园区经济与城市经济发展研究.docx

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1、工业园区与城市经济社会发展研究从广义上说，工业园区可谓源远流长。人类社会的经济活动，总是在资源禀赋条件较好的特定地理空间首先聚集并逐渐繁荣起来，如早期英国的曼切斯特工业区、德国的鲁尔工业区，中国洋务运动时期的汉口工业区。在市场经济条件下，政府对经济活动的参与以及市场主体追求利润最大化的动机，也往往使生产要素首先在最容易发展起来的特定空间范围聚集。这种以资源禀赋优势集聚工业经济活动的特定空间，都可以称之为工业园区。从狭义上说，工业园区是大学、科研机构为促进科技创业和科技成果转化，或政府根据一定时期的经济社会发展目标，有计划地强化政策优势和经济管理职能，动员生产要素在特定的空间范围内聚集而形成的经

2、济特区。20世纪70年代以来，作为革新经济、实行区域经济发展赶超战略的一种有益的尝试，工业园区在发展中国家/地区得到了普遍的应用。我国自20世纪80年代初设立经济特区以来，高新技术产业开发区、经济技术开发区、各种形式的工业集中区蓬勃发展，对我国经济社会发展起到了巨大的推动作用，并正在国家及地方各级政府的大力支持下，不断注入新的发展活力。1、园区经济：区域经济发展的实践模式从理论研究上说，园区经济最早可从古典经济学关于生产分工、比较成本优势、规模经济等学说中得到解释。而现代经济发展理论的演进，则更为具体和充分地揭示了工业园区发展的成因及其必然性。1.1、区域经济理论的特殊区位单位在各个特定地理区

3、域内，由于生产要素的不完全流动性，经济活动的不完全可分性，创新能力的部分排他性和竞争性，以及商品和劳务的不完全流动性，客观地形成了个区域之间的经济发展水平的差异，各区域间因此呈现了不同的经济景观，并据此划分出不同的经济区域，如我国的环渤海湾经济区、长三角经济区、珠三角经济区，以及正在快速升温的广西北部湾经济区。城市是区域经济的中心。即使在一个城市内部，也面临着资源约束问题，如资金的不足、公共设施的优劣、交易费用的差异、市场容量的大小、创新环境的不同等。在利润最大化动机下，投资者的区位选择往往倾向于最大限度地降低生产成本，获取最大限度的利润。根据城市经济发展的特性，选择何种发展模式对城市经济发展

4、而言至关重要。经济特区、高新技术产业开发区、经济技术开发区、保税区、出口加工区等，就是政府根据城市经济发展所要解决的问题以及发展方向，在特定时期内，为了加快城市经济发展而采取的、区别于其他区位（如行政城区）的经济政策上的优惠而形成的特殊区位单位。1.2、增长极理论的开发模式增长极理论认为，一个国家/地区要实现平衡发展只是一种理想，在现实中是不可能的。经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间作为增长极，以带动经济发展。增长极理论研究形成了四种主要开发模式，具有很强的操作性和实效性，被许多国家/地区、甚至一个城市，用来解决经济发展的速度和效率问题。

5、1.2.1、梯度推进发展模式。该模式基于 “二元经济结构”理论，区域经济发展已形成了经济发达区和落后区，经济发展水平出现了差异，形成了经济梯度，经济落后区借助发达区的扩散效应，加快落后区的发展。由于存在梯度推进的线路及时间问题，生产要素首先在落后区域若干点上集聚，迅速形成体制、科技、人力资本和其他资源的优势，使之成为落后区域的“领头”和支柱。这样，既有发达地区梯度推进的“线”的延伸，又有落后地区培育增长极的“点”的支撑，点线结合，双向互动，牵引落后地区加快发展，进而缩小区际差距。1.2.2、增长极开发模式。在区域发展不平衡的情况下，一些主导产业和创新企业首先在区位条件优越的区域中心积聚并优先得

