农村非农化人口的社会保障制度分析.doc

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1、摘要：我国在加快工业化进程中，必定加速农村人口的非农化步伐。农村人口在非农化迁徙过程中，既面临诸多的发展机遇，也面临着诸多的风险，搞好城乡统筹，实施农村人口非农化进程中的以土地换保障的路径和制度性安排，有十分重大的意义。关键词：非农化人口；失地农民；农民工；社会保障制度一、“三化”进程中的农村人口非农化目前我国尚处于改革不断深化的工业化中期阶段，农村经济和社会结构正发生一场更深层次的变革，农村人口开始向非农产业转移，并且这种转移的趋势越来越明显，规模越来越宏大，且呈建制式发展。这种农业人口非农化趋势的不断加速，为我国工业化和城镇化进程的快速发展提供了可能，也使转型期的各种矛盾变得更加复杂化和尖

2、锐化，甚至会演变成影响富民强国进程的不确定因素。据调查显示，1997年到2006年我国农村非农人口转移平均每年在以562万人的速度迅速递增，农村人口非农化总数已超过1.8亿人。在农村人口非农化规模不断扩大的同时，其结构呈现出以下特点：人口流向是农村流往城市，西部流往东部和沿海经济发达区，跨省级流动不断增多；非农化人口以中青年为多，男多女少，文化程度相对较高，属农村“精英”，其主要来自纯农户的，或兼农户的，也有举家流动；组织特征以自发组织或由包工头带出为主，但也不排除无序的“盲流”；时间上大部分呈季节性、候鸟式流动。职业以所谓的“3d”(、)职业为主。农村人口非农化以就地转移和异地转移两种形式为

3、主。前者“离土不离乡”，因其能吸收农村剩余劳动力就业，提高农民收入，同时又避免由于农村人口涌入城市所产生的“城市病”而得到肯定；后者“离土又离乡”，推动了城乡统一劳动力市场的形成，是资源配置优化的表现，但也容易引发了“城市病”，并呈现出无序状态。二、“三化”进程中非农化人口的社会保障的需求非农化人口面临的风险结构已不再是传统的与小农经济相适应的自然风险，而是一种与市场经济和工业化、城镇化相适应的现代风险结构，其社会保障的需求主要有如下几种：第一是工伤风险保障，这是最容易对农村非农化人口造成直接伤害的风险。由于受到户籍、技能等方面的限制，其就业基本上是在城镇次属劳动力市场，从事的多是脏、累、重、

4、险的工作。据调查，目前我国非农化人口多集中在煤炭、冶金、化工、机械、纺织等条件艰苦、污染严重的行业和城市基本建设、卫生保洁、城市保安、城市家政等低收入的岗位上。这些工作的条件及环境均比较恶劣，事故发生的概率相对较高；由于农村非农化人口的文化程度普遍较低，使一些企业钻了他们缺乏基本安全常识和劳保知识的“空子”，大量招收急于赚钱的非农化人口从事企业劳动强度最大、最不安全、职业病易发的工作。第二是医疗保障。由于农村非农化人口多从事于“脏累重险”的工种，因此最有可能接触到各种有害物质，这不仅会影响其寿命、带来或诱发其他疾病，而且还有可能造成其子孙后代发育的障碍；另一方面，其进入城镇打工，同样会受到各种

5、传染疾病的威胁，加之居住条件差、公共卫生及防疫无人问津，因而更有可能患上各种疾病。第三是养老保障。传统上，农村人口将土地和家庭作为养老的依靠，但对于农村非农化人口来说，由于大部分人将在城市终身就业和生活作为自己的人生目标，尽管其享受不到与城里人相同的基本养老保险，也不愿意再回到原户籍所在地的农村，土地对他们只具有传统意义上的养老保障。同时由于受到市场经济和计划生育政策的影响，其家庭已日趋小型化，多数家庭只有一到两个子女，这样原本作为养老的家庭也失去了保障的功能。加上农村非农化人口自我养老意识淡薄，大部分人根本就无暇顾忌自己将来的养老问题。可见，农村非农化人口在不久的将来会面临非常严重的养老问题

