农地流转与农民权益保护的制度安排.docx

《农地流转与农民权益保护的制度安排.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《农地流转与农民权益保护的制度安排.docx（5页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、农地流转与农民权益保护的制度安排 一、农地流转中农民土地权益受损和缺失的表现形式土地问题是农民问题的核心。土地承载农民经济、政治、教育、就业、医疗、养老等多方面的权益和保障，在城镇化和现代农业发展过程中，突出存在农民失地、失业、失保等问题。近年来，有关土地征用、经营权流转、补偿费分配纠纷等案件逐年增多。据调查，土地问题引发的社会冲突约占全部农村群体性事件的65%，农民上访60%以上和土地有关。仅2007年，全国共查处和纠正损害农民土地权益问题达2.1万多个。农民土地权益受损已成为制约生产发展、影响社会和谐的重要因素。农民土地权益受损和缺失具体体现在民主权益得不到尊重、经济权益受损以及就业、医疗

2、、养老等社会权益残缺等方面。（一）民主权益得不到尊重1.农民的生产经营自主权受干涉。有些地方行政部门干涉农民自主安排生产经营项目，强迫农民购买指定生产资料或者按指定的渠道销售农产品，强行收回外出务工就业农民的承包地，用行政命令的办法硬性调整农户承包地，利用职权变更解除土地承包合同，强迫承包方流转土地承包经营权等。2.流转的知情权、参与权、监督权缺失。农村一事一议的民主议事机制不健全，农民对土地流转的知情权、参与权往往被干部代表，农地流转不透明，财务不公开，村民无法行使监督权。在目前民主机制不够健全，透明度不高的情况下，集体收益被村领导贪污、截留、挪用、私分现象比较多。（二）收益权受损1.城乡居

3、民享有的经济权利不平等。城镇土地产权的买卖和农村土地征用的制度安排体现在公民权上，农民尚未享有同城镇居民同等的土地权利。城镇居民享有房屋买卖权、抵押贷款权，可农民的房屋就不能交易，农民取得了土地的承包经营权，却没有土地抵押贷款权，宅基地不能变资产，限制了土地要素化和资本化。2.征地补偿标准不合理。从我国土地管理法第47条规定可看出，我国土地征收补偿制度单纯以土地的原来用途和前三年内经济产出平均率计算，导致农民土地征用后仅能获得全部土地征用费的10%左右。3.土地收益分配不合理。一是政府、集体、农民之间分配不合理。农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐在浙江某市调查发现，耕地转为商业用地时，政府与集

4、体和农民所得收益比最高可达49：1。未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197：1，与政府取得的土地出让收益比，农民得到的征地补偿太低，不足以保障基本生活。二是集体与农民之间分配不合理。条件好的地方，集体出租土地所获得的收益中农民得到的比重与集体相比则是微乎其微，少数村干部依靠手中权力挥霍集体留用的征地补偿款，有的将集体财产收归自己家中。（三）社会权益缺失宪法赋予公民的平等权掩盖不了现实中二元制度安排的缺陷所导致的城乡居民在就业、医疗、养老、迁徙、教育等社会权益的不平等。农民土地流转后在就业方面受到歧视，在劳动力市场中处于边缘性地位；失地、失业的农民与市民所享受的保障

5、待遇也迥然不同，目前占总人口70%的农村人口享用不到13比例的初级医疗卫生服务，养老等社会保障基本缺失；迁徙权因现行户籍管理制度约束，受到了极大的限制；农民失去土地而得到的补偿不足，就意味着教育、医疗、养老保障能力的丧失，农民不可能得到切实的基本保障。综上所述，凡此种种都与十七届三中全会通过决定的不得损害农民利益原则相违背，值得注意和防范。因此，正视农民权益缺失的现状，寻找其原因和解决的办法是当务之急。二、农民土地权益受损的原因当前土地流转中农民土地权益受损的原因有很多，其中现行法律制度上的缺陷和不健全、权力配置的失衡；经济上土地财政、权力寻租、利益补偿和分配的不合理；社会保障的缺失是其主要原