6、到发展，形成“增长极”，然后由极点向外围扩散和辐射，带动区域经济发展。任何一个区域都存在经济的内向型特征和资源约束问题，最佳的路径选择就是通过培育多层次的增长极点，在不同点上带动周边地区经济发展。这些增长极点的向心作用和扩散作用是无法通过均衡发展来替代的。工业园区的设立和布局，就是区域经济内向型特征和资源约束条件，在区域经济发展路径上的集中反映。1.2.3、点轴开发模式。从区域经济发展的过程看，经济中心总是首先集中在少数条件较好的区位，成斑点状分布。这种经济中心既是区域增长极，也是点轴开发模式的点。随着经济的发展，经济中心逐渐增加，点与点之间，生产要素、创新要素不断加快流动和扩散，相互连接起来

7、形成轴线。这种轴线首先是为区域增长极服务的，但轴线一经形成，对人口、产业也具有吸引力，吸引人口、产业向轴线两侧集聚，并产生新的增长点。点轴贯通，就形成城市经济组织系统。因此，工业园区的发展可以理解为区域内大大小小的经济中心（点）纵深推移发展。1.2.4、网络开发模式。这是区域发展中一种较完善的模式，是区域经济发展走向成熟阶段的标志。一个现代化的经济区域，其空间结构必然具有不同的节点和域面。网络开发强化网络中已有点轴系统的延伸，提高区域各节点、各域面之间，特别是节点与域面之间生产要素交流的深度与广度，促进地区一体化发展。目前，广西北部湾经济区的开发建设规划，强调以南宁、钦州、防城港、北海和玉林、

8、崇作为中心，形成临海区域城市群；以工业园区为重点，各类园区竞相发展，把园区打造成城市经济发展新高地，带动城市和区域经济发展，形成区域经济发展新一极。广西北部湾经济区开放开发这一布局，也体现出与网络开发模式的契合。1.3、产业集群理论的空间特征产业集群是产业发展进程中的地缘现象，具有一定的空间坐标要求。众多中小企业在特定的地理空间内聚集，相互之间形成人力、资本、信息、物流、知识、技术等生产要素互动，共享外部经济带来的成本节约。大量研究表明，产业集群已成为经济增长的发动机。规划建设工业园区，发展园区经济，是培育产业集群最便捷、最有效的途径。20世纪90年代以来，经济发展比较快、结构转型比较主动的新

9、兴工业化国家和地区，大部分是科技园区兴办和产业集群发展得比较好的地区。一些在国际市场上有竞争力的产业，总是来自于由相关企业、科研机构、服务机构等聚集在一起的某些特定的区域。目前，我国关于工业园区的研究已有不少成果，如顾朝林、赵令勋等著中国高技术产业与园区，牟宝柱主编中国高新技术产业开发区理论与实践，孙万松、孙启明编著园区经济与城市核心竞争力，张克著园区规模经济，肖金成著第三增长极的崛起等，从理论、实践及政策层面探讨了工业园区的发展机制、规律及其对我国经济社会发展的作用。2、价值评估：开发区对南宁经济社会发展的作用经过多年的发展，工业园区对社会经济发展起到了越来越大的推动作用。据统计，2005年

10、全国53个国家高新区实现营业总收入34415.6亿元，工业总产值28957.6亿元，工业增加值6820.6亿元，净利润1603.2亿元，上缴税额1615.8亿元，出口创汇1116.5亿美元。2005年，54个国家级经济技术开发区实现工业增加值为5981.35亿元，税收收入1219.28亿元，进出口总额252.35亿美元，外商实际投资130.23亿美元。全国各国家级高新区、经开区的快速发展不仅带动了新经济增长点的不断涌现，同时也显现出对地方经济发展的贡献度。为方便分析起见，我们以南宁高新区、南宁经开区、南宁华侨投资区三大主要开发区为例，对开发区在促进南宁经济社会发展方面的作用作一基本评估。2.1