6、，养老保障问题也是迫在眉睫。三、“三化”进程中非农化人口的社会保障状况由于传统城乡有别的户籍制度、劳动用工制度等因素的影响，加上农民工组织程度低，在社会中处于弱势地位，自身的合理诉求和意愿难以引起社会的应有重视，长期以来农民工的社会地位以及最基本的社会保障方面都没有得到基本的身份认同。在城镇，虽然政府要求非国有经济单位建立社会保险制度，但由于缺乏有效的法律强制和完善的管理体系和用人单位出于“自身利益最大化”等原因，非国有经济就业人员的社会保障工作进展缓慢。广大农村进城务工人员在就业机会、劳动安全、工资收入和教育、医疗、保险等社会保障方面与城市居民存在着巨大的差别。在职工养老保险问题上，多数个体

7、、私营、股份制企业把自身利益放在首位，为降低人工成本，获取更多利润往往不愿为职工缴纳保险费。一些集体企业受企业经营形势和其它原因的影响也以各种借口少缴或不缴保险费。一些地方政府更是出于地方利益和政绩的考虑，单纯从本地的社会和经济发展的角度看问题，忽视对本地农民工的基本权益的保护。加上大部分农民工工作地点相对更换频繁和工作的不稳定以及工资待遇低、雇主缺乏自觉保护农民工的意识等因素的影响，造成广大农村进城务工人员被排斥在既有的城镇社会保障体系之外，缺乏最基本的社会保障。城镇化和工业化的发展不可避免地要征用大量的农业用地。2000年至2006年，我国非农建设占用约1050万亩耕地，有1100多万农民

8、因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展进度，占用耕地和失地农民将呈高速增长趋势。由于政府基本上垄断了农村土地的一级市场，在农用地转为非农用地的过程中，通常把农民的土地先征为国有，再由政府将使用权出让给非农用地单位。政府征地时往往将征地价格压得很低，当把所征用土地的使用权转让给具体用地单位时，土地使用权的出让价格却通常很高，作为土地所有者的乡村集体和拥有土地承包权的农民实际得到的补偿为之甚少。此外，在农村土地农转非的过程中，有些地方政府与土地开发商合谋，以较低的价格，从农村集体(农民)手中征得土地，通过土地开发或直接转手，赚得高额利润。失地农民虽得到一定的征地补偿费或安置，但补偿标准较低，只能

9、维持短期的生活所需。许多被征地农民的生活甚是艰难，相当一部分失地农民成为无地、无业、无保障的“三无”人员。四、构建非农化人口的社会保障制度体系按照统筹城乡发展的要求，对非农化人口必须提供必要的社会保障，这其中包括养老保险保障制度、新医疗保障制度和最低生活保障制度，“老有所养、病有所医、活有所靠”恰恰是建立非农化人口社会保障制度的根本目的。1.农民工的社会保障建立农民工社会保障体系总的框架是：建立相对独立的、分类指导渐进性的、分层次的、门槛较低富有灵活性的、可转移可衔接的农民工社会保障制度。相对独立性。这主要表现在不稳定就业农民工的社会养老保险制度建设上，应建立按其身份证号码统一编号的实名制个人

10、账户，将个人和单位缴纳的保险费全部计入其中，所有权归个人，可随人转移。农民工的社会保障制度独立性又是相对的，与城市职工的个人账户一样，农民工个人账户的资金也存放在社会保险管理部门，由他们负责管理运作，保值增值，参与整个社会保险基金的大循环；农民工养老保险先建个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户，一旦农民工重返故里，继续务农，或在城市扎根，成为市民，个人的过渡性账户就不复存在。分类指导渐进性。根据风险对农民工地危害程度，以及农民工对保障需求的轻重缓急，应尽快将农民工纳入工伤保险。层出不穷的农民工工伤事故和数量惊人的职业病案例，以及由此导致的无数劳