6、因。（一）法律因素1.现行法律制度的缺陷、法律体系不健全和不依法办事是农民利益受损的根本原因。一是法律体系所界定的集体土地主体模糊和不同法律规定的不统一、主体代表法律地位不明确、权利和义务不清，也表现在实践中操作上的多样性，导致集体所有权权能残缺和农民土地财产权的缺失，致使农民土地财产权不断遭到来自政府、村委会、企业等势力的剥夺和侵犯。二是法律上界定的土地二元征用制度和按照被征收土地的原用途给予补偿的安排，为土地财政、违法征占、侵犯农民土地权益造成了可乘之机。三是规范土地流转、保护农民利益的法律体系不健全。目前尚无专门规范农村土地流转财产关系的法律法规。如集体内部农民享有土地的实物财产权还是价

7、值财产权或者两者统一，农村土地使用权转让中的主体地位、权利义务、受让人资格是否限定、是否可以再转让等，均无法可依。四是基层干部政策意识超过法律意识，执行中有法不依是其侵蚀农民利益的思想根源。2.权力配置失衡和政府职能错位所导致。一是目前我国行政系统的制度安排使各级行政部门拥有几乎不受制约的权力，导致政府在与村委会、农民的利益博弈中，村委会和农民处于绝对的弱势地位，农民在与村委会利益博弈中，农民又处于绝对的弱势。由于农民权利的脆弱，政府权力的强大和民主不健全、法制不完善以及政府职能错位，导致行政权侵犯财产权，使农民遭受利益损失。（二）经济因素1.土地财政是农民利益受侵蚀的直接原因。产生这一问题的

8、原因主要是利益驱动的结果。1994年分税制实施后，土地出让金收入基本划归地方政府，由于征地的计划价和销售的市场价之间有巨大的地方利益，使政府热衷于经营土地，把土地看作财政收入的主要来源。丰厚的土地出让金，使一些地方政府通过滥征、强征农民集体土地、压低补偿标准获取土地，严重侵害了农民的利益，也危及粮食安全。2.征地补偿制度的不合理使得失地农民无法得到应有的补偿，现行的土地补偿政策已经造成4000万之多的失地农民失业。3.土地出租、转包中利益问题。村干部仗着所有者代表的身份，以规模经营为借口搞硬性流转，但因对土地出租缺乏正确估价导致农户利益受损；村干部以利益补偿不合理在合同期内终止集体出租土地合同

9、导致利益纠纷；转包方或接包方出于经济目的在合同期内终止合同导致利益纠纷。（三）社会因素社会保障本来是政府应该承担的责任，但因二元社会结构的制度安排，使土地承担了农民保障功能。土地流转中，相当多的农民由于自身的文化素质的限制和社会资本的缺失以及我国劳动力市场供过于求，所以造成该群体十分严重的失业情况。同时，这一群体缺乏基本的社会保障，面临着极大的生存风险。三、完善农民土地权益保护的措施（一）健全和完善土地管理的法律制度是保护农民土地权益的前提条件1.从法律上明确土地所有权主体和完善其他权能的农地产权制度。一是从宪法、民法通则、农村土地承包法等法律上明确村民小组是农民土地集体所有权主体及其科学界定

10、权能边界，严格按照界定的责权利办事。二是制定土地承包经营流转法，明确农民土地承包经营权为独立的财产权，可以继承和流转，制定土地流转格式合同，明确双方当事人的权利和义务。从法律上赋予土地承包经营权以物权，在不改变土地用途的前提下，农户享有对土地排他性的自主决策权、使用权、收益权和自由处置权。农村土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，不得以少数服从多数为由强迫农户流转。三是从法律上破除征地补偿制度，实现市场化配置，保障农民经济收益权和社会权益。四是出台土地流转监督法，特别明确对行政违法行为应承担的法律责任，明确土地监察局的监察权能和失察责任，强化土

11、地监察，严格执法，尽可能地堵住可能使农民权益遭受伤害的法律漏洞。2.转变政府职能，构建分权制衡的现代政府，从制度安排上切实保障农民权益。一是政府要从万能、管治型向有限、服务、法制、透明型转变，坚持有所为、有所不为的原则，市场能办好的事，由市场去调节，市场失灵时再由政府来弥补。政府应扮演好规划、调控、指导、监督和服务职能的角色，为土地流转提供方方面面的服务，切实保障农民土地权益不受侵蚀。二是构建和完善对行政权有效制约的权力制衡机制，强化社会舆论和群众监督，使行政侵权行为及时得到举报和曝光，严厉惩处违法行为，切实保障农民权益。3.健全和完善村民自治制度，使村民自治组织在乡村民主、维护农民权益等方面