11、、三大主要开发区对南宁市经济发展的作用2.1.1、有力地促进了南宁市经济总量的快速增长。经过成立初期一段时间的艰苦创业，2002年以来，随着管理体制和运行机制的不断完善，市委、市政府政策扶持力度的不断加大，三大开发区进入了一个快速发展的黄金时期，对拉动南宁市经济增长的作用日益明显（见表1）。表1：2003年南宁市区划调整后三大开发区占全市工业的比重 项目年份工业总产值（亿元）增幅（%）全市工业总产值（亿元）增幅（%）占全市工业总产值比重（%）占全市规模工业总产值比重（%）拉动全市工业增长（百分点）200320042005200630.3748.7876.13117.8934.4944.4351

12、.3050.69301.91364.97489.71683.8213.4520.8923.3230.1310.0513.3715.5518.4515.0218.5020.5923.815.036.148.2310.71（数据来源于南宁统计年鉴及各年的政府工作报告）从20032006年，三大开发区累计工业总产值的增长幅度，呈逐年上升趋势，到2006年高出全市工业总产值增长幅度达20.56个百分点，占全市规模工业产值的比重和拉动全市工业增长（百分点）也逐年提高,大大促进了南宁市工业化进程。2.1.2、有力地促进了南宁市经济结构的调整和优化。一直以来，“工业腿短”和工业经济结构较为单一，是制约南宁市

13、经济社会快速发展的难言之痛。经过多年的发展，三大开发区的特色优势产业的主导地位日益明晰，特别是在促进新型产业发展方面，起到了特别重要的作用（见表2）。表2：2006年三大开发区产业发展基本情况名称设立时间产业结构工业总产值（亿元）在各县（区）中的排位高新区1988生物工程及制药、软件与电子信息产品、汽车零配件、食品加工、电力电器设备、医疗器械等71.531经开区1992造纸、印刷、医药、电器、汽车配件、食品、农产品加工、精细化工、塑料制品等38.05华投区1999造纸、印刷、制药、机械、食品、农产品加工等11.28（数据来源于南宁市经委统计资料）到2006年，三大开发区共培育规模以上企业175

14、家，其中高新区91家，经开区52家，华侨投资区32家，占全市规模口企业总数的22.67%；工业产值上亿元企业30家，其中高新区19家，经开区9家，华侨投资区2家，占全市亿元以上工业企业总数的28.85%。2006年，三大开发区实现规模以上工业总产值120.86亿元，占全市规模工业产值24.42%。在调整和优化产业结构中显示了越来越重要的作用，并正逐步聚集优势，引导产业集群发展。2.1.3、有效地激发了城市经济投资活力。欠发达地区投资不足，是制约经济发展的重要因素。在土地、税收等配套优惠政策和高效灵活的管理运行体制机制、财政体制、资金扶持的综合作用下，营造了三大开发区开放创新的局部环境优势，形成

15、了良好的吸引投资的洼地效应（见表3）。表3：2003年以来的招商引资情况 金额单位：万元/万美元高新区经开区华投区全市三大开发区所占比例（%）内资外资内资外资内资外资内资外资内资外资21001472153.6952.2728500316239105190.5143.75285828.6740.4423199030.3538.98吸引投资均以实际到位资金统计三大开发区成为了全市投资最活跃的区域中心，到2006年，三大开发区共有各类企业3675家，其中高新区3200多家，经开区339家，华侨投资区136家。从比较中可以明显看出，三大开发区各年度吸引投资的总量占全市的比例，维持在一个高位水平，但总体

16、呈下降趋势：吸引内资从2003年占全市的53.69%下降到2006年的30.35%；吸引外资从2003年的52.27%下降到2006年的38.98%。这正说明三大开发区投资洼地效应的扩散作用，即随着经济发展的推进和投资环境的持续改善，三大开发区以外的工业园区及县/城区吸引投资的形势不断好转。2.2、三大开发区经济发展的社会效益2.2.1、上划国家、自治区财政收入逐渐增长。2001年底，南宁市委、市政府出台关于进一步加快开发区发展的决定（南发200154号）和关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见（南发200155号）两个文件，规定三个开发区实行一级财政，一级金库，开发区的财政收入，除上

17、缴国家、自治区外，其余全部留在开发区。表4：20022006年三大开发区财政收入上缴情况 单位：亿元高新区经开区华投区上缴总额财政收入上缴国家上缴自治区财政收入上缴国家上缴自治区财政收入上缴国家上缴自治区20022.050.57-0.290.12-0.430.15-0.8420032.260.75-0.550.19-0.480.12-1.0620043.270.97-0.920.26-0.530.98-2.2120054.120.932.731.730.620.310.600.660.115.3620065.952.101.092.530.850.370.720.460.165.03合计17.