11、动争议，说明工伤保险应是农民工最紧迫的保障需求，应加快建立农民工的大病或住院保险。在具备一定条件的地区，应尽快建立农民工的社会养老保险制度。分层次性。将农民工纳入工伤保险，工伤保险的待遇与城镇职工相同，因为他们所从事工作的职业风险往往大于城镇职工的职业风险。将所有的农民工纳入医疗保险，但要在现行城镇职工基本制度框架内适当变通，即只进入社会统筹，不建立个人账户，实行低门槛进入，只保住院医疗，只管当期。对不稳定就业的农民工采取建立个人账户的过渡性办法，当他们在某一座城市打工达到一定年期或成为该市市民时，其养老保险关系自然纳入城市的社会保障体系之中。为那些稳定就业并出让了承包土地的农民工提供最低生活

12、保障。可考虑将已经进城多年，有稳定的工作和收入并将承包田一次出让的农民工纳入城市社会保障制度，因为这些人一旦失业，就没有了可维持生计的来源，就会成为城市贫困群体的一员，他们除了没有城市户口外，其它方面与城市人口毫无二致。低门槛进入、低保障水平、富有灵活性。农民工社会保障应坚持低标准进入的原则，即实行低费率、低费基，同时农民工个人尽量少缴或不缴费。从提供最基本的生活保障出发，农民工的养老保险待遇应适当低于城镇职工的养老金水平，可在一定的范围内根据农民工承受能力确定缴费基数和费率，并且可依情况变化进行调整。依照简便易行的原则，允许农民工自由选择按年、按季还是按月缴费。在坚持不退保的前提下，当农民工

13、发生危及生命的重大疾病或部分、全部丧失劳动能力时，允许他们借支部分或领取全部个人账户基金。可转移可衔接性。应逐步将农民工社会养老保险管理纳入金保工程建设，给每位参保的农民工发放社会养老保险卡，实现社会保险权益的可转移、可查询，以解决跨地区社会养老保险关系和基金异地转移、接续问题。改革现行的养老保险转移办法，取消农民工退保政策，农民工离开参保地使本人养老保险关系无法转移时，暂时封存其个人账户，保留社会保险关系，待其达到领取养老金年龄时，将其账户余额转移至本人户籍所在地，未建立农村养老保险制度的，其余额由个人领取。2.失地农民的社会保障为解决好失地农民问题，我国正在积极探索，如何变“一次性补偿”为

14、“终身社会保障”，可归纳为三个主要方面：一是“以土地换社保”；二是为农民提供培训，“以土地换就业”；三是以土地入股，或出租土地，“以土地换长期收入”。以土地换社保按照“以土地换社保”的做法，政府不再直接向被征地农民支付安置补助，而是由政府将费用统一划入劳动部门的“社保”专户，用于失地农民的社会保险统筹和生活补助。建立社会保障的做法可以分为两种，一是纳入城镇社会保障体系。比如，对16周岁以上、符合社会养老保险统筹费条件的被征地人员，由劳动部门为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。二是参加商业保险。比如对劳动力实行货币安置，并签订货币安置协议。劳动力的医疗保险费由政府征地服务机

15、构负责向保险公司投保，给予约定的医疗保险费至60周岁。对保养人员采用商业保险办法实行保养安置，由负责征地的单位为保养人员统一向保险公司投保，由保险公司按月发放保养金。以土地换就业为农民提供培训、并且尽可能为农民提供岗位，是目前各国普遍推行的做法。培训的办法有三种：一是利用乡镇成人教育网点和市区的职业学校成人学校，二是利用城市再就业培训中心、统一为下岗工人和失地农民服务，三是依靠招聘单位开展“订单式”培训、把培训和就业工作结合起来。比如政府以优惠条件提供部分土地，按照规划确定的用途，由被征地农民集体和农户从事开发经营，失地农民到创办的企业就业，或统一由政府劳动部门负责，统一进行就业培训，统一安排包括劳务输出等就业方式。以土地换长期收入以土地换取长期收入的做法，着眼于把对农民的一次性补偿转变为长期的、稳定的收入。这种模式可以保证农民获得土地征用后的级差增值收益。具体的操作办法有：一是组建股份土地合作社；二是土地集体出租；三是资金集体运作，保证农民每年分红。当然，非农化人口社会保障还须建立相关配套措施。比如，改革城镇户口、就业制度；改革征地制度，完善征地程序；加快农村土地使用权流转，充分保障农民权益；在统筹城乡发展的过程中安置失地农民，推进村民自治加强集体资产管理，为解决失地农民问题提供良好的制度环境。