或“公 正”的安排状态。从内容上看，它包括两个方面：一个是直接的人与人之间的收入再安排, 即低收入者与高收入者之间的收入再安排；另一个是地区间的收入再安排，即贫困地区与富 有地区的收入再安排。但最终的着眼点是人与人之间的收入再安排，通过地区间的收入再安 排来实现人与人之间的收入再安排。地区间的收入再安排是不行能通过地方财政来实现的。其道理很简洁，各地区之间的关 系是公平和独立的。贫困地区不具备强迫富有地区

44、转交其一部分收入的权力，也难以想象富 有地区会从自身利益动身自愿地赐予贫困地区单方面的救济。地区间的财政关系总是建立在 公平互利的基础上，但这又往往难以转变现存的贫富不均、差距过大的现状。我们同样可以论证人与人之间的收入再安排不行能由地方财政来实现。由于，在市场经 济中，一国内部各地区之间的商品、资金和人员的流淌应是没有任何障碍的，在这些生产要 素可以自由流淌的状况下，我们怎么能期望地方财政来实现再安排职能。假如一个地方想加 大本地区的收入再安排力度，也就是从富人那里多征税，然后，或是多赐予本地区穷人各种 补助，或是改善本地区各类公共设施，增加对诸如教育、住房、公共交通等方面的投资。但 这样做

45、的结果必定是，一方面，本地的富人不堪承受对他们的重税，而外迁到其它税负较轻 的地区，这意味着税源的流失；另一方面，其它地区的穷人就会蜂拥而来，享受这里的再安 排政策的好处，这意味着支出的增加。最终结果必定是地方财政的再安排政策失灵，被迫取 消或调整。从经济效率的角度看，假如地方财政的再安排措施起作用的话，也会损失资源的配置效 率。由于，各地方政府间收入安排政策的差异，会影响人们对生产和居住地的选择。这时, 劳动力和资本在各地区之间的配置不再仅仅受其要素收益凹凸的引导，还要受到这些不同的 再安排政策的诱导，其结果是有可能使资源从最有效使用的地区流出，而转到其他使用效率 不高的地方，从而造成资源的

46、低效或无效配置。如对渔民来说，最适合发挥其作用的地方应 是在海边地区，从事捕鱼行业。但由于某个地区实行了特别有吸引人的再安排方案，使得渔 民从原来的地区迁出，来到这个地方居住，他原来的捕鱼技术得不到发挥，造成资源的铺张。最终，在市场经济中，地方政府很难有有效的资金筹措手段来实行再安排政策。具有再 安排性的累进所得税一般都是属于中心税，地方政府虽然也有地方所得税，但往往税率很低, 收入也不多。当然，地方政府并不是一点收入再安排职能都发挥不了。特殊是在商品、资本和人员等 要素的地区间流淌受到限制时，地方财政的再安排功能是很强的。比如在我们我国，市场经 济的条件还没有完全具备，各类要素在地区间的自由

47、流淌还存在肯定的障碍，如户籍制度的 存在、有些地方设置的城市增容费、对外来人员在打工就业等方面的卑视政策等都不同程度 地阻碍了生产要素的流淌性。因此假如说中心政府执行财政收入安排职能有效与地方政府执 行财政收入安排职能无效是以生产要素的完全自由流淌为前提的话，那么，当这个前提不具 备或不完全具备时，地方财政发挥收入再安排职能还是有余地的，其在这方面的作用大小视 生产要素跨地区流淌的难易程度。生产要素的跨地区流淌的障碍越少，流淌性越大，地方政 府发挥财政收入安排职能的可能性和空间范围就越小，反之则越大。因此，我们应看到，随着市场经济在我们我国的完全建立和逐步完善，阻碍地区间各种要素流淌的各种体制性的或人为因素造成的障碍的消逝，地方财政的收入再安排职能将逐步 减弱，中心财政在这方面必将发挥越来越大的作用。二、地