18、655.323.825.982.040.682.752.370.2714.50随着国家逐步规范、统一税收优惠政策，特别是实施“两税合一”后，开发区的进一步发展，其财政税收的社会贡献将越来越大。2.2.2、加快了城市化建设步伐。三大开发区的开发建设，基本上是在没有上级财政投入的情况下，依靠土地开发和政策支持实行滚动发展。2002年以来，随着市委、市政府政策扶持力度的不断加大，三大开发区进入了一个大投入、大开发、大建设的快速发展时期（见表5）。表5：三大开发区城市化建设情况高新区经开区华投区全社会固定资产投资（亿元）新建成面积（公顷）辖区人口（万人）全社会固定资产投资（亿元）新建成面积（公顷）辖区

19、人口（万人）全社会固定资产投资（亿元）新建成面积（公顷）辖区人口（万人）2002/1.53/0.61/2003/4.82/2.94/2004/8.51/3.29/2005/13.56/8.02/200626.918.59.8119.6110.83.5612.544.83.5（新建成面积、辖区人口为截至2006年数据）三大开发区新建城区累计面积为24.1平方公里，占南宁市建成区面积的14%；辖区人口共16.87万人，占南宁市区人口的9.92%，推动了南宁市城市化发展。2.2.3、带动了全市就业人口的增长。统计显示，2006年，南宁市人口总数为254.86人，新增就业岗位53390个，城镇登记失业

20、率3.59%，且市区就业人口（15岁及其以上者）呈逐年上升趋势，而就业增长呈下降趋势，形成反差，就业压力比较大。三大开发区的超常规快速发展，为缓解城市人口就业压力起到了很大的作用（见表6）。表6：20022006年三大开发区企业从业人员情况高新区经开区华投区从业人员（人）同比增长（%）从业人员（人）同比增长（%）从业人员（人）同比增长（%）20022867212.11446920033219612.34441155417.4266927.65164629.420055041514.3866652.87171564.220065971118.4953510.03174061.46此外，三大开发区

21、大量的公共基础设施和固定资产投资项目建设，还吸纳了大批农民工就业，为农村剩余劳动力转移就业作出了积极的贡献。2.2.4、促进了科技教育事业的发展。开发区作为改革开放的产物，在促进科技管理体制与经济建设相结合，加快科研成果向现实生产力转变，促进官产学研的有机结合，实现科技事业与经济发展相互促进，发挥了不可替代的推动作用。2003年南宁市行政区划调整后，南宁高新区托管了心圩街道办、南宁经开区托管了那洪街道办，三大开发区共接管了37所中小学校，并不断加大教育投入，在一定程度上减轻了市财政负担（见表7），推动了农村教育事业的发展。表7：20032006年三大开发区教育资金投入情况高新区经开区华投区教育

22、投入（万元）同比增长（%）教育投入（万元）同比增长（%）教育投入（万元）同比增长（%）20032825322004579105.31442723.5236200573927.634808.6926.10282006102538.7055024.21134.4722.52003年以来，三大开发区还不断加大对农村各项建设事业的资金投入，大力改善农村基础设施、生活服务设施和医疗卫生条件等，南宁高新区还在全市率先自筹资金建立起了农村新型合作医疗，加快开发区发展惠及农村，促进了城乡协调发展和社会主义新农村建设。2.2.5、为推进综合体制改革提供了有益的探索。开发区作为改革的试验区和对外开放的窗口，通过党