12、发挥作用。健全和完善村民自治制度是保护农民土地权益的重要基础。完善村民自治制度，保障村民民主选举村委会，明确村委会的主要职责是在乡镇政府和村民之间扮演信息沟通员和村民会议的组织者、农民权益呐喊者的服务角色。农村所有土地流转的事都须由全体村民讨论，按民主原则表决通过，才能贯彻执行。建立真正能够体现村集体成员意志的决策参与机制、执行机制和监督机制。（二）健全和完善土地流转的市场机制是农民土地权益保护的核心1.构建城乡统一的建设用地市场与政府、集体、农户之间合理分配制度是保护农民土地权益的关键。土地征用是计划经济的产物，应通过市场交易来获取，土地价格应以现期市场价和预期收益的综合评估为基础，还要考虑

13、土地对农民承担多重社会保障的功能来测算，实现城乡同权同价。其金额应当能够保障农民在生产、生活、教育、医疗等方面的必要支出，不仅要保持原来的水平，而且要更加有保障。高亮之根据江西土地流转测算，土地出让金的分配按政府得10%、集体得20%、承包土地的农民得70%比例分配比较合理。分配给农民的部分，是一次性补偿，还是解决农民的安置和社保，可以根据各地情况和农民的意愿而确定。要加快改革土地征用制度，建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。2.建立健全村级财务管理制度。进一步规范

14、村级财务管理，加大农村财务审计工作力度，推进财务公开，从财务管理制度上制止贪污、截留、挪用、私分农村集体资产行为。3.构建中央与地方事权与财权合理的财政制度。土地财政是农民利益受侵蚀的直接原因，根源在地方政府财权与事权的严重不相匹配。要使地方政府从土地财政中抽出身来，必须理顺中央与地方财权与事权的关系，使地方政府拥有与事权相匹配的财权，从根源上斩断行政侵权的黑手。4.建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，实现土地流转市场化、法制化运行。首先，对农户之间流转的土地进行确权登记，双方在价

15、格上进行协商，实现土地流转价格市场化，签订合同，进行公证，按合同办事。其次，从现有的土地流转形式来看，引进龙头企业，农户以土地入股，建立农业园区，采用股份制发展现代农业是保障农民土地权益比较理想的一种组织形式。它较好地解决了土地变资产，资产变股份，使土地成为农民平等参与工业化、城市化、发展现代农业的最可靠资本和农民普遍拥有财产性收入的来源。使转移到城镇的农户享有土地的股东权益，有利于土地的长期流转；使留在农村的农户，既可以获得股息，又可以在园区上班获得稳定的工资，实现预期收益的增殖。（三）建全和完善农村社会保障体系是维护农民土地权益的终极保障农业是弱势产业，农民土地的收益远未达到社会的平均利润

16、水平，土地保障功能很脆弱，急需建立和完善城乡统一的就业、教育、医疗、养老、户籍等社会保障体系。推进户籍制度改革，建立自由迁徙、自由定居、户籍随人走、城乡一体的户籍制度。实现城乡生产要素自由流动，劳动者平等就业；彻底剥离不公正的利益分配功能，从源头上切断制度上不公平；健全农村社会保障体系。农村社会保障的关键是解决养老问题，核心是医保，基础在教育。鉴于中国现在经济实力强和中央财政达6万亿前提下，中央财政支出只要拿出2%，用于农民养老保险，就能建立一个低水平、全覆盖的农民养老保险体系。农民的社会保障体系应当纳入当前的积极财政政策之中，中央财政投入农民养老、医疗、教育比投入铁路建设更为迫切，更有利于拉动内需，更符合以人为本的科学发展观。当前应不失时机推出低水平广覆盖的农村社会保障体系，使农民享受均等的公民权益。总之，保障农民土地权益，只有本着以人为本，落实好权为民所用、利为民所谋、情为民所系的执政理念，创新农地产权和相关的法律、行政管理、民主、社会保障等制度安排，堵住可能使农民权益遭受伤害的法律漏洞，各级行政切实转变职能，严格依法办事，才能使农民土地权益保护落到实处。