23、政和社会管理综合授权，赋予了开发区改革开放的活力。在各级各部门的大力支持下，开发区探索建立起了机构精简高效的管理体制和运行机制，积极推进人事管理体制改革，大力发展非公有制企业，不断强化服务职能，加快推进市场化社会服务体系建设。为政府转变职能，推进经济、科技、人事、社会管理体制改革，提供了有益的经验。3、横向比较：我们的差距有多大我国改革开放以来，陆续创建了经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、保税区、出口加工区、旅游度假区等不同类型和不同层次的开发区。国家级高新技术产业开发区和经济技术开发区作为中国开发区的两种不同形态，均产生于20世纪80年代，是数量最多、影响力最大、

24、分布最广的开发区。为便于比较分析，并使比较分析具有典型意义，我们选择国家级高新技术产业开发区和国家级经济技术开发区进行比较，从中找出南宁市开发区经济发展存在的差距。3.1、与全国平均水平的比较全国目前有国家级高新技术产业开发区和国家级经济技术开发区各54个。这两类开发区经过近20年的快速成长，均取得了很大的成就，已成为经济增长最快、最具活力的特殊区域，完成了第一次创业的要素聚集和数量扩张任务，进入了“第二次创业”的质量全面提高阶段。3.1.1、南宁高新区在全国国家级高新区中的地位。南宁高新区自1992年被批准为国家级高新区以来，在市委、市政府及各级各部门的大力支持下，取得了超常规的快速发展。但

25、与国家级高新区的总体发展水平相比，仍存在较大的差距（见表8）。表8：20012005高新区主要经济指标变化比较 单位：亿元/位次全国高新区主要经济指标变化南宁高新区主要经济指标变化南宁高新区全国排位总收入总产值利税总收入总产值利税2001加总值11928.4110116.781285.0086.6361.588.64平均值225.06190.8824.25-2002加总值15326.4012937.101567.50113.1678.5212.4平均值289.18244.1029.58-2003加总值20938.7317257.432119.2414810716.9平均值395.07325.6

26、139.99-2004加总值27466.3022638.902662.4419013318.2平均值518.23427.1550.23-2005加总值34415.6128957.583218.9525318725平均值649.35546.3760.73-比较中可以看出，南宁高新区历年各项主要经济指标，要远远低于全国国家级高新区的平均水平。2001年，南宁高新区技工贸总收入相当于全国平均值的38.49%，到2005年仅为全国平均值的38.96%，提高了0.47个百分点；2001年的工业总产值相当于全国平均值的32.26%，2005年为34.22%，提高了1.96个百分点。虽然发展差距呈缩小趋势，

27、但缩小的比例不十分明显。3.1.2、南宁经开区在全国国家级经开区中的地位。南宁经开区于2002年被批准为国家级经济技术开发区，由于其起步时各项经济指标基数相对较低，年均增幅较大，发展较快。但与先进经开区相比，差距仍然十分明显（见表9）。表9：20012005经开区主要经济指标变化比较 单位：亿元/位次全国经开区主要经济指标变化南宁经开区主要经济指标变化南宁经开区全国排位国内生产总值总产值税收收入国内生产总值总产值税收收入2001加总值2402.916268.28406.295.4116.030.79平均值49.04127.928.29-2002加总值3109.507866.74500.186.

28、9919.761.10平均值63.46160.5510.21-2003加总值4985.0112957.13756.6413.3030.651.38平均值92.32239.9514.01-2004加总值6601.4417949.11933.0420.0743.492.41平均值122.25332.3017.28-2005加总值8195.2023376.881219.2829.6057.443.37平均值151.76432.9122.58-比较中可以看出，南宁经开区与全国国家级各项主要经济指标平均水平的差距更为明显。2001年，南宁经开区国内生产总值仅相当于全国平均值的11.03%，2005年上升

29、到19.50%；2001年的工业总产值相当于全国平均值的12.53%，2005年为13.27%。3.2、与部分先进开发区的比较我们将南宁高新区、经开区置于广西北部湾经济区增长新一极，选择环渤海湾经济区、长三角经济区、珠三角经济区、东北地区、中部地区、西部地区这几大经济板块内的较先进高新区，进行比较，便于从不同经济禀赋条件来综合衡量南宁园区经济发展的差距。3.2.1、南宁高新区与全国部分先进高新区的比较六大经济区域中，既有发达的沿海地区，也有较为落后的内陆地区，但与各区域较为先进的高新区相比，南宁高新区无论是发展空间，还是经济指标数值，都远不如其他高新区。但从各项指标的年均增幅来看，南宁高新区则

30、显示了相对较为强劲的增长活力（见表10）。表10：“十五”期间南宁高新区与部分先进高新区主要经济指标比较新建面积（平方公里）工业产值（亿元）年均增长（%）上缴税额（亿元）年均增长（%）净利润（亿元）年均增长（%）大连32.40154.6440.1110.0519.9114.0417.70无锡6335440.7113.7623.8220.8237.80广州32.58219.5344.698.8426.3613.4429.27长春50.27307.2839.0333.0561.0518.9717.86长沙69.34186.2626.1410.2717.4713.8410.60重庆38.83125.

31、8922.497.6821.586.6416.19南宁8.7958.2832.123.5927.714.8740.42工业产值、利税均以规模以上企业统计数值3.2.2、南宁经开区与部分先进经开区的比较与其他五大经济区域的先进经开区相比，南宁经开区的优势也主要体现的经济增长活力上。国内工业总产值、税收收入、实际使用外资三项指标的年均增长幅度均高于其他经开区；工业总产值的年均增长幅度仅低于昆山、长沙和广州三个开发区（见表11）。表11：“十五”期间南宁经开区与部分先进经开区主要经济指标比较 国内生产总值（万元）年均增长（%）工业总产值（万元）年均增长（%）税收收入（万元）年均增长（%）实际使用外资

32、(万美元)年均增长（%）大连22.2823.7617.762170818.83昆山51.7354.4935.6729192019.30广州40.7839.6332.823000958.07长春23.2024.5665870312.0715751220.10长沙38.3854.2843546442.195473716.96重庆24.9228.9380327119.712977132.15南宁75371154.4638.099042544.94800047.11 工业产值、利税均为规模以上工业企业统计数值从比较中可以看出，南宁高新区、经开区与其相应的部分国家级开发区，各项主要经济指标均存在较大的差

33、距。这种差距不仅体现在经济指标的绝对值上，更重要的还体现在发展质量上。但反映在年均增长幅度上的优势，则可以看出随着西部地区和广西区域内宏观经济环境的改善，区域经济增长活力不断增强。另外，从表8、9的比较中，还可以发现一个值得关注的问题：从20012005年，南宁高新区、经开区各项主要经济指标占相应指标的全国平均值的比例虽然呈缓慢提高趋势，但其绝对值的差距却不断拉大。2001年，南宁高新区技工贸总收入、工业总产值与全国平均值的差距分别为138.43亿元和129.3亿元，到2005年即分别扩大为396.35亿元和359.37亿元。2001年，南宁经开区国内生产总值、总产值与全国平均值的差距分别为4

34、3.9亿元和111.89亿元，到2005年即分别扩大为122.7亿元和375.47亿元。说明了南宁高新区、经开区，与全国先进高新区、经开区的差距还在继续拉大。4、深度审视：南宁市工业园区发展中存在的问题目前，南宁市共有各类工业开发区（含工业集中区）15个，在实施“工业强市”战略目标的推动下，以工业园区为主要载体，深入推进“百项工业项目大会战”、“工业百家亿元企业工程”、“百企入邕”等活动，园区经济呈现了良好的发展势头。到2006年底，全市15个工业开发区实现工业总产值200.3亿元，约占全市工业总产值的31.4%，对推动南宁经济发展起到了很大的作用。但也要清醒地看到工业园区实际运行中还存在诸多

35、问题，在不同程度上制约着工业园区的有序、快速、健康发展，需要认真加以解决。4.1、管理体制与运行绩效全市15个开发区（工业集中区），分别处于三个不同的等级层次，其中属国家级的有2个（高新区、经开区），属省级的有5个（华投区、良庆开发区、六景工业区、仙湖开发区、江南工业区），其余8个为市级开发区（工业集中区）。为使对这一问题的分析具有典型意义，我们以两个国家级开发区为例，来分析开发区管理体制与运行绩效方面存在的问题。4.1.1、管理运行中的资源动员能力问题。与行政县/区不同，工业园区是城市经济社会发展的经济功能特区，是城市经济发展新高地，必须具备较强行政、经济管理职能，才能有足够的力量动员各种经

36、济资源进行相对集中，形成工业园区局部优化的经济发展环境，这在经济欠发达地区尤其重要。从工业园区发展的实践看，工业园区管理体制创新仍然没能走出我国行政职权配置“一放就乱，一乱就收”的思维定式，对行政放权过程中出现的问题，习惯于采取“收权”的办法来解决，这已成为行政职权配置改革的路径依赖。在开发区十多年的发展历程中，明显存在管理权限“放”与“收”的交替循环。法律地位不明确（在执法、司法过程中尤为彰显），经济、行政管理职能授权不充分，职权配置缺乏稳定性、连续性等问题，一直困扰着开发区管理体制的平稳、高效运转。4.1.2、管理运行中的决策及其执行效率问题。南宁各工业开发区都无一例外地采取由政府主导的、

37、作为政府派出机构的管理体制，政府与其派出的开发区管理机构是否紧密结合、紧密结合的程度如何，直接影响到开发区管理体制的决策效率和决策执行效率。在管理运作中，市政府与其派出的开发区管理机构之间信息反馈、决策流程较长，开发区管理机构对市政府层面涉及开发区事项决策的直接参与程度较低，决策施行过程中的横向工作协调需要与协调能力不匹备，在很大程度上制约着开发区管理体制的运行效率。上述问题的存在，构成了决策系统的信息的不对称和决策执行效率的限制。最典型的如在安吉工业园的开发利用问题上。2005年11月，南宁市政府即决定将安吉工业园纳入高新区管辖范围，至今已跨三个年度，历时1年半强，仍不能进行开发利用。这就反

38、映出现行管理体制对决策执行效率的局限性。4.1.3、管理运行中体制回归趋势问题。开发区处在外部行政管理体制的“合围”之中，其曾经建立的精简、高效管理体制在各种矛盾和问题的困扰下，有不断向传统城区体制靠拢的趋向。但是，开发区作为专属经济功能特区，又要求其必须建立有别于传统行政区的体制与机制。随着开发区的发展和管理范围的扩大，开发区承担的行政、社会管理事务及其他各种管理职能越来越多，使得其精简的管理体制越来越不堪负荷，精简的管理体制与高效的运行目标尤其是经济发展目标，也因此难以协调统一起来。4.2、产业形态与价值链的低端状态随着现代科学技术的迅猛发展和生产的专业化分工不断深化，工业园区的竞争力将主

39、要依赖产业形态高级化发展和科技创新能力。4.2.1、产业集聚程度较低。2006年，南宁市三大开发区实现规模工业总产值117.89亿元，产业发展分散在生物工程、制药、软件、电子信息产品、汽车零配件、食品加工、电力电器设备、医疗器械、造纸、印刷、农产品加工、精细化工、塑料制品等多10个领域，还远未形成规模化产业聚集优势，区域性特色产业结构还很不清晰。4.2.2、产业集群远未形成。地方民营投资不够活跃，中小企业的发展活力不足，产业集群发展的中小企业基础极为薄弱，产业集群发生机制先天不足。在培育产业集群发展机制过程中，还缺乏能够形成配套企业吸附效应、带动下游产业聚集的大型企业，以及对形成产业链具有关键

40、作用和影响力的企业，产业集群传导机制还未形成。产业发展专业化分工还不够发达，围绕产业发展的中介服务、科研机构及其他配套服务体系还不够完善，产业集群发展的协同机制发育比较迟缓。在个别开发区（如高新区），近几年来出现了企业“扎堆”现象，但还远未形成集群。4.2.3、科技创新能力不强。总体上说，整个广西的科技创新资源，包括高等教育、科研机构、技术人才、科研力量都还比较欠缺。三大开发区度不同程度地存在企业“小而全”的问题，缺乏紧密的产业关联度，知识的外部效应不明显。官产学研协同创新环境不发达，难以科技资源发挥整合作用和有效利用。工业园区在政府发展目标主导下，也难以做到将经济发展指标任务与科技创新能力建

41、设有机地结合起来，这种现象在高新区以外的其他工业开发区尤为明显。4.3、园区竞相发展与可持续发展全市现有各级各类工业开发区15个，这些工业开发区是南宁市当前及今后相当一段时期的经济发展的主导力量和主要区域，影响着城市经济发展格局和可持续发展能力。4.3.1、产业同构性问题。总体上说，各开发区尤其是自治区级以下的开发区和工业集中区，由于仅受到其所在行政县（区）经济社会发展目标的约束，受市、自治区、国家一级发展目标约束，则由下而上逐渐软化。各开发区的产业结构不够明晰，产业发展定位比较模糊，相互之间存在的产业同构性问题比较普遍，互补性较差，有使良好的竞相发展景愿演绎为无序的恶性竞争之虞。近几年来，随

42、着工业用地供应紧张问题的凸现，少数土地存量严重不足的开发区开式严把项目入区关，但也多停留项目的单位面积土地的投资强度和产出率上，对规范产业结构作用不大。4.3.2、产业发展的可持续性问题。从工业开发区的规划布局上看，高新区、经开区、东盟开发区（华侨投资区）、良庆开发区等多个开发区和工业集中区，处在都市经济圈内，南宁市区域性国际城市的发展目标，对工业经济发展也具有严格约束型标准，要求把都市型工业的发展纳入开发建设规划，重点发展高投入、高附加值、无污染或轻度污染的都市工业。按照这一都市工业经济发展要求，处在都市经济圈内的一大批企业，都面临着要在将来一定时期内外迁转移的问题，这将对产业基础原本比较脆

43、弱的各开发区的可持续发展提出新的课题。4.3.3、开发区发展的边界问题。边界延伸是促进专业分工和创新网络体系发育的关键，是实现开发区经济发展龙头作用，带动、引领城市经济发展的“加速器”。但由于存在开发区与行政城区之间的明确的边界限定，隔断了各开发区在更大范围内实现生产的专业分工和生产要素流动，阻碍了城市经济发展资源的综合利用。各开发区内集聚的创新要素和生产要素，难以实现向周边区域的辐射，形成由点到面的扩散和渐次推进，甚至导致投资的流失。4.4、空间制约与工业用地结构性矛盾土地是发展经济最重要的资本要素之一，而且由于其不可再生的特性，使土地要素具有稀缺性。随着国家不断强化土地管理政策，经济发展需

44、要与土地供应之间的矛盾，是欠发达地区也不得不及早处理的一个重大课题。4.4.1、重点园区的空间规模不能适应加快发展的需要。从开发区的级别来说，国家级开发区是发展的重点，其下次之；从比较容易形成优先发展的角度来说，处于中心城市内的开发区是发展的重点，边缘的次之。欠发达地区在衔接区域经济协调发展和梯度推进过程中，生产要素和经济活动总是首先在中心城市首先聚集，在经过一定时期的充分发展和培育并形成城市经济增长中心后，中心城市的经济辐射和扩散效应才能显现出来，中心城市边缘的经济发展才能获得辐射和扩散效应。南宁市还远未像上海、广州等发达城市那样成为区域性经济增长中心。且即使是区域经济增长中心，其辐射和扩散能力也是随着空间距离的延长而逐渐减弱的。重点发展园区在发展空间上得不到应有的保障，必然迟延中心城市的发展进